第1章 导论
1.1选题背景及意义
1.1.1选题背景
我国人口老龄化愈加严重，由此引发系列社会问题也备受关注，而养老问题是当前研究的核心之一。“至2016年年末，全国60周岁及以上老年人口23086万人，占总人口的16.7%,其中65岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%”.①“按照联合国人口老龄化社会衡量标准，7%以上人口超过65岁或者10%以上人口超过60岁，这个国家和地区的人口就进入了老龄化阶段”②，人口老龄化给我国当前的养老服务带来巨大的挑战。
传统家庭养老在满足老年人精神慰藉和生活需求方面至关重要，机构养老起源于特殊国情。但随着时代的发展，目前家庭养老面临家庭规模缩小、家庭结构简化、子女迁移、文化价值观念等因素的碰撞，家庭养老功能削弱并亟待转型。
与此同时，机构养老呈现出管理混乱、服务设施落后等弊端，故仅靠传统的家庭养老方式或机构养老难以完全实现养老目标。随着NGO的兴起以及政府管理逐渐向社会治理转变的发展趋势，NGO开始广泛的参与到养老服务中，优势也逐渐显现。家庭养老趋势渐微，社区居家养老为主、机构养老为辅的养老服务模式逐渐成为我国的养老服务模式的主流。如何发挥NGO的优势，形成政府与NGO良性的合作伙伴关系，从而推动养老服务的进一步发展，上海、广东等地对此进行了实践，在政府购买养老服务方面取得一定的成果经验。
1996年的上海罗山会馆，由政府主导出资建立，同时四方集资，将敬老院同社区服务中心建设在一起。作为政府购买典范的广东省，则在广州、深圳、佛山等市推行政府购买服务机制，由政府公共财政购买社工岗位、购买民间社会组织服务项目。P市是山东省烟台市下属县级沿海城市，以发展旅游业为主，目前老龄化现象严重。截至2015年，P市总人口约45万人，其中65岁以上老年人口11万人。政府办养老机构10家，实有床位1039个，养老服务供给与需求不平衡③。早期政府对于养老服务的投入大多集中于公办的养老机构，政府财政压力越来越大，不能满足老年人养老需求，因此P市政府急需找到一种与时俱进的养老服务方式，即政府购买NGO社区居家养老服务。对于人民生活水平尚未达到一定程度，未富先老、家庭养老退化、机构养老不足、社区服务不健全的P市，通过政府购买具有自治性、自愿性、非营利性的NGO来提供社区居家养老服务成为解决当前养老服务难题的好方法，同时也面临着各种挑战，研究P市政府向NGO购买社区居家养老服务及其可能的借鉴意义就成为一项重要课题。
1.1.2选题意义
理论价值：基于有限政府理论、第三部门理论以及民营化理论为基础，针对当前的主流养老模式--社区居家养老进行探讨，本研究通过分析中国沿海小城市政府购买NGO社区养老服务的实践，针对其特殊市情以及特有问题对其养老服务的现状进行分析，进而研究其内在规律与可能的普适性，对于中国NGO参与社会发展的研究，以及中国目前人口结构背景下的养老服务的创新可能具有一定的理论价值。
实践意义：本文以P市--沿海小城市为研究对象，探索其政府购买NGO居家养老服务的实践及困境，同时针对性地为完善推进P市政府购买NGO社区居家养老服务改革建言献策，而鉴于P市个案的代表性，论文研究可能为完善我国中小城市政府购买NGO社区居家养老服务提供操作路径与对策建议。
1.2研究综述
1.2.1关于非政府组织的相关研究
（1）NGO概念及特征
界定莱斯特萨拉蒙认为：“非营利组织包括为社会公益提供服务的卫生保健、教育、文化娱乐等组织以及各种合作社”,通过组织本质、组织角色、组织服务三个决定性的维度判别NGO.①朱莉。费希尔则认为，非政府组织是存在多层次含义，包括一些国际非营利组织或慈善组织②。萨拉蒙总结出包含社会实体的非营利组织所具有五个关键特征：组织性，即具备组织机构的形态和结构；非利润分配性，不以盈利为其活动和运行的目的，不向管理者或机构的所有者返还利益；私有性，也就是非政府性，不同于政府机构；志愿性，能够在一定程度上吸引到志愿者的时间和经费而没有法定的会员要求；自治性，总体上自己管理自己。③
我国完全等同于西方定义的NGO基本不存在，研究从NGO发展的角度出发，不过于严格的限制定义④。康晓光认为“只要是依法注册的正式组织，从事的非营利性活动满足志愿性和公益性要求，同时具有不同程度的独立性和自治性，即可称为‘中国的NGO’”①。俞可平则提出法律、官方的政策文件或学者们更多使用社会团体、民办非企业单位概念主要强调公民社会组织的社会性，以突出它与政府和企业的不同，中介组织这一概念虽然能够准确表达它处于政府与市场之间的“中介”位置，但却存在极大的模糊性②。民间组织“指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团”,马全中则从解读视角的方向对NGO概念进行再认识，提出非政府组织概念的结构化定义应该建立在公共管理、结构和价值导向、突破政府--市场二元结构、基于中国语境的公民社会四个视角上③。陈洪涛提出了社会组织概念的重要性以及理论考察的必要性，理论界对于NGO特征的描述上与并不等同萨拉蒙的非营利组织五特征④。毕竟早期中国非政府组织管理非常严格，具有王颖等指出的“官民二重性”⑤，即沈原、孙五三所说“中国的社团是形同质异，根源是制度约束”,政府选择相对于社会选择明显占优势⑥。
（2）政府与非政府组织间关系
萨拉蒙对NGO发展进行了以国家为单位的案例分析，认为政府支持才是推动NGO发展的关键因素。朱莉。费希尔提出NGO可以成为推动公民社会的发育以及第三世界的政治发展的独特力量及其贡献⑦。康晓光思考了我国政府与NGO未来可能的关系模式并从国家与社会关系演化角度提出政府主导型政策对NGO发展的影响⑧。王名从宏观角度出发阐述现代社会三大体系由政府部门、市场部门和非政府组织共同形成⑨。王扬基于国家与社会关系的视角提出中国与非政府组织之间的关系呈现的是一种不同于市民社会或发团注意的后附性的社会力量特征⑩，非政府组织随着政府赋权越来越多而逐步发展，表现出一种与政府互动而不是对抗的社会力量，影响双方关系的演变。郭小聪、聂勇浩等针对性的从政府服务购买的分析视角出发研究政府与NGO的关系，提出NGO之间存在“身份差异”,同时政府与NGO的目标一致性程度也可能成为影响其与政府形成不同类型关系的因素。政府与NGO之间的关系一直处于讨论的热点前沿，也始终是学者研究的重点，总体来说，合作共赢，共同促进社会管理体制的创新为主要目标，也需要政府和NGO的共同努力。
1.2.2关于养老服务的相关研究
（1）养老服务模式
居家养老出自西方发达国家提出的“在合适环境中养老”①。20世纪中叶，机构养老模式无法满足老年人的生活习惯和养老需求，同时机构养老又给政府带来了沉重的财政负担，西方国家展开了“去机构化”运动，此时英国政府首先提出了社区照顾的养老模式，推行社区老年照护服务②，并于20世纪70年代得到了广泛的普及③。
Lester Parrott认为“社区照顾”分为“社区内照顾”和“由社区照顾”两类④，随着社会服务的发展，政府多把任务重点放在健康、教育、社区保障和社会照顾（私人社会服务）上。由于情况不同，各国也提出具体的措施，如美国的家庭医疗和社区服务计划，Anne Doyle提出依靠服务费用来提供报酬，降低了服务者的积极性和灵活性⑤。弗里德曼则提出具体的解决措施：放宽志愿者教育程度、收入、性别限制，扩大服务范围，创造新需要⑥。香港采取社区照料的方法，社区养老是在充足的社区服务组织服务的基础上建设的，是家庭服务帮助系统下家庭照料的升级⑦。
在我国，邓大松认为居家养老模式是依托社区建立养老服务设施，由家庭或社会提供养老服务的养老模式⑧。穆光宗概括了当前我国机构养老尽管供不应求，但资源利用率低、微利负债严重、养护医送四大功能分离，缺乏亲情照顾，专业化低且农村养老机构非规范性低，从修补的角度提出鼓励多元投资等政策建议⑨。
张晓杰分析医养结合的养老模式，发现供给部门信息沟通不足、服务缺乏规范、人才资源匮乏、支付保障体系欠缺⑩。王芝兰也指出当前家庭养老功能的日渐衰退，从改变模式的角度提出家庭养老退化，机构养老不足为社区养老服务的发展提供了空间①。徐祖荣提出了以人为本、依托社区、互惠互助的基本原则对社区居家养老进行发展②。
（2）社区养老服务
史柏年将其定义为：“由正规服务、社区志愿者及社会支持网络为有需要的老人提供帮助和志愿，使他们能在其熟悉的社区环境下维持自己的生活，避免不必要的住院和隔离”③。进入21世纪，我国逐步开展社区养老服务建设，从社区养老主体上分析，政府始终都在宏观层面把握参与公共服务或产品供给的主体。
在构建社会化养老服务管理体系上，彭嘉琳提出政府实施宏观调控，出台相应的法律法规、优惠政策鼓励社会组织的参与需要规范监管机制，重视养老服务市场的适度竞争机制④。敬乂嘉则对政策需要的信息共享、共同决策进行了研究，针对现状问题分析并提出对策建议，即政府在进行宏观调控时还需要注意共享信息资源，提升老年人的社会地位，根本上改变照顾老人的恶习价值观⑤。胡宏伟等则基于比较研究的视角，从政府购买NGO养老服务的角度进行分析和战略设计，提出完善养老制度的重要方面⑥。张奇林、赵青则对我国社区居家养老模式进行研究，提出武汉百步亭社区凸显了志愿者的作用，拓宽资金来源，形成多元化的筹资机制，提高志愿者专业化⑦。
1.2.3关于政府购买NGO养老服务的相关研究
（1）政府购买公共服务西方发达国家于20世纪80年代初兴起“新公共管理”思想，对社会公共服务体制进行变革，Maria归纳契约购买的政府购买社会公共服务的形式，提出由设计契约到应用绩效契约的转变⑧。萨拉蒙则从第三方管理理论出发系统归纳NGO的特性和优势，并强调合理完善政府、NGO之间的关系，保障公共服务的提供⑨。
2003年以来，在政府职能的转移，建立服务型政府以及公共服务社会化的等相关背景下，上海北京等地出现了许多政府向NGO购买公共服务的实践，王名、乐园考察政府与NGO关系的独立性和依赖性以及购买程序的竞争与非竞争性，对当前的实践进行模式化的总结分析，认为建立公开竞争的机制程序以及契约关系才能达到公共服务购买的效果①。
（2）政府购买NGO社区居家养老服务NGO如何参与社区养老是国内外研究的热点话题，NGO专家莱斯特·M·萨拉蒙的第三方管理理论认为政府、NGO二者在社会保障方面有其优势，并且能在供给方面形成互补模式②。贾西津表示政府为应对日益多样复杂的福利需求，也在寻求一种多元主体的“合作治理”③，张国平则基于宁波海曙、南京鼓楼、苏州沧浪区三个案例的比较分析，从竞争度、主体关系、购买数量以及制度化程度等方面对我国地方政府购买居家养老服务的模式进行了研究，认为政府在购买居家养老服务过程中居于主体地位，同时存在明显的地区差别及特征④。贾西津总结形式性购买，委托性购买，竞争性购买三种政府向NGO购买公共服务的模式⑤。胡光景将购买过程归纳为形成、输送、接受三个环节并设计监督指标，建立政府购买居家养老服务的绩效评价⑥。包国宪，刘红琴分析绩效内涵及其过程，构建分析模型，从效率和消费者感知质量双元维度进行绩效测评方法的探究⑦。
1.2.4研究述评
现有研究的价值不言而喻，为本文研究提供了巨大的理论支持和启发意义。但客观的看，目前关于政府购买服务、NGO、政府向NGO购买服务、社区养老四大模块的研究仍处于分散状态，有待系统性的整合，其中对社区各养老主体的作用及相互之间关系的探究有待深入，特别是政府如何应对老龄化危机的挑战，如何通过购买服务在社区中与NGO及社区达到共赢的目的，NGO如何运用政府及社区提供的资源，多方参与如何平衡各方的资源及能力等问题都是目前在探索政府购买非政府组织养老服务中的难题。总体来说，仍有较大空间值得探讨。
本文将在综合学习各方成果经验的基础上，以P市政府购买为例，建立政府与NGO合作的动态研究，探索其发挥作用的机制，提出政府购买NGO的社区居家养老服务的政策建议，为中小城市政府购买NGO社区居家养老服务的相关研究奠定基础。
1.3研究内容与框架
本文在参考西方国家和国内成功实例的基础上，参照有限政府理论、第三部门及民营化等理论思想，具体分析P市养老服务现状。阐述总结在人口老龄化严重，养老服务需求多样化的背景下国内政府购买的运行机制以及国内外在采取各种方式提供养老服务的实践探索及经验，并以P市的个案研究为例，探索阻碍沿海小城市养老服务发展的因素，为P市政府养老服务的改革提供政策建议。
1.4研究方法
作为政府购买NGO社区居家养老服务的个案研究，本研究在有限政府理论、第三部门理论、民营化理论的指导下，并通过归纳将实践与理论相融合，在研究的具体过程中，采用文献研究法、比较法、问卷法及访谈法，具体运用如下：
文献分析法：搜集整理报刊、杂志、期刊中关于与政府购买NGO参与养老服务的相关研究及各类文献资料，对其进行总结梳理。尽量系统掌握与问题相关的国内外养老服务情况、NGO的发展过程以及NGO参与养老服务的探索实践，梳理政府购买NGO提供公共服务的内在逻辑，并根据P市现状，了解问题研究的侧重点。
比较法：比较2005年-2015年P市60岁以上老年人口数量及变化情况，2012年-2016年P市老年人日间照料中心及志愿者数量及变化情况，2015年度P市城乡老年人养老服务分布情况，2012-2016年国家社会服务事业费支出及变动情况。
访谈法：通过自2016年7月起至今历时近一年半，通过电话咨询、实地走访P市民政局、各区县街道办事处，养老机构，老年人日间照料中心，NGO,了解上述机构及相关人员关于政府购买NGO社区居家养老服务的看法以及完善的对策建议，访谈对象共计12人。
