第2章 理论基础、机制构成及可行性分析
政府购买NGO参与社区居家养老的行为，是理论指导实践的产物，理论体系主要包涵有限政府理论、第三部门理论以及民营化理论。有限政府要求政府缩小职权范围，通过简政放权，减少对社会的干预，从而使社会实现自我管理，政府权力收到约束。而民营化理论则指在社区居家养老服务领域引入市场竞争机制，以企业化的管理模式和运作方式组织NGO提供社区居家养老服务，通过理论指导实践，既符合社会需求，也具备现实及条件的可行性。
2.1政府购买NGO社区居家养老服务的理论依据
本研究指导政府购买NGO居社区家养老行为的理论体系主要包涵有限政府理论、第三部门理论以及民营化理论。
2.1.1有限政府理论无限政府是指政府的规模、职能、权力和行为方式
存在无限扩张的可能，而有限政府意在限制政府职能和权利范围，并受到宪法和法律的明文限制以及社会的监督和制约。
洛克指出立法权与行政权必须相互制约，立法权与执法权的统一是对人性弱点的极大挑战，有违政府治理社会的初衷，因此，立法权与行政权必须相互制约①。同时政府的职能有限首先体现在人的认识是有限的，而政府职能通过掌握公共权力的人来实现，在社会需求也是多样化且不断增长的情况下，人无法完美无缺处理好所有的问题，因此政府应作为引导者，引导社会各方在有限的工作能力下通过协同合作去解决无限的社会需求，此时政府承担有限的职能。哈耶克由此对政府的限度进行了界定。一方面，政府承担法律和国防的职能。另一方面，政府必须在市场失灵的情况下对公共服务的提供进行补充。但政府提供服务，承担服务职能时，不可采取强制力②。有限政府理论提倡政府是高效务实的服务者，购买服务是简化政府职能、扩大社会生产与优化公共服务供给以增进为民服务的一个方式。因此，政府购买公共服务与有限政府理论高度契合。
2.1.2第三部门理论福利多元主义
认为福利服务应由公共部门、企业、第三部门、家庭社区共同承担，政府则是规范制定者以及购买监管者，另一方面强调为弥补市场失灵和政府失灵，需第三部门的参与整合社会资源的整合，促进福利的供给效率，第三部门则是在西方福利国家的危机背景下产生的。
莱维特提出社会组织并非一分为二，非此即彼，并提出存在处于政府和企业之间的社会组织，即第三部门①。此后这一概念被频繁使用，传入世界各国。第三部门研究专家萨拉蒙认为，第三部门应在市场失灵时提供公共服务，而在第三部门提供的服务不足时，政府则可以进一步发挥作用，从而弥补志愿失灵②。萨拉蒙的观念强调政府在对社会公共需求缺乏回应时，第三部门与政府之间的合作关系有助于满足社会对公共服务的需求。以NGO为代表的第三部门，通过简单透明的组织结构和运作方式提供社区居家养老，NGO之间的竞争，能够更好的满足老年人多样多层次的需求，从而使得政府购买服务以满足一部分人的需要有理可依，保持与政府之间的关系也有利于平衡市场失灵、政府失灵以及志愿失灵的弊端，也成为NGO提供社区居家养老服务坚实的理论基础。
2.1.3民营化理论
民营化理论源于界定政府部门同私人部门之间的关系，萨瓦斯利用公共产品的概念框架，根据物品或服务的特性，界定政府与私人部门的角色，即“民营化就是从以政府高度介入为特征的治理安排向较少政府介入的治理安排的转化”③，即在公共事务治理安排中更多依靠社会民间力量--市场或是社会机构的力量，而减少对政府的依赖，并提出通过引入市场竞争机制，采取合同承包、特许经营、补助、凭单、法令委托等委托授权或其他形式降低成本，提高质量。
在社区居家养老服务引入市场竞争机制，进行企业化的管理模式和运作方式，将NGO视为是政府的合作伙伴，提供主要由政府出资的公共服务，政府则根据双方签订的合同来指导和监管NGO,以保证其提供的服务符合相关标准，从而有效的降低服务成本，提供服务质量。
2.2政府购买NGO社区居家养老服务方式及工作模式
NGO参与社会公共管理服务时采用的模式基本可以分为四种，分别是协商参与模式、委托授权模式、服务外包模式以及市场化运营模式，具体到社区居家养老服务领域，则以服务外包、市场化运营为主。
2.2.1政府采用NGO社区居家养老服务的购买方式
政府购买NGO社区居家养老服务包含三方主体，即购买主体--政府，承接主体--NGO,使用主体--老年人，多采取签订契约合同、财政直接投资及项目申请的方式向NGO购买社区居家养老服务。
合同制在新公共管理思想及政府改革的热潮中首先提并应用于美国等政府的资产及办公设备的购买中，公共设施的建设多以合同出租的形式由私人部门提供，由政府与NGO签订养老服务合同，根据合同的约定，政府向非政府组织支付一定费用，NGO按合同规定承担一定的养老服务项目①。政府在与NGO签订合同时，可首先建立契约关系而不明确注明服务项目及内容，经NGO自行明确服务。签订合同建立契约关系使政府可以充分利用NGO的专业技术以及志愿者资源实现有效的养老服务提供。
政府财政直接投资中，资助的形式多采取投入运行经费、实施特殊优惠政策等，作为购买主体来说，政府直接对承担养老服务的NGO划拨资金，给予一定的资金支持并且制定相关政策文件予以指导。
项目申请制是近几年应用较多的由政府作为购买者按照特定目标设计专项的养老项目，同时面向社会进行公开招标，NGO作为投标方根据项目要求提供养老服务，或由NGO主动向有关部门提出要求申请立项，审议通过后，由政府以项目方式给予资金及政策支持。目前，项目申请制在我国大中城市得到较多实践，如北京市宣武区政府以社区为试点单位，成立社区公共服务协会和社区居家养老服务中心，通过项目申请制的方式购买NGO社区居家养老服务，养老服务的项目资金，则由社区公共服务协会提出资金申请，经批准后设立购买养老服务专项资金，并转交给各NGO.
2.2.2政府购买NGO社区居家养老服务的工作模式
当前政府购买NGO社区居家养老服务的四种工作模式为独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买。根据承接主体NGO与购买主体政府之间是否存在依赖关系，分为依赖性服务购买与非依赖性服务购买，根据NGO购买程序是否接受委托、联合竞标、独立竞标，分为竞争性购买和非竞争性购买②。实践中以独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系非竞争性购买为主③。
独立关系竞争性购买中购买主体与承接主体之间不存在资源、人事的依赖系。购买主体公开招标，承接主体公平竞争，从而实现最少成本消耗和最大收益结果。此模式的基本特征在于购买者政府与承接者NGO双方相互独立，不存在形式上的依附关系，双方达成契约关系后，以协议为准共同承担相应责任，同时对于NGO自身发展水平、能力及影响力提出一定要求。
独立关系非竞争性中指养老服务的购买主体与承接主体之间关系独立，但政府部门作为购买者以非竞争性方式直接选择可靠的NGO来提供养老服务，可以说是一种定向购买或者说是委托式购买，从而降低了购买风险。独立但非竞争的购买模式中承接服务的NGO多是已经存在并有所发展的，因而具有较为可靠的能力和水平，虽然避开了政府选择NGO的公开竞争，但也自然形成了潜在的竞争市场。
依赖关系非竞争的购买模式中，政府与NGO相互依赖，购买的程序定向且非竞争，较为常见的是作为购买主体的政府将养老任务和养老责任分配给社区或街道办自发成立的养老组织，其中存在着政府--社区/街道办--社区/街道办养老服务中心的“上下级”关系。此模式中购买程序不规范，评估监督机制缺乏，多以政府行政命令的方式运行，有违转移政府职能，实现有限政府，促进多元主体社会治理的理念。
