4.2 山东省财政社会保障支出结构存在的问题。
通过观察分析近几年的相关数据的变化情况可知，山东省财政一直没有松懈在社会保障上的投入力度，财政社会保障支出也是逐年增多、结构也在逐步优化，在扩大保障范围、提高保障水平、改善保障结构等方面发挥了不可替代的作用。正是因为社保发展还处于不断完善的阶段，山东省在与全国水平及其他省份相比时，其支出结构仍存有一些问题。
4.2.1 财政社保各项目支出不合理。
1.社会保障补助类支出有待于提高。
山东省是人口大省，自然在社会保障补助类上的支出要多，但与全国水平相比，山东省社会保障补助类的占比虽逐年增加，但仍一直居于全国水平之下，2013 年为26%,而全国水平为 36%.与发展相似的浙江省相比，也略低于浙江省的比重，因此山东省在社会保障补助类方面的支出有很大的提升空间。此外从增速上来看，山东省社会保障补助类支出增速从 2010 年起迅速下降，逐步趋向于全国水平，无法与山东省人口老龄化日趋严重的情况相适应。
财政对基本养老保险基金的补助占到社会保障补助类总支出的 60%以上，是社会保障补助类支出中占据重要位置，一地区的人口老龄化程度往往影响其支出水平，具体而言，此项支出会随人口老龄化程度的提高而增加。对比山东省与全国的人口老龄化程度，在近八年中，山东省老龄化程度远高于全国水平，如图 4-8,但是社会保障补助类支出所占比重（均值为 16%）却远低于全国水平（均值为 26%），无法体现出山东省作为老龄化程度较高的经济强省在社会保障补助问题上重视和努力。
2.抚恤和社会救济类支出比重低。
财政资源具有有限性，在现行经济发展条件和社会保障发展程度上，关注低收入人群的生活、拓宽社保覆盖面是当前社保工作的重点，通过加大抚恤和社会救济类支出来充分发挥社会保障"雪中送炭"的作用。
就目前山东省的情况而言，有 50%的财政社保资金用于了社会保障补助类和行政事业单位离退休费支出，虽然近年有减少的趋势，但占比仍然很大，而抚恤和社会救济类的支出比重相对较低，从 2007 年的 11%增加到 2013 年的 19%.从具体的子项目的支出变化情况来看，即使抚恤和社会救济类支出的比重在不断地增加，但进展缓慢，低于其他两大项目（如图 4-6），与社会保障"保基本",着重关注特殊困难人群的要求不相符。图 4-9 显示的是山东省抚恤和社会救济类支出增速与全国水平对比情况，相比来看，山东省增速虽快于全国，但各年情况不稳，有的年份与全国水平相平，作为一个经济大省，山东省并未体现出对待贫困人群社会保障时有突出之处。
3.管理类支出存在可缩减空间。
良好有效的管理既能保障社会保障体制的顺利构建，又能节约财政资金，保障其他社保项目的开支。山东省有 7%的财政社保资金是用于包括人力资源和社会保障管理事务及民政管理事务的管理方面的支出。理论上管理费用支出理应随着社会保障制度的完善而不断缩减，但现实却是其支出增速在一定程度上超过了财政社会保障支出和其中子项目的增速。如图 4-10 所示，近 8 年来，社保管理费支出增速和财政社保总支出增速大体相似，但较多年份是大于社保总支出增速的。管理费支出的多，就意味着其他项目可分得的资金就少，使得其他支出本就不足的项目更加难以获得足量资金，同时，管理费用的不断快速增加，也意味着社保事项管理效率的低下，对资金节约能力较差。
4.2.2 财政社保支出地区差距大。
由于经济发展、人口结构等因素的影响，各地社会保障水平存在一定差异是合理的，但是差距的拉大既不利于整体居民生活水平的提高，也不利于社会保障的合理发展。正如前文所述，山东省社会保障水平东部高于西部，且差距较大。图 4-11 显示的是山东城乡转移性收入增长情况，城镇转移性收入明显高于农村且增长快速，而农村发展较慢，二者的差距逐渐拉大。各地市存在同样的情况，济南、青岛、威海等城市居民的转移性收入明显高于聊城、德州等地，最高的城市（威海）是最低城市（聊城）的 3 倍之多。不平衡的财政社会保障支出在缩小收入差距、提高整体生活质量方面没有发挥其应有的作用。
4.2.3 财政社保支出城乡不平衡。
山东省近几年来在社会救济类方面投入了大量的财政资金，城乡社会保障水平有了显着的提高，但是城乡社会保障水平仍有较大差距。从保障的人口和水平来看，山东省享受城市最低生活保障的人口在减少，自然支出也在减少，而农村则是两项都增加，以致农村受保障人群的保障水平仍然处于低水平，根据统计数据可得，农村低保人数在迅速增加，但低保水平始终跟不上，甚至还不到城市的二分之一。而同样作为经济大省的浙江省，在城乡低保人数上远低于山东省，在保障水平上却远高于山东省，尤其体现在对农村最低生活保障的支出上，浙江省城乡间低保收入差距在不足 2 倍的情况下逐渐缩小。此外，在抚恤和社会救助类支出中，山东省更侧重于对抚恤和城市低保的支出，而一定程度上忽视农村低保，而浙江省一直重视对农村社保建设的投入，使得城乡间社保水平差距保持在较为合理范围。相比之下，对农村贫困人口的救济更应得到山东省政府的关注，从而缩小存在于城乡间的保障水平的差距。
4.2.4 财政社保支出效率低。
社会效率有待提高。目前，我国社会保障还处于相对低水平，"保基本"仍是现阶段社会保障建设的一个主要目标。为了保证居民平等地享受改革开放带来的利好，在社会保障体系还不完善的情况下，社会保障支出应该更倾向于贫困人口，提高其生活水平。但就目前山东省财政社会保障支出结构来看，抚恤和社会救济类支出所占比重是最低的，且增长也比较慢，同时，山东省城乡应纳入最低生活保障的人口却是每年不断增加的，如此对比，作为一个经济强省，山东省财政在对贫困人口的补助上所做仍不足，没有突出对贫困人群的关注，阻碍了社会效率的提高。此外，从城乡受保障程度对比来看，城乡最低生活保障支出均呈逐年增加的趋势，贫困人口领取的保障金也在增加，但是城乡水平差距未缩小，如表 4-6 所示，城市的保障额是农村的二倍不止，此种情况也不利于实现完善山东省社会保障制度、维持社会公平的目标。
经济效率有待于提高。财政支出在财政支出乘数的作用下，都会对经济增长产生或大或小的带动作用，在当前全球经济不景气、经济下行压力很大的情况下，加强财政社会保障支出对经济的带动作用成为一种可选择的途径。理论上，财政社会保障支出乘数效应越明显，即对经济的带动作用越强，而边际消费倾向随着富裕程度的增加而降低，即低收入者或贫困人群的边际消费倾向较高，理应增加对抚恤和社会救济类的支出，尤其是对城市和农村最低生活保障人群的保障性支出，比增加社会保障补助类及其他一些管理项目的开支更能对经济增长产生大的带动作用。而就山东省的现状来看，如前文分析所示，对贫困人群的保障性支出略显不足，不能很好地发挥此部分财政资金对当前经济的带动作用。
同时这些问题也反映出山东省缺乏对财政社会保障支出的额度和结构的明确性安排，带有随意成分的在不同领域及不同项目间安排财政资金，就无法确保社会保障稳定快速的得以完善，而各项目间应该压缩的部分没有得到压缩，应该增加的部分增加的程度也不足，既降低了财政资金配置效率，也不利于社会保障制度本身的完善和发展。
4.3 山东省财政社会保障支出结构存在问题的原因。
4.3.1 财政资金有限。
因为资源具有有限性，所以一切围绕资源的活动都需要面临选择问题。如何将有限的资源进行合理的分配，使之既满足各方面的需求，又能够得到最大化利用、不至于浪费成为困扰许多人的难题。财政资源也面临同样的问题，经济发展程度决定了一个地方的税收收入水平，也就一定程度上决定了财政收入水平。而就我国目前的发展水平而言，财政收入是难以保障各个方面支出的。纵然经济高度发达，财政收入也会因税收收入的有限而具有有限性。一个国家，大到国防军事，小到社区的基础设施建设都需要财政资金，因此财政资金往往都处于紧张状态，难以全面满足各个领域的需求。在财政社会保障资金一定的情况下，内部各项目间也面临资金分配问题。各项目由于起步时间不同，保障群体各异，因而得到的财力支持也不同。
相对于国防、教育、科技等领域，社会保障因起步晚而发展程度低，因此其支出水平本来就少于其最适规模，应该增加财政对社会保障的支持力度，山东省在教育、科技、医疗等领域都进行了大量投入并取得了显着成果，这也使得财政支持社会保障的资金减少，在总量本就受限的情况下，各项目的支出增长自然也受到影响。其次，财政资源具有有限性，就会导致不同的利益群体去争夺有限的资源，以实现自身群体利益的最大化，而此时弱势群体就处于不利地位，占有的资源就少。具体来看，在社会保障各项支出对象来看，贫困人群是处于弱势地位的，话语权较少，为自己争夺财政资源的能力有限，且各项财政支出多少具有刚性，很难通过大幅减少其他项目的开支而增加对贫困人群的支出，从而会出现财政社会保障支出中，抚恤和社会救济类支出分得的羹少的情况。
由于财政资源具有有限性，而各个社保项目的发展都离不开财政的支持，那么减少其他项目的支出而增加对贫困群体的支出的道路是不合理、也是行不通的。因此，扩大财政社会保障资金的经济基础，大力发展经济，与此同时提高财政对抚恤和社会救济类社保项目的支出比重才是优化现行山东省财政社保支出结构、进而完善山东省社会保障体系行之有效的方法。
4.3.2 山东省人口老龄化问题突出。
当一个国家或地区总人口中有 7%的人口为 65 岁以上的老年人口时，我们就称此国家或地区进入老龄化社会。随着我国医疗水平的提高，生活质量的加强，人口寿命逐年延长，按上述标准计算，我国总体于 21 世纪伊始就步入了老龄化社会，2001 年此比例为 7.1%,以后逐年增加，而山东省老龄化早于全国，且程度更深，在 1995 年，山东省就有 7.4%的 65 岁以上的老年人口。表 4-8 显示的是近几年全国和山东省人口老龄化程度，由表看出，山东省较早进入了老龄化阶段，老龄化程度远高于全国水平。
人口老龄化不仅影响人口结构的变化，还深刻地影响了山东省财政社保支出的结构。
首先，人口老龄化意味着老年人口数量的增多和寿命的延长，也就是养老金的支付年限在不断增加，支出数额也不断上升。这也就是为什么山东省社会保障补助类支出一直占据较高的比重，但针对现实状况仍显不足的原因了，这就为财政增加对社会保险基金中的养老保险金的补助力度提出了更高的要求。其次，我国养老保险金从现收现付制逐步转变为现在的部分基金积累制，为保社会保障制度的稳定性，逐步要求"坐实"个人账户，这就意味着为弥补新旧制衔接造成的养老金缺口，需要财政加大对其的补助，使得此项目占据了较多的财政资金。再次，老龄化程度加深，农村老年人口增多，同时会增加对贫困人口的救济类支出，但在财政资金有限的情况下，此项支出仍显不足，也就逐步造成了城乡间的差距。
4.3.3 地方财政体制不合理。
1994 年，我国开始进行分税制改革，旨在合理划分各级政府事权范围的基础上，按照主要税收来划分各级政府的预算收入，使得各级预算相对独立、负有明确的平衡责任，各级次间和地区间的差别则通过转移支付制度进行调节。合理的分税制无论是在稳定中央和地方收入、明确各层级责任还是提高行政效率、充分发挥市场作用等方面都具有优越性。但我国分税制还处于发展完善阶段，仍有许多不完善的地方，给财政社会保障支出带来不好的影响。
根据分税制要求，关乎地区经济、社会事业发展的支出下放到地方财政，由地方财政负责。在继续保持地方政府承担教育、卫生等社会民生支出的同时，其也承担了20 世纪 90 年代中叶以来出现的社会保障支出的绝大部分。
此外，《城市居民最低生活保障条例》规定：地方政府须将城市居民最低生活保障所需的资金列入政府财政预算的社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》要求：地方是农村最低生活保障资金的筹集的主体，农村最低生活保障资金同样要列入财政预算，同时省级人民政府要加大投入力度。由此可见，在社会保障领域，地方承担的事权很大，大部分财政对社会保障的支出均由地方财政承担，加大了地方财政压力。而与此同时，地方财权相对较少，虽然总体上归属地方的税种数量较多，但都是小税种，地方值分得第一大税种--增值税收入的 25%,而随着"营改增"的不断推行，作为地方收入主要来源之一的营业税对地方财政的贡献力度也受到限制。且各地市经济发展水平不一，财力各异，对社会保障的承担力度也就不同，因此在事权与财权不相匹配的情况下，一方面山东省政府在不断增加财政社会保障支出，改善财政社保支出结构上就显得力不从心，另一方面，落后地市社会保障支出提不上去，拉开了省内财政社保支出差距。因此，合理划分中央与地方的财权和事权、深化分税体制改革，保障地方政府能主动发挥对社会保障建设的引导带动作用。
4.3.4 城乡二元经济结构弊端。
解放初期，我国政府用行政手段将城乡分开，在城乡实行不同的户籍制度、就业制度、保障制度，削弱了农业资本的积累，加速实现国家的工业化。自此以后，城乡二元经济结构一直是我国经济社会发展中存在的严重阻碍，其从体制上将城市和农村分割开来，不仅造成了城乡发展的断裂，而且严重违背了和谐社会的主旨。尽管现在不断强调工业带动农业、城市带动农村，加快缩小城乡发展的差距，但不可回避的是城乡早已在基础设施建设、社会保障发展等方面产生巨大差距，这一差距是在短时间内难以得到弥补的。因此，我国城市和农村仍处于相对隔离的发展状态，社会保障也产生了城乡差别。
山东省已全面建立起了从城镇职工养老保险到含基本医疗、工伤、生育、失业保险在内的社保体系，城市居民在享受社会服务到最低生活保障等方面，无不早于和优于农村居民。而农村的社会保障起步晚，目前主要集中于养老保险和医疗保险，在享受的社会服务和保障程度上更是低于城市居民。虽然现有措施正不断缩小二者间的差距，但在今后相当长的一段时间里，城乡间的社会保障差距仍然存在。另一方面，现阶段城镇化进程加速，失地农民增多，针对这部分群体的社会保障缺失，也拉大了城乡间、地区间的社会保障水平。
4.3.5 管理机制缺乏效率。
我国社会保障相对起步晚，各个方面存在不完善的地方，管理方面存在的不足也导致山东省财政社保支出结构不尽人意。首先，管理效率提高缓慢。如前文分析，财政社保支出中，每年要拿出 7%的部分用于社保方面的管理，且管理费用的支出增速也略高于财政社保总支出的增速。管理费用的支出占用了其他社保项目的资金，在财政资金有限的情况下，自然满足不了其他项目发展的要求；其次，由于缺乏一个合理有效的管理机制，也就无法在分配财政资源时做到重点突出。政府首要的社保职责是"保基本",面对众多的社保项目，应该重点倾向于贫困弱势群体，因为这部分是无法通过市场来弥补的，而社保基金方面应更多的是倚重市场，增加社保资金的增值能力，来缓解对财政补贴的依赖。但往往弱势贫困群体缺乏话语权，只是被动地接受，甚至还有一些达到贫困标准但未纳入到保障范围内的人群，管理的缺失使得社会保障制度并未充分发挥其职能。再次，目前政策规定和行政手段是我国推行社会保障工作的主要依据，法律层级方面：国家层面的立法跟不上，地方层面的立法分散而且管辖范围受限，由此导致统一的社会保障制度被分割开来。专项法律方面：《社会保险基本法》还未出台，居于社会保障法律制度核心地位的《社会保障法》也没有通过实施，社会福利，社会救济等方面的法律也几乎是空白，这就使得管理存在一定程度的"任意性",相对落后的保障项目的合理增长难以得到保障。
4.4 本章小结。
本章介绍了山东省财政社保支出结构的现状，虽然其在不断的完善，但仍存在诸多的问题：社会保障补助类支出有待于提高、社会救济类支出不足、财政社会保障支出效率较低、管理费用支出较多、城乡地区间支出差距大等。并从财政资源的有限性、人口老龄化程度、地方财权较小及缺乏有效管理机制等方面进行原因剖析。
