第 4 章 山东省财政社保支出结构存在的问题及原因分析
社会保障是保民生、促发展的一项大工程，其中涉及到多项仅以财政投入为收入来源的项目。合理分配财政社会保障资金，将有限的资金发挥最大的效用，将不断优化财政社会保障支出结构作为当前促进社会保障体系健全发展的重要工作。近年来，山东省政府着力发展民生工程，推动了社会保障体系的完善发展。财政社会保障支出结构包括三大部分：城乡及地区结构和各项目结构，但受可获数据有限的局限，本部分着力分析财政社保支出的项目结构，简略分析城乡、地区结构。
4.1 山东省财政社会保障支出结构现状。
山东省社会保障制度的建立和发展经历了和全国大体一致的过程，经过 60 多年时间，得以不断的完善，具体体现在（1）保障项目逐渐增多，即从单一的社会救助发展到目前的社会保险、优抚、福利多层次发展；（2）保障程度逐步提高，从定额补助到与经济、物价相挂钩，以农村最低生活保障为例，截至 2014 年底，有 258.2万人被纳入到全省农村低保对象的范围中，占用了全年各级财政支出约 50.5 亿元，农村低保的水平是月人均补助 146 元，同比增长 9.8%;（3）保障人群逐渐拓宽，保障范围做到了城乡居民全覆盖，截至 2013 年末，全省有 2259.6 万人参加了城镇职工养老保险，覆盖率达到了 72%.在这一过程中，财政发挥了重要作用，其不仅为社会保障的完善提供资金，而且利用资金的流向和数量来达到调节社会保障结构的目的，使社会保障得以健康发展。
4.1.1 总体支出水平。
从历年数据来看，山东省财政社会保障支出占全省地区 GDP 的比例约为 1%,占全省财政总支出的 10.4%左右，都处于相对低的水平。但从总量上来看，山东省财政社会保障支出呈每年递增趋势，平均增速达到 20%,但近几年增速下降。表 4-1 显示的是 2006 至 2013 年八年间山东省地区生产总值、财政总支出及财政社会保障支出的情况，从总量上看，财政社保支出随着经济的发展、财政总支出的增多而增加，在财政总支出中所占比重也呈逐年增加的趋势，可见在财政总支出结构中，逐渐偏向于民生社保方面的支出，提高全省社保水平。但虽然经济的发展带来了社保支出的增多，但是其在地区生产总值中的占比近年来却有所下降。图 4-1 显示的是山东省财政社保支出增速情况，从图中可以看出山东省生产总值、财政支出及社保支出增速变化波动性都较大，但总体而言，财政与社保支出的增速都快于生产总值，且二者的变化趋势一致，前者增速略大于后者。因此，山东省财政社会保障支出可提升的空间很大，能够为财政社保支出结构的优化提供充足的物质基础。
4.1.2 项目结构。
1.社会保障补助类支出。
补助类支出在山东省社会保障支出中占据了重要的比重，且其重要性慢慢增强。
财政对社会保险的补助支出、就业补助支出是社会保障补助类支出的组成部分，其中前者是其最主要的部分，其可划分为财政对基本养老保险基金、失业保险基金、基本医疗保险基金等 8 个项目的补助支出。表 4-2 显示的是 2006-2013 年八年间山东省社保补助类项目的支出情况，如图所示，从 2006 年到 2013 年，山东省社会保障补助类支出得以快速增长，8 年的时间里就增长了 4 倍多。但其占财政社会保障支出总额的比重却不是一直上升的，而是先降后升，于 2013 年达到 26.03%.子项目中，财政对社会保险补助支出占比大，且近年不断上升，比重已接近 90%,相比而言，就业补助支出在绝对值上是不断上升的，但在相对值上，即占社会保障补助类支出的比重上却是逐年下降的。
在 2012 年山东省财政对社会保险补助方面，新型农村社会养老保险占该类支出的比重最高，达到 65%,其次是基本养老保险，为 19%,占比较低的是失业保险、基本医疗保险等四险，加总起来占比为 1.4%.这充分表明了山东省有意增大了对农村社会保障建设的投入。
而从各项目增速上来看，财政对社会保险补助支出增速变化起伏大，除 2008 年是负增长之外，其余年份都是正增长，并于 2010 年达到峰值，然后回落。在其内部，由于数据不全，难以精确观察变化情况，但总体而言，财政对基本养老保险补助支出的变化不大，缓慢增加，而其他四项社会保险支出变动较大。财政对就业补助方面，其增速保持在平稳状态，除 2009 年几乎无增长外，其他年份都保持在约 17%的增长速度上，并未反映出财政随就业形势的变化而发挥调节作用。
2.抚恤和社会救济类支出。
侧重于对特殊人群提供保障的抚恤和社会救济类支出是山东省财政社会保障支出中的另一项重要支出，其在财政社保总支出中的占比逐年增加，2006 年为 14.7%,2013 年则上升为 19.69%,且各年所占比重较稳定。这一大类包含抚恤、城乡最低生活保障支出及自然灾害生活救助支出四部分，从绝对量上看，除了自然灾害生活救助由于各年份的受灾程度不同而支出有多少外，其余各项均逐年增加。但从相对值来看，这一类支出的一半是用于抚恤支出的，且抚恤占比呈下降趋势；城市最低生活保障支出占比也是呈递减趋势，情况和农村最低生活保障支出情况相反，农村低保支出从2006 年的 6.29%增加到 2013 年的 34%,可见，近 8 年山东加大了对农村的扶贫力度。
从各项目的增速来看，除了自然灾害生活救助支出增速起伏波动大以外，其他各项目增速较为稳定，农村低保在 2008 年经历了一次大幅增长后回归平稳，并慢慢减缓；抚恤支出的增速在 20%上下波动；城市低保的增速则逐年平稳下降。
3.行政事业离退休费支出。
受我国长期以来的社会保障制度的影响，行政事业单位离退休费支出成为山东省财政社保支出项目中最大的一笔支出。但随着社会保障制度的日渐完善，保障标准的日渐统一，行政事业单位离退休费这一项发生了变化。虽绝对值上变化不大，呈先增加后减少的态势，但从其占财政社会保障支出的比重上来看，其占比从 2006 年的 39%降至 2013 年的 18.76%,一直呈缩小趋势。从其各年的增速数据来看，其增速呈波动减缓趋势，2013 年甚至出现负增长。总体来看，政府有意控制此项支出。
上述的三大类支出项目占到财政社会保障总支出约为 69%的比重，其中社会保障补助类占到 18.96%,抚恤和社会救济类占到 17.78%,行政事业单位离退休费所占比重高，为 32.3%,约为前两者的和。图 4-6 显示的是山东省财政社会保障各子项目支出的变化情况，从图中看，抚恤和社会救济类支出所占比重稳中渐长，波动幅度不大；在 2009 年，社会保障补助类支出所占比重短暂下降，而后快速提升，在 2012 年超过了行政事业单位离退休费支出所占的比重，而后者一直居于高位，在 2009 年开始大幅下降。近几年，山东省财政社会保障支出结构总体符合社会保障发展的整体要求，但不可忽视的是，社会保障补助类支出和社会救济类支出所占比重仍然较低。
4.1.3 地区结构。
财政社会保障支出除了各项目间存在差异，不具发展的统一性，地区间的支出额也存在一定的差距。由于社会保障的支出水平及完善程度和经济发展、政府财力情况有一定的相关性，而山东省境内各地发展不平衡、人口结构和城镇化进程不一，东部沿海地相对西南内陆地区来说经济发达、政府财政资金较为充足，因而社会保障建设相对完善，对社会保障的支出力度也较大，而西南内陆地区经济发展较为落后，社会保障水平低，且地方政府难以安排适量的资金用于社会保障建设，因此山东省内两区域的社会保障的发展水平拉开了差距。吴书光、夏金钊（2012）对山东省各地市的城镇养老保险水平进行研究发现，山东省境内养老保险的覆盖面及保障水平有显着差异，临沂、聊城等市覆盖率低，为 31%,青岛、威海、淄博等东部城市社保覆盖率高，淄博达到了 61%,从而这部分地市拉高了全省的平均水平（46%）；而在保障待遇方面，济南、青岛等地待遇水平高，临沂、菏泽等地待遇水平较低，且差距较大。总体而言，以青岛、威海为代表的沿海城市的社会保障水平要高，其不仅得益于较高的经济发展水平，还有赖于较高的社保参保率，而以菏泽、聊城为代表的内地，受各因素的影响，社保水平要低。由于缺少山东省各地市社保项目的数据，本文对地区结构仅做简要阐述。
4.1.4 城乡结构。
各地市因经济发展水平不同而导致社会保障的水平也各异，同样，城乡间社保的起步不同、囊括的行业也不同，社会保障支出更是存在很大的差异。近几年，山东省农村社会保障建设发展迅速，除了期初的社会救济之外，养老保险、医疗保险等保障项目逐步普及开来，并且逐步统一与城镇的标准。由于现阶段，并未将城乡社会保障支出单独核算，因此本文借以城乡居民间的转移性收入为标准，分析山东省城乡社会保障支出存在的差异。表 4-5 显示的是 2007-2013 年山东省城乡居民转移性收入的情况，有表看出，山东省城镇居民转移性收入绝对值明显高于农村，2007 年二者的比值为 13 倍，随着对农村财政支持力度的提高，农民转移性收入得到了快速提升，2013年城乡间此收入比缩小为 7 倍。但更直观的是，城市居民转移性收入达到了 5000 之余，而农村居民相应的收入不足 1000 元，可见，城乡间的保障水平还是存有较大的差距。
