第 2 章 财政社会保障支出结构的理论基础
学术界关于财政社会保障支出的内涵的定义各有不同，同样，对财政社会保障支出结构的划分也不一致。财政社会保障支出结构涉及到项目、城乡、地区等多种分类方式，各类结构的合理优化都对完善财政社会保障支出具有重要意义。本章就财政社会保障支出及结构的涵义和其理论基础进行了简要阐述。
2.1 财政社会保障支出结构的涵义。
2.1.1 财政社会保障支出结构的内涵。
财政社会保障支出是指将财政资金安排在各项社会保障项目的部分，也就是在社会保障制度的各项收入来源中，来自财政的部分。
在我国，缴费性的社会保障支出和财政对社会保障的补助支出是社会保障支出资金的两大来源，缴费性的社会保障支出是指社会保险基金部分，如基本养老医疗保险、工伤生育保险等由单位及个人按工资的一定比例或是居民个人按一定金额缴纳的部分。财政社会保障支出主要由社会保险、社会救济、优抚安置、社会福利等四大部分组成。上述的两大部分资金来源是我国社会保障资金的主要来源渠道，支撑起了整个社会保障体系的健康、持续运转。
站在财政的角度来看，财政将部分资金用于社会保障建设和完善，实现社会保障广覆盖、多层次的建设目标，从而为有所需求的居民提供基本的生活保障、提高其生活质量水平而投入的国家预算内的支出，是政府利用财政收入对社会成员收入分配的二次调整。站在社会保障的角度来看，财政用于社会保障的支出构成了社会保障的资金来源，是社会保障收入中归为政府承担的部分。国家财政有理由支持社会保障这一惠民工程的建设发展。此外，我国人口老龄化趋势严重，养老保险基金已是入不敷出，为支撑基本养老保险的可持续发展，在逐步改革完善的同时需要政府财政给予一定补助。同时我国地域广阔，居民生活水平差异大，对于弱势群体等特殊群体的救助和补助也需要政府财政的支持。
财政社保支出结构包括项目结构和地区、城乡结构三部分，前者是指各个社会保障项目支出占财政社保总支出的比重，反映的是总资金在各子项目间的分配情况，一定程度上表明了社会保障中的政府的着力点所在。后者是指社保资金在不同地区及城乡间的分配，反映了区域间的社保水平差距。
财政社保支出结构是财政社保支出质与量的统一，支出结构的本质特征由质来表现，而各支出项目间的比例关系则是通过量来反映。财政社保支出结构在反映政府活动重点的同时也受到政府政策的影响。同时，财政社保支出结构具有短期稳定性和长期变动性的特点，其在短时间内，由于政策目标的稳定而趋向稳定，各项目间的比例关系、增速变化等变化不大，但长期来看，随社会经济的发展、政策目标的转变，支出结构也是会发生变动的。
2.1.2 财政社会保障支出结构的外延。
首先，社会保障本身包含很多内容，发展阶段不同，其包含的内容也就不同，由于我国社会保障还处于不断发展的阶段，因此对财政社会保障支出的口径还不统一。
在不同的文献资料中，学者对所研究的财政社会保障支出的口径也是见仁见智。闵波、陆新文（2013）认为将财政社保支出应是对抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休支出、社会保障补助三项支出的加总。徐晓莉、白极星、宋高燕（2012）认为可分两个阶段划分我国的财政社会保障支出的统计口径：2006 年之前，抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出经费三项是其主要内容，2006年之后，又将财政对社会保障基金的补助、就业补助、城市居民最低生活保障、自然灾害生活救助加入其中。徐倩、李放（2012）对财政社会保障支出口径的界定与前者基本相同，只是 2006 年之后其口径为社会保障与就业支出这一项。胡小菊（2011）在研究湖北省财政社会保障支出水平时，认为财政社保支出不仅包括一般意义的社会保障及就业支出，政府对医疗卫生方面的支出也应该囊括其中。孙璐（2013）认为存在广义和狭义的财政社会保障支出，狭义定义为社会保障和就业支出，广义的则是指将教育及医疗卫生支出也包括进去。张颖强（2013）将财政对社会保险基金的补助、行政事业单位离退休费、补充全国社会保障基金、抚恤和社会福利、城市低保、社会救济、自然灾害生活补助、农村低保、退役安置、残疾人事业以及医疗保障等 13 个科目类别。
本文研究的财政社会保障支出，是指社会保障占用公共财政支出的金额，并与中国财政年鉴中财政社会保障支出的统计口径相一致。在 2006 年及以前主要是行政事业单位离退休费、社会福利与救济支出、社会保障补助支出这三个部分，2007 年之后，国家调整了财政收支分类，财政社保支出成为包括人力资源和社会保障管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休费、企业改革补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市最低生活保障、其他城市生活救助、自然灾害生活救助、红十字事业、农村最低生活保障、其他农村生活补助、补充道路交通事故社会救助基金、其他社会保障和就业支出共 19 大项若干个子项目的社会保障与就业支出。
由此，根据与人民生活关联程度的大小和数据的可获得性情况，本文财政社会保障支出结构着重研究社会保险、行政事业单位离退休费、抚恤和社会各项救济等三个大项 7 个子项目的情况。
2.2 财政社会保障支出结构的理论依据。
2.2.1 瓦格纳法则。
德国着名经济学家瓦格纳于19世纪80年代通过实证分析诸多国家的财政支出情况，发现了各国普遍存在的一种规律：随着国家职能的扩大、经济的发展，国家财政支出不断增加。同时，政府支出占 GNP 的比重也会随着人均收入水平的提高而不断提高，这一规律也被称为政府活动扩张法则。可以从政治和经济两方面因素分析导致政府支出增加的原因，一般说来，随着经济的发展，人们活动的范围的扩大，各种经济社会活动的复杂性提高，对法律和契约的需求也愈加强烈，这时就需要把政府财政偏向于治安和法律设施的投放。由于市场经济本身的弊端，市场失灵及外部性的存在使得单纯依靠市场调节难以满足社会文明进步的需要，这时就需要政府加强干预，对有限的资源进行再分配，从而实现资源配置的高效率，满足不同人群的发展。对存有正外部性的产品，如教育、医疗等，由于投入-产出不成正比，私人投资会萎缩。依瓦格纳法则而言，人们对于需求收入弹性大的产品的需求，诸如社会保障等会随着其人均收入的增加而增加，这也就往往要求政府提供更多的此类产品。
随着经济的发展，社会保障逐渐被需求并开始发展完善。在经济的不断发展中，人们拥有的要素禀赋不同且差距拉大，贫富差距逐渐显现，因此救济类的社会保障发展起来，由于贫富差距并没有得到有效控制，因此此类支出正在并且需要加大。而伴随着生活水平的上升、生活质量的提高，福利类社会保障支出逐步增加。社会保障包含众多项目，不同发展阶段对不同项目的重视程度不同，各项目分得的财政资金也不同，根据瓦格纳法则，用于民生建设方面的支出会随财政支出规模的壮大而不断增加，相应地，由于政府自身建设已较完善，此部分比重应当下降。
2.2.2 马斯格雷夫理论。
马斯格雷夫提出了"经济发展阶段增长理论",即政府工作的重心会在不同的经济发展阶段产生变化，当然不同的阶段，财政支出的作用也不尽相同，从而导致财政支出对不同领域的支持程度不同。具体来讲，公共积累支出在经济发展的初期是居于重要位置的，经济的快速腾飞需要交通、通讯、大型水利设施等基础设施的支撑，但基础设施具有建设周期长、收益小等特点，往往导致私人投资望而却步，因此，在此阶段政府应该成为此类项目投资的主体。随着不断积累，经济发展到中期阶段，各项基础设施建设已初具规模，而此时私人部门由于前期的积累，资本实力也较为雄厚，财政支出中用于公共投资的部分下降，仅仅是作为私人投资的补充存在，而此时随着经济的发展，人们对教育、医疗等公共服务需求上升，公共消费支出比重不断上涨。
在经济成熟阶段，各项设施完备，人们对生活品质的要求更高，对公共服务的需求也就相应增多，此时财政支出又会出现较高的增长，更加倾向于能够提高人们生活质量的社会福利支出。
经济发展到一定的阶段，必然会带来社会保障的产生，且其支出的重点也会随着发展阶段的不同而有所变化。现阶段发展中，基础设施建设取得显着成绩，政府逐步将重点转向民生建设领域，社会保障是其一项重要内容。我国社会保障的发展还很不完善，城乡地区差异大、各保障项目发展不平衡等问题突出，难以适应人们日益增长的需求和经济社会的发展要求，因此，加快财政社会保障支出结构的调整，以提高财政资金的使用效率，是建立符合经济发展阶段、促进经济发展的社会保障制度体系的必然要求。
2.2.3 罗尔斯分配正义理论。
公平正义原则是由着名伦理哲学家罗尔斯提出的，其包括平等的基本自由原则，即在享受法律赋予的基本权利和义务上，每个公民拥有平等的权力；公平的机会平等原则和差别原则，即所有人都有同样的权利获得有利的社会地位。由于每个人的才能、家庭、社会地位等因素不同，就会造成每个人享有的机会不同，形式上的平等无法弥补这种不足，因此，对于处于不利地位的人来说，如果可以通过社会利益的分配来改善自己的经济状况，那么他们就能获得平等的机会来追求自身的发展，社会利益往这些弱势人群中倾斜，便于其最大化经济利益的实现。市场经济下，由于市场失灵等，贫富差距渐渐拉大，使得人们无法实现机会上的平等，这时就需要政府这只"看得见的手"通过合理的再分配手段来平衡各社会成员间的利益分配，从而在社会成员间实现真正意义上的平等。
根据罗尔斯分配正义理论的内容，社会保障的兴起和发展正是政府为平衡不同群体间的利益而采取的一种有效的再分配手段。由于种种原因，社会保障内部也出现了不平等分配，如城乡间、地区间社会保障支出差异大，不同保障项目间占用财政资金的比例不合理等。农村、落后地区的人们和弱势群体受经济发展和自身的局限，在起点上就落后于他人，在发展过程中更难以凭一己之力享受到平等的教育等发展权利，因此，扩大对弱势群体的覆盖范围、逐步提高保障水平，在社会保障资金分配方面有礼有节地想农村落后地区倾斜，尊重每个人的发展权利，最大限度地实现公平。
2.3 财政社会保障支出结构的效应分析。
2.3.1 社会公平效应。
我国已步入改革的深水区，各种社会矛盾显现。在发展的早期阶段，为实现更快速的发展，在政策的鼓励下，部分地区、部分人群先富起来，而由此带来的结果就是现阶段的贫富差距过大，沿海地区发展水平优于内陆地区、城市的发展快于农村，由此导致了这些区域的人群的生活水平产生较大差距，弱势群体的生活难以靠自身能力维持，如失去劳动能力的老年人的养老保障、遭受灾害的群体的基本生活保障等，政府都应负担起其应有的责任。社会保障就是国家通过立法的形式，对弱势群体的生活予以保障的同时，增加全社会的福利水平。从福利经济学的角度来看，罗尔斯指出，社会福利最大化是以最后一名贫困者所受到的福利来衡量的，因此为实现福利最大化，提高社会公平度，必须努力提高贫困者的收入、保障其生活。为此，优化财政社会保障支出结构，在不同项目间合理分配、调度资金的使用，补齐社会保障中存在的短板，将财政具有的二次分配的功能淋漓尽致的发挥出来，缩小贫富差距，使居民能够享有同样的改革发展成果。
2.3.2 经济效率效应。
财政资金的使用讲求效率，其主要包括两个方面的内容：一是充分发挥财政分配功能，将财政资金用于最迫切需要的地方；二是放大财政支出的乘数效应，增加财政支出对经济增长的带动作用。财政社会保障支出拥有不同的项目，而不同的项目又有不同的主体、因而对不同项目的资金投入会起到不同的效果，因此在财政资金有限的情况下，各个项目间构成了一种竞争关系，必然导致有的项目分配的资金多，有的项目分配的资金少，有的地区社保支出多，有的地区社会支出少，但是由于寻租等因素，资金的分配和需求往往并不一一对应。因此，现阶段提倡要优化财政社保支出的结构，根据资金紧缺度来安排资金，从而提高其利用效率。另一方面，财政社会保障支出对宏观经济有着或大或小的影响，在乘数效应的作用下，财政社会保障支出对经济产出的影响远大于其支出额。一般情况下，支出的乘数效应会随着支出项目的边际消费倾向的增大而越加明显，而项目针对对象主体越富裕，该主体的边际消费倾向越小，因此，要提高财政社保支出的乘数效应，增强其对经济的带动作用，需适时调整财政社保支出的结构，主要是加大对贫困地区及贫困人群的支出比例。
2.4 本章小结。
本部分简单论述了财政社保支出及财政社保支出结构的内涵和外延，同时阐述了优化财政社会保障支出结构的理论依据及其公平和经济效率分析，从而在这些基础性理论之上，进一步展开全文，探讨山东省财政社会保障支出结构的现状和问题。
