四、健全食品安全监管体系的发展构想
食品质量安全状况是一个国家经济发展水平和人民生活质量的重要标志，保障国民食品安全是政府的重要责任。2014 年李克强总理作的政府工作报告指出要“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制”.
结合我国严峻的食品安全形势及我国食品安全监管中尚存在的问题，分析我国食品安全问题的成因。上文已经分析，在我国，食品安全监管体系存在的问题具体表现为监管主体、监管手段、监管目标以及反馈机制方面的问题，结合西方发达国家在治理食品安全问题中重视法律建设、社会公众参与以及企业自律的经验，笔者认为，食品安全监管体系的完善需要从这诸多方面进行综合考量，因此本文将重点从监管主体、监管手段、监管客体以及反馈机制等方面提出完善食品安全监管体系的对策建议。
由于法律手段贯穿于食品安全监管的全过程，所以在对策建议中不再单独对法律体系的完善做具体阐述，而是将法律贯穿于对策建议的全过程。基于这方面的考量，笔者在借鉴西方发达国家和地区成功经验的基础上结合我国实际对食品安全监管体系的完善提出对策建议。当然，提出的建议只是探讨性的，具体的应用价值尚需更深入的理论分析和实践摸索。
（一）健全食品安全监管的准入和召回制度
前文已经分析我国食品安全监管体系方面存在的食品安全准入制度、缺陷食品召回制度两方面的问题。准入要求的是严把入口关，坚决杜绝存有问题的食品进入市场流通环节。而问题食品召回强调的是对已经进入流通环节的食品在质量出现问题的情况下要强制食品生产企业进行召回销毁以保消费者生命财产安全。
食品安全市场准入和食品召回是食品安全监管体系的核心部分，对于整个食品安全监管体系的完善起着基础性作用，那么健全食品安全监管控制体系就需要首先在这两方面进行发力。
1、 健全食品质量安全市场准入制度
健全食品安全市场准入制度，需要从标准制定、素质教育和严格执法三个方面加大努力。在标准制定方面，统一的食品安全法要对各类食品所应该达到的指标有明确的规定，同时应严厉禁止各地方各行业食品安全标准低于国家标准。然后通过知识宣传让执法人员、食品供给者和消费者了解这些标准，形成社会共识。素质教育方面就是加强社会诚信教育，形成良好的社会氛围，有益于食品生产者自觉生产符合标准的安全食品。执法层面，要加强对食品安全各项指标潜在危害进行严格的检测，一旦发现有缺陷产品应立即强制企业进行改进或对其惩罚，严防有问题食品进入流通环节。
2、 完善食品召回制度
食品召回制度的完善也应该做好三个方面的工作：第一要建立完善的食品溯源体系，要强令食品生产企业对产品做精细科学的追踪管理，可以保证一旦需要召回食品时可以快捷迅速；第二要建立召回补偿机制，国家可以考虑按照企业的贡献比如税收额以及生产记录的优劣情况给予进行食品召回的企业一定补偿，这样有利于企业进行产品召回时提高动力；第三要加大制裁力度，对不执行缺陷食品召回的企业要加大处罚力度甚至吊销生产许可证。在督促企业进行食品召回时一定要注意核实评估已经流入市场的问题食品给消费者造成的危害程度，对已经造成实质危害的，除了严格遵循食品安全监管规章制度对消费者做出补偿外，国家要对食品企业进行严厉的惩罚。违法成本较低甚至是极低是我国食品安全问题之所以长期存在的重要问题15.加大对违法违规食品企业的处罚力度，可以加大他们的违法成本，使之不敢再触及法律规则的红线。
（二）完善食品安全检测体系
食品安全检测体系是保障食品安全的基础，也是政府实施食品安全监管的重要手段。近年来，随着人们对食品质量越来越高的要求以及一些国家保护本国企业的狭隘目的，主要发达国家不断地增加确保食品安全所需要的检测项目，制定了更为严格的有害因素标准，使得国际上食品安全标准水涨船高。所以，不管是为了确保国内民众的生命健康安全，还是为了出口食品创汇的需求，加强我国的食品安全检测体系建设都是势在必行。
1、完善市场检测制度
完善的食品安全市场检测制度应该包括政府监管部门的检测、市场检测也即企业自测和社会检测。目前，我国的食品安全检测职责主要由政府部门承担，借鉴发达国家经验，我们有必要加强企业检测和社会检测的力度。在企业检测方面，应该督促一定规模的食品企业成立专业的食品检测部门，加强政府部门检测机构与之合作，向企业检测部门提供技术指导和具体的检测规范，使企业检测成为食品安全检测体系的第一道关键保障。在社会检测方面，主要是鼓励行业协会成立专门的检测机构实现行业自律，同时可以利用全国大专院校和科研单位的相应设备进行食品检测。
2、加强对检测工作的组织协调
由于我国现有的食品安全监管还是由多个部门分段进行，如果缺乏协调性，就会出现重复检测和多头发布检测信息的情况。这不仅造成资源的极大浪费，也使得消费者无法辨别信息的真实度。所以，应该成立专门的检测工作协调机构，明确规定各部门的检测项目和检测环节，对各部门或机构的检测信息进行统一管理，协调后将相关检测信息以统一的途径进行发布。
3、整合现有检测资源合理利用
由于现阶段我国的食品安全检测资源相对有限，所以，合理整和检测资源实现有效利用就显得意义重大。对一些检测硬性条件不足的检测机构要进行合并或将之归并到检测条件好的机构，对一些闲置的或者利用率较低的检测资源要加大利用力度，同时避免重复检测，实现检测资源的最优利用。
4、加强食品安全快速检测技术运用的力度
传统的食品安全检测一般通过选取样本在实验室里进行，虽然传统的检测技术、手段依然是保障食品安全的基础，它的检测结果也可谓准确、可靠，但存在着传统的实验室的设置有限、样品检测数量有限、加之检验周期较长、投入成本高等特点。在检测需求日益增加的今天，传统的食品安全检测已远远满足不了食品安全保障的需求，人们开始把目光越来越多的转移到食品安全快速检测技术的研发上，因而涌现出大量的食品安全快速检测的产品。食品安全监管机关要加强对食品安全快速检测技术运用的力度，同时培训大量能够运用这些技术的工作人员，以适应在流入市场食品愈加丰富的情况下对食品质量有保障的消费者需求。
（三）加强食品安全信息管理机制
食品安全信息的公开透明是满足消费者知情权的需要，同时也可以为监管部门提供决策信息。政府应通过推进食品安全信息公开加强食品安全监管，食品安全信息公开既是政府的一种义务亦是一种权力，政府在食品安全监管工作中具有信息获取权与发布权。所以，建立健全食品安全信息管理机制对食品安全监管能够起到加强作用。
1、创建食品安全信息平台，为信息管理提供支撑
首先还是应该在食品安全基本法上要有对需要公示食品安全的具体信息有明确的规定，这是法制保障，是创建食品安全信息平台的前提，具体包含公示部门、公示时效、公示层级、公示范围等。监管部门应有专门的信息发布部门和发布渠道，通过政府网站或者权威媒体定期发布食品安全信息。专业的信息发布平台可以让消费者能够比较容易实现知情权，可以促进社会对食品安全生产的监督。所以，加强食品安全信息管理机制的建设第一步就是应该创建食品安全信息平台。
2、重视信息的收集、管理、交流、发布和反馈
在信息的收集方面，各具体监管部门要切实负责本部门负责的块域，同时，国家食品安全监管总局应该在全国范围内建立信息收集机构或者派调情报收集人员，全面可靠地收集食品安全方面的相关信息。对收集到的信息要严格加强管理，建立严密的保密机制，以防信息提前泄露被利益相关方利用。信息的有效管理要具体到人，实行安全信息谁泄露谁负责的责任追究制度。保密性不强的信息应该及时与食品生产企业和消费者进行交流，各方共同协调商议可以保证信息的全面性。同时对分析过的相关信息一定要及时地通过食品安全信息平台对外发布。对信息交流和信息发布后所获得的反馈信息要及时进行再研究，这样可以实现食品安全措施能够切实维护好消费者的合法权益，同时也可以获得食品生产者的配合，利于食品安全措施的顺利推行。
（四）加强执法机构能力建设
食品安全监管的实现最终还是需要靠人力资本的加强才能实现。一支综合素质高专业能力强的执法队伍可以有效地贯彻法律规范，同时也可以高效地完成食品安全监管工作。但是，由于目前我国的食品安全专业人才相对有限，在培养人才的同时，也应该注意实行有重点地对生产流通环节进行监管。
1、强化对关键环节的监督
食品的生产链较长，虽然从农田到餐桌的全程监管可以保障每一个环节食品的安全性。但是全面撒网使得监管面过宽，加之监管人员数量和精力有限，容易粗略不精。食品安全监管环节繁多，反而在一定程度上削减了监管执法的统一性、规范性和有效性。
所以，在保证对各个食品生产环节进行监管的前提下，要有重点地对一些环节加强监管，比如，食品的源头污染、生产完成待进入市场的产品等。对这些环节，要当关键点一样控制，可以在节省有限监管资源的前提下，实现对食品安全的有效监管。
2、加强食品安全监管队伍建设
一方面在食品安全监管队伍的入口要严把质量关，通过考核等方式录取那些掌握食品安全专业知识和综合素质比较高的专业人才。另一方面，要加强对系统内的员工进行专业知识和综合知识的培训，通过培训提高他们执法能力。对那些表现优秀的人才要给予物质和精神方面的激励，要给予他们更大的成长空间，而对于那些水平相对有限的员工要督其学习增强他们的综合素质。
3、重视各级食品质量检测机构建设
检测机构是食品安全监管的重要部门，食品安全监管的顺利进行，需要重视检测机构的建设。要加强食品安全检测体系的统筹规划，科学设置检测机构的职能和布局。在全国要形成以国家级的食品安全检测机构为顶层，以省部级的食品安全检测机构为支柱，以市级的食品安全检测机构为骨架，以县级的食品安全检测机构为基础的食品安全检验机构分工布局。
（五）建立社会力量参与食品安全监管的机制
发达国家在食品安全监管方面之所以如此成功，一条很重要的成功经验就是发达国家完善的食品安全监管体系引入了社会力量来对食品安全问题进行关注和监督。政府作为食品安全监管体系中发挥主导作用的最重要主体，也面临着自身的短板问题，比如执法队伍力量不足、不能第一时间接触到问题食品等。所以建立社会力量对食品安全监管的参与机制，对于弥补政府在这些方面的不足问题将起到事半功倍之效。
1、优化新型公众参与食品安全监管体制的环境
公众参与食品安全监管可以在某些层面弥补政府监管机构的不足。公众作为食品的直接消费者，有些情况下能在第一时间发现存在安全问题的食品，比如过期食品、超市对隔夜熟食的不合规范操作等。调动消费者对食品安全监管的参与力度，对于食品安全监管体系的完善有重要的促进作用。目前阶段，公众对食品安全监管的参与热情较低，虽然部分消费者在发现问题食品后会向监管部门或者媒体进行举报，18但是整体来看多数消费者在发现问题后选择保持沉默。这导致了问题食品的持续危害。究其原因，是目前的公众参与食品安全监管途径尚且不畅通，换句话说，整个的食品安全监管社会环境并不利于激发公众的参与热情。
突出表现在在传统公共行政管理体制下，食品安全监管部门过于突出自身的主导地位，缺少与消费者的对话沟通，同时也没有真正的建立起针对消费者参与食品安全监管举报问题食品的激励机制，导致消费者在参与食品安全监管的过程中，缺乏积极性。所以，要实现消费者能够且愿意主动参与到食品安全的监管中来，就需要优化整个的食品安全监管社会环境。一方面，建立消费者食品安全监管奖励机制，从而达到鼓励激发消费者主动参与到食品安全监管中来。具体做法可以在《食品安全法》中进行明确的规定，对那些举报食品安全问题的加工企业或销售单位的公众给予一定的物质激励，甚至可以在精神层面给予一定的荣誉激励，比如授予其“食品安全卫士”等称号。通过这些物质和精神层面的激励，让参与食品安全监管的个体拥有一定的荣誉感，从而提高他们参与食品安全监管的积极性与主动性。另一方面，食品安全监管部门应着手加大建立新型消费者参与食品安全监管体制的力度。在现代信息计算机技术快速发展、互联网逐渐普及的时代背景下，以论坛、微博、微信为主体的新媒介已经在信息传播媒介中占据主流地方并大有取代传统信息传播媒介的趋势。基于信息传播媒介发生变化的态势，食品安全监管需要建立起更为便捷的食品安全问题举报体制。建议食品安全监管部门开通食品安全问题政务微博、微信或论坛，专门接收消费者在网上对食品安全问题的举报。与此同时，食品安全监管部门还应加强与消费者的互动交流，这就需要食品安全监管部门建立起有效的食品安全问题信息反馈机制，针对消费者的举报，监管部门应第一时间组织人力进行周密调查、取证，同时将最终的处理结果反馈给举报人和社会，如此可以增强消费者在食品安全监管过程中的存在感以及责任感。
2、加强消费者参与食品安全监管的组织保障
公共治理是公共行政改革的方向，***总书记提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,李克强总理着力推动的简政放权改革都是新常态下国家宏观治国方略。公共治理所要实现的是在政府主导下多元治理，还权于社会，还权于各种公共性的、非公共性的社会组织。具体到食品安全监管领域，就是在发挥食品安全监管部门主导作用的前提下，要发挥消费者权益维护组织的作用。从法律的角度来看，《中华人民共和国食品安全法》第八条、第十条都突出了社会民间组织在维护消费者合法权益中所应发挥的作用，也就是说，现有的食品安全监管法律体系明确了消费者权益维护组织在食品安全监管中的地位。然而目前它们主要是在食品生产技术培训、协助食品安全监管部门开展食品安全问题调研等方面发挥着作用，尚未对食品安全的监管作为自身的最重要职责，也就难以有效组织消费者参与到食品安全监管中来。所以，加强对消费者参与的社会民间组织对食品安全监管的组织化建设，有助于为消费者参与到食品安全监管中来提供有效的组织后盾，也是朝着食品安全公共治理发展的趋势所需。基于此，笔者认为可以从以下两方面做出改进。一方面，要在改变当前食品安全行业民间组织成立形式方面实现放权，国家行政机关不再对其成立乃至日常运行进行过多的行政干涉，从而能够让食品安全行业民间组织实现最大限度的自治。只有这样，它们才能真正代表消费者的利益，并不断地在引导和组织消费者参与到食品安全监管中来。
另一方面，应将食品安全行业民间组织保障消费者参与食品安全监管的职能在《食品安全法》中予以明确体现。在当前的《食品安全法》中尚未对这些维护消费者合法权益、引导消费者参与食品安全监管的职责进行明确的规定，这也就导致了食品安全监管部门对这些组织的不够重视以及这些组织对自身职责的认识不清。从法律层面对其实行明确规定，可以在制度层面为这些组织发挥作用提供法律依据，也是为更好发挥食品安全行业民间组织在食品安全监管中作用的迫切需要。
（六）完善食品安全社会信用体系
市场经济要求食品生产者和销售者必须严格遵守行业信用，对于部分经营者在利益驱使下不遵守信用规范，除了运用政府监管部门的强制措施令其改正外，还应该通过社会信用体系的建设通过主观上的规范来促其安全生产。笔者认为，构建食品安全的社会信用体系需要做好以下两点。
1、建立企业信用体系，强化信用基础
企业信用体系的建设是一项系统的工程，既依赖于市场信用理念和文化的培育，同时也离不开法律法规的规范。可以积极地采取措施培育企业的“信用至上”经营理念，营造优良的企业信用文化，推动企业信用自律，使企业自觉坚持守信用的原则。同时在企业内部，可以强化企业信用要素 5C 的管理，所谓的 5C即企业应该具有 character（品格）、capacity（能力）、capital（资本）、certify（担保）、circumstance（环境）五个要素，以维护企业的 Credit（信用），实现企业的良好信誉和长久发展。
同时，在有条件的企业内部，也可以建立企业信用部门，专业负责企业的信用建设。而在法律上，可以强化对企业诚信行为的奖励，而对其不诚信行为进行严格的惩罚，让企业感受到失信的成本较高时，它们就会比较自觉地遵守诚信。
2、加强企业及个人对信用体系认识
强化企业和食品经营者个人对信用体系的正确认识主要方式应该是通过教育培训。对从事食品生产的人员尤其是负责人应该有食品安全信用的教育，经考核合格后方能从事这方面的工作。同时，食品安全监管部门要通过网络、电视台等媒体宣扬信用在食品安全中的重要作用。使企业及个人对信用体系的认识内化于心，可以从主观上利于食品安全的保证。
