绪 论
（一）选题背景与研究意义
1、选题背景
食品是人类自身及人类社会得以发展的最基本物质条件，食品安全也就成为影响人民健康安全的最直接因素。作为一个发展中的人口大国，食品安全问题在我国尤其不容忽视。从苏丹红鸭蛋到三聚氰胺奶粉，从面粉增白剂到海南毒豇豆，从瘦肉精火腿肠到铬超标毒胶囊，食品安全事件不间断地刺激着中国民众的敏感神经。
《小康杂志》公布的 2014 年“中国综合小康指数”调查问卷结果显示，食品安全依然以 55.1%的关注度位列最受关注的十大焦点问题之首，这已是食品安全问题连续三年位列“最受关注的十大焦点问题”首位。
食品安全问题的存在，不仅影响到民众的基本健康，而且还有其他的负外部性。食品安全问题一方面影响了消费者对中国食品的信心；另一方面，造成经济损失影响民生。同时，食品安全问题会造成社会道德体系受到破坏，影响群众对政府的信任程度，损害国家对内对外形象等。当前，食品安全问题已经引起党和政府的高度重视，***同志在参加全国科普日北京主场活动时指出“民以食为天，食品安全是重大的民生问题。对食品安全问题，要在加强监管、严厉打击的同时，动员全社会广泛参与”.李克强同志在主持召开国务院食品安全委员会第五次会议时强调“食品安全是餐桌上的民生、餐桌上的经济。强化市场监管，食品应放在重中之重的位置”.围绕着食品安全问题的解决，为应对民众对食品安全越来越高的要求，中国政府也在不断地调整着对食品安全监管机构的设置，比如于 2004 年成立了国家食品安全监督管理局，在 2007 年将之并到卫生部，而在 2013 年又组建了国家食品药品安全监督管理总局。
我国对食品安全的重视程度不可谓不高，针对食品安全问题所采取的措施不可谓不严格，但是食品安全问题在我国依然呈现频发状态，仅 2014 年各地公安机关就破获食品非法添加等食品安全案件 1100 余起，同时抓获犯罪嫌疑人 2000余名。不时曝光的病死猪、毒豆芽、硫磺姜等问题食品让消费者感叹“吃啥啥有毒”、“吃啥都不放心”.食品安全现在已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设层次的一个极其重要的方面，而我国目前尚且严重的食品安全问题让居民谈食色变，又怎么保证人民生活质量的提高，又怎么保证社会管理水平和国家法制建设水平的提高。食品安全问题的解决需要首先解释食品安全监管问题的症结所在。我国食品安全的监管困境究竟在哪里？发达国家食品安全监管的成功经验能否给予我们一些有益的提示？如何结合我国的国情实现科学有效地监管？这正是本文所要回答的具有迫切性的现实问题。
2、研究意义
国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品安全关乎民众健康，关乎国之根基，所以加强食品安全监管尤显意义重大。然而，由于食品本身的特殊性，产业链过长、分段管理的弊病等都决定了食品安全监管问题的治理困境。问题本身的重要性和相关理论研究的不足构成了本文研究食品安全监管问题的理论价值与现实意义。
（1）理论意义
从理论上来看，市场是配置资源的基本方式，但是市场本身的缺陷决定了需要发挥政府的宏观调控保证市场的有序运行。十八届三中全会公报提出在处理市场和政府关系时要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,这一样适用于食品安全监管，在发挥市场自发配置资源的前提下，政府监管可以为市场中的资源的合理配置创造更加公平、信用的环境，有助于市场在资源配置中发挥决定性作用。也就是说，在食品安全问题上，单凭市场力量是不能有效解决问题的，由于食品供应者与消费者之间存在着严重的食品方面的信息不对称现象，这是导致市场失灵的一个重要原因，这也使政府对食品安全的监管成为可能和必要。为了更好地发挥理论对实践的智力支持功能，进而以理论成果破解我国食品安全监管困境，所以，如何协调好市场与政府的关系，发挥政府监管体系完善在食品安全保障中的重大作用，进而从理论上提出完善我国食品安全监管体系的对策建议，就是本文研究的理论价值所在。
（2）现实意义
从现实上来看，食品安全关乎我国十三亿人民的身体健康和生命安全，监管体系的健全和其作用的有效发挥将从根本上决定着食品安全问题的解决。西方发达国家成功的监管经验虽然可以对我国有积极的借鉴价值，但却无法直接成为我国具体的监管模式。同时发达国家或地区的成功经验也未必可以直接转换为我国食品安全监管体系的一部分，只能在某种程度上提供一些有益参考。分析我国食品安全监管体系尚存在的问题，结合发达国家和地区食品安全监管的成功经验，探寻符合我国实际的监管模式，保障食品生产流通市场的正常运行，保护人民群众的生命财产安全，维护社会稳定，重塑我国食品行业的对内对外形象就成为本文研究的现实意义。
（二）国内外研究综述
鉴于食品安全事件的频频发生和其恶劣性影响，中西方学术界从不同角度对食品安全监管问题进行了多个层面的研究。从总体上看，当前国内与西方学者对食品安全监管问题的研究还存在一定的差距，西方已经建立了一套相对成熟的理论与实证的研究体系，并取得了较大的研究成果，而国内的研究存在诸多不足，尚未形成一个较为完整的理论研究体系。
1、国外研究综述
国外学者对食品安全监管的研究起步较早，20 世纪 40 年代就开始重视对食品安全监管的研究，20 世纪 70 年代对监管的研究重点从经济性监管转到社会性监管上。具体来看，其相关研究成果体现在以下两个层面。
（1）理论层面
当前国外关于食品安全监管问题的研究主要集中在食品安全问题的原因分析、监管理由、监管问题和监管机制优化等方面，具体体现如下：
首先，在食品安全问题的原因分析方面，Maze（2000）通过典型案例分析了食品供给中食品的质量与管理结构之间的关系；Jason（2005）认为销售具有特色产品的公司往往会共享共同财产资源，对于缺乏生产企业可塑性的经验产品，个别公司倾向选择次优的质量产品；Hirschaue（2007）则认为不完全信息下的均衡价格和利润较高。
其次，在食品安全监管的理由方面，Stiglitz（1998）指出政府保护和引导消费者行为，是为了使其获得更加全面的信息；Law（2001）认为美国州政府的食品安全监管是对食品市场高交易成本的一种反应。
再次，在分析目前食品安全监管存在的问题方面，Marion Nestel（1998）认为食品安全问题是一个政治问题，食品安全立法涉及方方面面利益的协调。
Starbird（2007）认为当违规的成本低或者不能明确生产商责任的时候，逆向选择就会出现。
最后，在食品安全监管机制的优化方面，Graeme（1999）认为食品生产过程中完整的卫生和食品安全管理体系可以有效地提高食品安全效果。Vetter（2001）探讨了食品产业治理结构中的纵向一体化在解决消费者无法识别质量特征的信任市场上存在的道德风险问题。
（2）实践层面
在实践中，多数发达国家已经具备了相对完善的食品安全监管法规体系与机构建设。例如，英国从 1984 年开始相继制定实施了《食品法》、《食品标准法》、《食品卫生法》等一系列食品卫生安全监管方面的基本法律，同时还出台了一些专门的规定来配合基本法律的实施，如《食品标签规定》、《甜品规定》、《饲料卫生规定》和《肉类制品规定》等等。这些完善的法律法规和具体规定涵盖了所有食品类别，同时它涉及到食品安全生产流通的所有环节，也即实现了从农田到餐桌的全程监管。
法国 2008 年 6 月成立了食品安全总局，隶属于法国农渔业部，负责对整个食品生产和消费链条上的所有环节进行安全和质量控制，同时还负责动植物疫病的防治，并会同地方政府和社会团体、农业专家合作进行食品安全管理。食品安全总局还负责制定法国食品规格、膳食健康以及动植物检疫标准，负责起草有关职能范围内的法律文书，并在各地方部门支持下监控有关政策的实施情况。
德国于 2001 年政府机构调整之后，由联邦食品与农业部对食品安全工作统一进行监管，下设食品安全局和风险评估研究所两个机构。食品安全局主要负责应对突发事件，进行风险管理，协调国内各州食品安全事务以及与欧盟有关机构的联系。风险评估研究所则主要负责和食品安全有关风险的评估，并提交评估报告和政策建议。
日本的食品安全监管分别由两个部门协调负责食品安全管理工作，即厚生劳动省和农林水产省，另外还成立了内阁食品安全委员会。厚生劳动省主要负责食品安全监督管理的加工和流通环节（除批发市场和屠宰场设施建设外）以及对进口加工食品安全检查。农林水产省主要负责管理农产品生产环节的安全、对进口动植物农产品检疫、保障批发市场和屠宰场的食品安全设施建设等。此外，和食品安全有关的监督抽查由卫生部门负责并对社会公布结果。
2、国内研究综述
虽然我国对食品安全监管的研究起步较晚，但是随着近几年食品安全问题的频发，食品安全研究也就成为了国内学术界的一个理论热点，并取得了较大的成果。当前我国食品安全监管问题的研究集中在以下几个方面：
一是对发达国家食品安全监管成功经验的介绍和比较研究。比如刘俊华（2003）等人在分析美国、加拿大、欧盟和日本食品安全监管体系的基础上，指出我国的食品安全监管应实现从产品最终监督检验向食品生产全过程的监督管理的转变。魏益民、刘为军（2005）介绍了澳大利亚、新西兰食品召回制度体系的概况和经验，提出了完善我国食品召回的政策建议。徐楠轩（2007）通过分析欧美国家食品安全监管模式的现状，总结了其在发展过程中的规律以及变化趋势，以期能对我国的食品安全监管改善提供经验借鉴。
二是对我国食品安全问题监管必要性的研究。柏振忠、王红玲（2004）指出食品市场中存在的外部性、信息不对称和公共物品等问题为政府安全监管的介入提供了必要条件。王可山、李秉龙（2007）运用信息不对称理论得出政府应该是解决食品安全问题的重要主体。谢敏（2002）、刘宁（2006）等学者则从市场失灵等角度论述了政府监管的必要性。
三是关于完善我国食品安全监管的对策研究。王耀忠（2005）提出了食品安全监管的建议，包含合理归并现有监管机构的职能，统一标准体系，实行垂直一体化的监管模式等。李长健、张锋（2007）运用动态社会契约论论证了多元监管模式最为有效。李丽、王传斌（2009）认为应在法律制度环境、监管职能分配、惩罚力度、食品安全标准等方面应该进行制度创新提高我国食品安全监管效果。
总体而言，国内学者从不同的视角出发，对食品安全监管问题进行了不同层面的研究，在理论和实践两个方面为本文研究我国食品安全监管体系完善问题提供了参考与借鉴。但是，与国外食品安全监管的研究相比，国内的研究尚未形成一个较为完整的理论分析体系，并存在一些不足之处。
首先，在机制选择和利用上，多数文献集中地对食品安全在市场机制和政府机制的重要作用上单方面进行考查，但是在食品安全领域失灵时如何利用这两种机制同时进行监管的研究还不够。其次，在主体行为研究上，多数文献集中研究了食品生产者行为特征，强调了食品安全管理中政府的作用，但是对介于政府和市场之间的社会中间组织、社会公众在食品安全领域的行为特征与有效作用方式研究寥寥。从政府、企业、社会中间组织和公众合作角度系统研究食品安全问题的文献较为少见，对相关监管机制构建的研究数量较少且较为分散，实证研究不足，未能形成对我国食品安全监管问题的系统研究。
虽然我国理论界关于食品安全问题的研究尚存在许多需要深入推进之处，但这些问题的解决也不是本文能够全部给予解决的。因此，本文重点研究如何完善我国的食品安全监管体系。有待深入之处便是本文研究的食品安全监管体系在涵盖政府监管这个最重要的主体上，还将社会组织、消费者等有关主体包含于内，并注重几者之间的协作。因此，如何在充分考虑国外经验和西方学者的理论观点的同时，立足我国实际，对如何构建适合我国国情的食品安全监管体系开展全面、深入、系统的研究，是当前推进我国政府社会治理能力现代化进程中的一个核心议题。
（三）论文的重点、难点与创新之处
1、研究重点与难点
（1）理论分析框架的构建：食品安全监管体系的完整组合
本文对食品安全监管问题与机制的分析建立在一个囊括了食品监管各环节、各主体的完整的理论分析框架基础之上，这个分析框架的获得需要综合市场失灵理论、信息不对称理论、HACCP 管理理论和食品卫生量化分级管理理论的核心理念与程序设计主张，这是本文重要的研究基础，也是最大的难点所在。本文的分析框架用另外一种说法可以说是食品安全监管体系的构建。正如一个完整的可以正常运行的体系应该有主体、客体、工具、目标等基本构成要素一样，食品安全监管体系的完整构成也应该包含这四个方面的因素，即监管主体、监管客体、监管工具和监管目标，这四个要素构成食品安全监管体系的动态系统。它们之间的关系如图 1 所示：
由图 1 可以看出食品安全监管的四个基本要素逻辑关系：监管主体根据经济和社会的发展现状和需要制定监管目标，然后根据监管所要达到的目标设计监管工具以规范监管客体实现监管目标。当然，监管目标的实现的效果也能反过来影响到监管主体，反馈回来的信息可以改变监管主体的行为。
（2）食品安全监管体系健全的对策提出
食品安全问题最近几年一直是引起消费者高度关注的重大问题，食品安全的监管也成为困扰各监管部门的一大难题。对于食品安全监管问题这个顽疾，不是轻而易举就能得到解决的。本文在深入分析我国食品安全尚存在的问题之后，结合发达国家和地区食品安全监管的成功经验，试图提出完善我国食品安全监管体系的对策建议。虽然对策的提出是在结合我国食品安全监管实际存在问题的基础上借鉴发达国家成功经验提出的，但是毕竟只是探讨性的，能不能适应我国食品安全监管的要求，或者说适用于各地食品安全监管的实际情况，尚需实践的检验。同时，食品安全监管体系的完善不是一朝一夕之功，需要在理论层面进行更深入的探讨，以最终找到解决此问题的成功之法。
2、主要创新点
重点亦即难点，而重点和难点的突破也将构成本文方法与素材上的创新之处。本文通过整合市场失灵理论、信息不对称理论、HACCP 管理理论和食品卫生量化分级管理理论对于食品安全监管理念与模式的启示，构建得出新的理论分析框架，初步选定法规体系建设、部门间权责关系划分、监管技术水平和监管主体多元性为四个核心变量，对食品安全监管的问题与机制构建进行分析。同时，通过结合西方发达国家和地区食品安全监管路径选择的经验，从中既能验证所构建理论分析框架的合理性和有效性，也能基于其实践经验的启示，对进一步加强我国的食品安全监管提出富有说服力的对策与建议。
（四）研究方法
在本文的写作过程中，笔者主要运用文献法、实证法、比较法和规范法等相关的研究方法进行资料收集和理论分析。
1、文献研究法
文献研究法是本论文的基础研究方法，论题的提出、架构的形成是建立在笔者长期关注和大量阅读食品安全监管相关研究成果的基础上完成的。本论文的文献研究主要表现在两个方面：一是对于国内外关于食品安全的相关理论成果进行批判性地借鉴、吸收与整合；二是充分研读国家关于食品安全的法律政策尤其是《食品安全法》的相关规定。在对这些材料进行综合分析的基础上，对食品安全监管问题进行论据充分的分析和论证。
2、比较分析法
与食品安全监管工作做得好的发达国家相比，我国的食品安全形势比较严峻，相关监管技术水平、政府监管机制与制度建设、以及社会多元主体的参与水平都显得较为落后。它山之石，可以攻玉。通过学习发达国家食品安全监管的成功经验，结合我国食品问题的实际，可以有效地弥补我国食品安全监管体系的不足。正是因为如此，笔者在本论文的论证过程中，选取了几个比较典型的国家，如美国、德国和日本作为范例进行参考。通过比较分析，从法律保障、原则保障、组织保障、方法保障和标准保障等方面找到了值得借鉴的经验并研究发现了我国食品监管机制问题的症结所在。在此基础上，提出了进一步加强我国食品监管的具体措施与建议。
3、规范研究法
规范研究也是本论文的重要研究方法之一，在论文的最后一部分，笔者通过整合市场失灵理论、信息不对称理论、HACCP 管理理论和食品卫生量化分级管理理论的基本理念，选定了法规体系建设、部门间权责关系划分、监管技术水平和监管主体多元性为四个核心变量，对食品安全监管的问题与机制构建进行分析。
对如何完善我国食品安全监管的体系做出了科学、合理的价值判断，结合西方发达国家和地区食品安全监管实践案例的经验与启示，从健全食品安全监管的相关法律法规、理顺政府食品安全监管部门间的权责关系、提高食品安全监管的技术水平、构建食品安全监管的多主体协同治理机制等四个方面提出了加强我国食品安全监管体系完善的建议和对策。当然，监管体系的完善最终要靠监管部门即主体的努力。所以，从监管主体的角度提出完善对策才是第一位的。
