三、西方发达国家食品安全监管的经验借鉴
食品安全监管现状的改善有两个途径，一个需要自身实践的摸索，另外一个就是学习他人之长并结合自己实际进行改进。也就是说，我国食品安全监管体系的完善在根本上固然需要我国政府部门的实践探索和科学工作者的理论探讨。但是，学习他国的成功经验也不失为一种有效的改善途径。相对我国食品安全监管而言，西方发达国家的的食品安全监管起步较早，其安全监管制度普遍更为完善和成熟，在监管上也积累了比较成功的经验。本文选取了美国、德国和日本三个发达国家作为研究对象是基于这样的考虑，这几个国家食品安全监管富有成效并且其监管特色比较明显，比如美国健全的食品安全法律体系和风险分析体系、德国的七大监管原则和职业教育体系、日本的全程监管体系和公众的广泛参与等。通过对这三个国家的食品安全监管的做法和经验进行述评和探讨，力求对我国完善食品安全监管的体制机制加强执法能力建设提供有意义的借鉴。
（一）美德日三国食品安全监管的积极经验
美德日三个国家食品安全监管的成功的经验在于建立起了静态上体制完善、动态上运转有效的食品安全监管体系，它们的监管体制既有共通之处，亦有其特色所在，但围绕的核心都是“消费者健康权的保护，只允许企业生产和提供安全的食品；保护消费者不受欺骗，采取措施严防欺诈行为；维护消费者的知情权，实事求是的向消费者提供可靠信息”这三个任务进行的。归纳起来，笔者认为，美德日三个国家食品安全监管的可取经验体现在明确的指导原则、完善的法律体系、健全的组织保障、有效的方法保障、严格的标准制定、配套的其他措施。
1、原则保障：明确的食品安全监管指导原则
明确提出食品安全监管原则的是德国食品安全监管机构联邦食品、农业和消费者保护部，具体为七个食品安全监管原则。第一，食品链原则。基于任何一个环节的失误都可能影响到食品整体的安全性的认识，所有的食品安全监管措施都必须沿着食品链一以贯之地进行。正是按照食品链原则，2005 年德国正式将饲料法和食品法整合为一部统一的食品安全法典，自此食品安全监管将农产品的安全管理纳入其中，这是实现对食品从源头进行监管的重要举措。第二，企业家责任原则。德国食品安全法典中的“谨慎义务”就是针对食品生产商提出的。每个环节的食品生产商都需要承担起保障食品安全的首要义务，从原料选择到食品加工生产以及标识的正确加贴直到食品离开工厂都需要企业家负起“谨慎义务”.第三，可追溯原则。要求所有食品的包装上都要贴上包含相关信息的应用条码，以保证食品一旦出现安全问题能够快速查找原因并及时采取措施。第四，科学独立的风险评估原则。德国政府赋权联邦风险评估研究所可以独立自主地研究并进行食品安全风险评估，不受任何组织或个人的干扰，坚持科学独立原则客观真实地进行评估。第五，风险评估与风险管理相分离的原则。德国联邦法律要求食品风险评估作为独立一方，风险管理作为另一方，双方具有明确的界限以保证不互相干扰。第六，预防原则。德国的食品安全监管始终强调“预防为主”,在生产过程中尽可能地采取一切积极措施将食品安全风险降低到最低程度。第七，风险沟通透明化原则。德国食品安全监管机构目标之一是使消费者能够全面真实地了解食品安全风险，这需要有透明的风险信息沟通机制来给予保障。
2、法律保障：完善的食品安全法律法规体系
早在 1906 年，面对国内食品安全问题频发的局面，美国就通过了第一部全国性的《纯净食品和药品法》，开始正式对食品安全进行监管。本法禁止销售掺假的食品和饮品。1938 年，美国国会通过了《联邦食品、药品和化妆品法》，包含许多新条款如授权食品安全监管部门对食品的特性、质量制定合理标准，同时授权对工厂食品安全进行检查等。此后，《公共健康服务法》、《食品添加剂修正案》和《婴儿食品配方法》等相继颁布，有关食品安全的法律体系逐步得到完善。现在，美国的食品安全法律包含有国会通过的法令，如《美国法典》第 21部中有关食品和药品的法律等以及行政机构根据受权制定的法规如《联邦食品、药物和化妆品法》和《食品质量保障法》等。比较完善的法律法规体系基本上覆盖了所有食品，为美国食品安全的实现提供了最基本的法律保障。
德国政府也非常重视食品安全的立法工作，在 1879 年颁布了《食品法》。由于德国属于欧盟成员之一，它现在的立法工作需遵从欧盟制定的《食品基础法》。现在，德国已经形成了以《食品基础法》和食品法典为基本框架，以《食品和日用品管理法》、《食品卫生管理条例》、HACCP 方案和食品卫生良好操作规范的 《指导性政策》为 4 大基础支柱，9以及数量巨多的执行条例，形成了权责清楚、可操作性强和涵盖所有环节的食品安全法律体系。在日本，食品安全立法以 2003 年的《食品安全基本法》为界可分为前后两个时期，2003 年日本食品安全监管的法律体系以立法为主，2003 年之后以修订原有的食品安全法律为主。现在，日本已实现以《食品卫生法》和《食品安全基本法》为基础，《农业取缔法》、《种苗修改法》、《健康增进法》等相配套的食品安全法律体系，管辖范围涵盖食品质量、化学制剂、消费者权益保护等方面 .
3、组织保障：健全的食品安全监管组织体系
食品安全监管组织体系是实施食品安全监管工作的平台，是其支撑体系。美国政府历来非常重视食品安全工作的组织体系建设。从 1997 年实施“食品安全行动计划”开始，美国逐渐建立起联邦政府、州政府和地方政府既相互协作又相互独立的“食品安全监督管理网络”,对食品从农田到餐桌的各个环节实施有效地监管。美国的食品安全监管机构主要有 4 个，即食品和药品管理局、食品安全检验署、美国国家环保署和国家海洋渔业署，这些机构对不同种类以及处于不同生产销售阶段的食品安全起着重要的组织保障作用。在食品安全监管上，联邦政府并不完全依赖各州或地方政府，他们向全国派出大量调查员，同时设立大量的检测中心和实验室。但在一些具体问题上，联邦政府也向地方政府授权或者与之合作。
德国食品安全监管的最高主管部门是联邦食品、农业及消费者保护部，作为联邦的食品安全监管中心，主要负责颁布食品法律法规和出台具体政策，下设联邦消费者保护与食品安全局和联邦风险评估研究所。德国的食品安全监管执法归各州具体负责，州级监管部门负责制定具体的方案，市县级监管部门和兽医官员负责具体的执行。同时，这些食品监管机构，不定期对食品生产销售企业进行突击检查，对于抽检不合格的产品，监管部门有权对其进行警告、罚款、限期整改、追究刑事责任或者追回产品。日本的食品安全监管在 2003 年以前主要由农林水产省和厚生劳动省共同负责。目前厚生劳动省主要职责是实施风险管理，下属的医药食品安全局食品安全部是日本食品监管的主要机构，其主要职责是：执行《食品卫生法》，制定食品安全标准，监管食品流通过程的安全，听取国民对食品安全监管各项措施及其实施的意见。农林水产省的消费安全局是食品安全监管的主要机构，下设 6 个课和 1 名消费者信息官。该省于 2006 年设立的食品安全危机小组负责重大食品安全问题的应对。2003 年 7 月，日本成立了食品安全委员会作为民间力量参与安全监管工作。该委员会对食品的安全状况进行鉴定评估，同时也向相关立法机构提供决策信息。它的主要职责有三方面：第一对食品安全进行风险评估；第二对食品监管部门进行指导和监督，比如可以监督农林水产省和厚生劳动省；第三是具体负责风险信息的协调和沟通。2009 年日本又成立了食品安全方面的消费者厅，负责保障和维护消费者的合法权益。总体来说，日本已形成统一调配又分工明确，共同协作又相互制衡的食品安全监管组织体系。
4、方法保障：有效的食品安全风险分析体系
美国的食品安全风险分析体系包含风险评估、风险管理以及风险沟通三个方面。其中，危险性评估是以科学为基础的，包含危害识别、危害描述、暴露评估、危险性描述等四个阶段。危险性管理是依据危险性评估的结果而权衡、制定政策的过程，包括选择和实施适当的控制措施。危险性交流是指食品安全相关者就有关观点或者信息进行沟通交流。美国的食品安全法律要求确定食品中的各种添加物不会引起危害，而对于一些不可避免的有害成分或食品污染，要进行必要的干预。联邦食品监管机构每年都会举行会议商讨以风险为基础的食品抽检计划。风险沟通贯穿于食品安全监管的全程，一方面把有效的信息公布于众以防消费者的基本权益受到不必要的损害，另一方面监管部门的分析程序向社会公开以接受外界的批评和建议，发挥群策群力的作用。方法体系德国和日本大抵和美国类似，在此不加赘述。
5、标准保障：严格的食品安全质量管理体系
食品安全制定的标准通用性比较强，这里仅以美国为例。美国食品安全质量监管贯穿于“从田间到餐桌”的全过程。质量标准体系主要包含三个方面。一是生产标准体系，强制要求企业的食品生产必须按照标准进行，否则将受到严格的处罚。生产的安全标准包括三个方面，即国家标准、行业标准以及企业操作规范。这三个标准中，国家标准级别是最高的，行业标准和企业操作规范不能低于国家标准。二是质量认证体系，包含三个方面的要求，在管理上必须通过ISO9000 认证，在安全卫生方面必须通过 HACCP 认证，同时环保上还需要通过ISO14000 认证，质量认证体系从源头上保证了进入流通领域的食品都是合格安全的食品。三是食品安全检测体系，建立起了国家级别的食品安全检测体系，以及各州、各行业级别的检测体系和生产单位、家庭农场的自检中心相结合的全面检测体系。四是食品召回制度，对发现的不合格食品，严格监管相关企业进行召回并退还消费者已付款项，防止食品的更大程度危害。需要说明的是美国的食品召回是企业主动的，行政监管机关没有权力强制企业，只有监督的权力，但是准确来讲，食品召回也是企业在规制、法律或者市场的压力之下进行的。
6、其他保障：配套的职业教育体系和社会公众的广泛参与
实行与食品安全监管进行配套教育体系的典型代表是德国。笔者认为，德国的食品安全目标实现与其职业性的教育体制和教育内容存在着比较强的相关性。在食品生产的源头上，德国对职业农民的素质要求也是极其严格的，规定农业生产的从业者必须在上岗之前经过至少三年的正规教育或培训，在从事农业之后，还必须经过五年的生产实践再参加职业技能鉴定。只有各项合格后才能享受到国家对农业的各种优惠补贴，一般农业补贴能够占到农民全部收入的 50%多。所以，这项政策对农民的吸引力还是很大的，能够促使农业从业者积极自觉地接受考核。健全的国民素质教育和职业教育体系，对德国的食品质量安全保障起到了积极的作用。在教育方面，日本实行了与食品安全监管相辅相成的食品安全教育。
在 1946 年，日本在全国的学校推行营养午餐计划，为此颁布了《营养师法》、《学校给食法》等法律，对这一计划的实行进行了强制性规定。1990 年针对老年人膳食发布 《老年人饮食习惯指导》，2000 年开展增进国民健康运动，2002年以 《健康增进法》替代《营养改善法》，2005 年通过《食育基本法》并全面推行食育推进计划。食品营养教育极大地提高了日本消费者对食品质量的关注意识，使得食品攻击者投机取巧的心理、行为受到限制，有效地防范了不合格食品的市场进入。同时，日本食品安全监管引入了市场和政府之外的第三方力量参与，这样可以弥补政府力量的有限性。比如食品安全委员会是由来自民间的 7 名专家组成，农林水产省消费技术服务中心的 7 个分中心负责搜集食品安全有关信息的同时也接受公众的监督和投诉。
（二）国外食品监管成功经验的借鉴
由于发展阶段和具体国情的差异，我国面临着更加严峻的食品安全形势。与发达国家相比，监管方面我们还面临着法律体系不健全、组织体系不合理、监管方式不科学等短板。推动我国食品安全监管建设，在借鉴西方发达国家实行食品安全监管的积极经验时，也要结合我国的实际情况，探索出适合我国食品安全监管的体制机制。
1、食品安全监管需要有统一完善的法律机制
就立法体系的具体表现形式而言，无外乎有两种主要的方式，第一种是以德国和日本为代表的统一立法体制，即制定一部总体性的食品安全法，这部法是总纲性的，是食品安全的基本法。以此法为食品安全母法，再制定解决具体问题的食品安全法律或法规。第二种是以美国为代表的相对分散的立法体制，即分门别类地制定大量的食品安全具体法律规范。总体来看，目前世界上采用集中立法的国家和地区相对较多。具体到我国，因为我们是单一制国家，维护中央的权威始终与中央保持一致也就是实实在在地维护最广大人民群众的根本利益，这与美国的联邦制性质是有根本不同的。建立统一的食品安全立法体制，实行共同的食品安全监管标准，能消除地方保护以及暗箱操作。我国统一完善的法律机制建设需要各地方权力机关及食品安全监管机关在遵守《中华人民共和国食品安全法》这部食品安全基本法的前提下制定一些具体的法规、条例等，法规条例必须与食品安全法保持高度一致，法律条例中所涉及的食品安全标准不能低于基本法的规定。统一完善的食品安全法律体系可以为监管工作的有效开展提供全面的法律保障，这是监管有效进行的前提条件。
2、食品安全监管需要成立专门的食品安全监管机构
根据各国国情，目前世界各国的食品安全监管具体模式大致可以分为三类。第一种是由食品安全法规定的多个部门分环节进行各自负责领域的监管工作，这种方式以美国为代表，我国在 2013 年以前大致也是采用这种模式。第二种是中央政府成立专门的食品安全监管机构负责全国的食品安全工作，这种模式以英国为典型代表。第三种是以中央现有的某个部门具体负责食品安全监管工作，同时也要负责协调其他部门开展工作，以加拿大的卫生部和农业部下属的食品检验署为例。第一种模式由于监管部门较多，“九龙治水”容易职责不清导致推诿扯皮，或者业务有交叉导致资源浪费。我国食品安全监管涉及工商、卫生、质检等部门，但并没有有效预防食品安全事件的发生，说明多部门联合监管这种模式并不太适合我国食品安全监管。第三种模式由某个已有的部门具体负责并协调，这涉及到部门的级别问题。一般负责的部门可能和其他相关部门级别相等甚至会低一些，这增加了协调的难度。比如 2007 年我国将国家食品安全监督管理局并到卫生部，由卫生部总体负责并协调其他部委进行食品安全监管，实践证明这种模式也是效果有限。第二种模式要求成立专门的食品安全监管机构，可以明确职责保证执行力，2013 年我国成立了食品药品监督管理总局，这是朝向集中、独立监管进行改革的表现。但是短期内这种监管模式的效果并没有实际体现出来。笔者认为这是适合我国国情并将有效发挥作用的监管模式。因为它明确了职责，强化了食品安全监管的组织保障，是可以坚持的监管模式。具体到食品安全执法上，食品药品监督管理总局负责在食品安全法的授权下统一领导全国的食品监管部门，制定全国性的食品安全规章制度，同时对于一些涉及食品环节的部门，要积极与之协调配合，对于全国的食品安全信息进行统一公布，保护消费者的知情权和生命健康权。
3、实行全程监管方式和食品安全风险管理机制
注重对最终产品进行检测的监管模式随着科技的进步和工艺的提高已经逐渐不能适应食品安全监管的需要，于是，欧盟最早提出了“从农田到餐桌”的全程监管控制制度，现在这项监管方式已经是被西方主要发达国家认可的并比较普遍采用的食品安全监管方式。这项制度要求在食品监管中采用良好的操作规范，比如良好的农业生产规范、生产操作规范和卫生操作规范等，通过多种规范来控制各种食品的潜在危害。目前我国还比较重视对最终产品的检测而比较忽略对原料和初级产品的检测。全程监管方式要求食品安全监管机构从源头上严控食品安全，采用良好的操作规范，从而保证食品监管的所有环节安全无危害。
多数发达国家通过风险的评估制度来实现食品安全的全面监管，同时保障消费者对食品安全具体状况的知情权，应用风险分析，以便更好地对食品安全性进行科学化监督管理。因此，各主要发达国家都积极将风险管理和危险分析及关键控制点也即 HACCP 体系制度引入到立法规定中。HACCP 体系应用于食品安全全过程，在危害识别、评价和控制方面是一种科学、合理和系统的方法，有利于食品安全预警制度的有效发挥。对食品安全预警制度的实施，美国等国家主要是通过控制食品或饲料中的某些成分来实现。我国也应该通过统一的食品安全法明确实行食品安全风险管理机制，至少在省会城市或者较大的地级市建立食品安全风险研究机构和管理机构。研究机构通过科学的方法对食品安全风险因素进行评估，将研究信息提供给管理机构以制定具体的措施。一方面监管机构内部应该组织优秀的专家进行专业的研究，另一方面也要利用好政府部门以外的智力资源，通过合作研究、技术咨询等各种形式，使更多的专家为食品安全风险管理服务。
4、建立食品安全信用体系
我国食品安全事故频发的重要根源之一是食品经营者的违法成本较低，且在受到处罚后较易改头换面，实现“东山再起”,这与我国缺乏完善的食品安全信用体系密切相关。建立食品安全信用体系，一要建立食品安全信息追溯制度。通过食品身份编码识别，实现对食品各环节的信息追查，一旦发现问题食品，应立即督促食品生产企业进行召回，避免问题食品造成更大的危害，并对损害消费者合法权益的经营者进行严厉处罚。建立食品安全信息追溯制度，依赖于食品外包装和标签粘贴的规范化，需将食品包装和标签的具体实施标准与国际接轨，将食品的全部信息记录于食品标签上。食品标签的信息读取，可通过在城市的广场、交通路口等人流量大的地方及在农村村委会配置专门的扫描机器得以实现。二要提高食品供给者的信用素质。通过教育培训，强化企业和食品经营者个人对食品安全信用体系的正确认识。对从事食品生产的人员尤其是负责人，应提供食品安全信用方面的教育，经考核合格后才能从事这方面工作。三要通过网络、电视台等媒体，宣传信用在食品安全中的重要作用，使食品生产者和销售者对信用体系的认识内化于心，以便从主观上增强维护食品安全的自觉性。食品安全信用体系的实施对象是全面的，不仅包括大中型食品生产企业，还包括直接面向消费者的餐饮加工环节的食品经营者，尤其包含分散且量大的小型、作坊式食品企业。
5、加强职业教育，同时积极发挥社会力量的辅助作用
德国食品安全监管的成功经验之一就是对国民进行优良的素质教育和职业教育，我国也可以借鉴此类做法。对进行食品生产销售的人员进行专业化的技能、知识培训，只有达到合格条件的人员才可以申请进入食品行业。对于不遵守食品安全标准及规则的个人，视情况或者进行一定的处罚或者取消其从事食品工作的资格，同时通过诚信档案进行记录。
在依靠社会力量进行食品安全监管方面，由于政府的力量相对有限很难实现对食品安全的全面监管，所以发达国家积极发挥食品行业协会的自律作用，强化行业协会的监管作用，这样可以有效地为政府工作减负荷。同时重视在食品安全法律法规及政策制定中消费者的建议，确保真正地维护好消费者的合法权益。我国应该大力培育社会力量，尤其是支持食品行业协会、工会、各种媒体组织、消费者协会等在规范、监管食品企业或个人行为上所做的努力。同时，食品安全监管部门要向消费者大力宣传食品安全知识，增强他们维护食品安全的意识。在制定食品安全政策时，要广泛征求消费者的意见，确保他们的合法诉求得到有效回应，合法权益得到有力保护。
