耕地生态补偿制度的实证研究--以嘉兴市为例

　　5 耕地生态补偿制度的实证研究--以嘉兴市为例
　　
　　5.1 嘉兴市自然区条件分析
　　
　　嘉兴市位于浙江省东北部、长江三角洲杭嘉湖平原腹心地带，处于江、海、湖、河交汇处，地理位置非常便利，它与上海、杭州、湖州、苏州、宁波等城市距离都在百公里之内，是长三角城市圈中的重要城市之一。嘉兴东西长约 92 公里，南北宽 76 公里，陆地面积 3915 平方公里，其中平原地区面积为 3477 平方公里，水域面积 328 平方公里，丘陵山地占地约 40 平方公里，海域面积为 4650平方公里，境内地势低平，适宜垦殖，平原地带被纵横交错的沟渠河道分割成水田、旱地、水域错落相间的独特地貌，逐渐形成旱地栽桑、水田种粮、湖荡养鱼的立体种植结构。气候方面，嘉兴处于北亚热带南缘地带，位于东亚季风气候区，四季分明，温度适宜，雨量充足，日照时间长，具有春湿、夏热、秋燥、冬冷的特点。嘉兴市特殊的地形地貌和适宜的气候非常适宜耕作，这使得嘉兴自古以来便享有“浙北粮仓”、“鱼米之乡”、“丝绸之府”的美称。
　　
　　嘉兴是浙江省重要的粮、油、畜、茧、鱼产区。2013年嘉兴国民经济与社会发展统计公报显示，嘉兴市国民生产总值达3147.7亿元，人均生产总值69164元，其中三次产业结构比例为5:55:40,核算下来农林牧渔业总产值达到256亿元。 粮食种植面积达到312万亩，油料作物的种植面积为29万亩；蔬菜果用瓜种植面积138万亩，花卉苗木种植面积17万亩。粮经所占面积比约为61.1:38.9.全年粮食总产量139万吨，蔬菜总产量249万吨。全年生猪饲养量615.3万头，比上年减少118.9万头；家禽出栏量4262万只，下降8.9%;肉类产量约为36万吨，下降7.7%;水产品产量17万吨，下降4.2%.
　　
　　5.2 嘉兴市耕地利用情况分析
　　
　　嘉兴市下辖地区有秀城区、郊区，平湖市、海宁市、桐乡市三市及嘉善县、海盐县，共计有两区、三市、二县。改革开放以来，嘉兴外向型经济快速发展，国民经济发达，下属所有地区均为中国综合实力百强县（市）。但是近年来，现代化建设进程的不断推进使嘉兴市面临巨大的耕地资源保护压力。嘉兴市人多地少，耕地资源贫乏，统计显示嘉兴全市总人口 349.32 万人，约占全省人口总数的6.35%,平均每平方公里 892 人，人口密度高出全省近一倍，是浙江省人口密度最高、人均拥有土地资源最少的地区。并且嘉兴市的耕地利用出现地力衰退，生态环境脆弱等严重问题，迫切需要对当地耕地系统实施保护措施。嘉兴市耕地利用存在的问题是浙江省耕地总体利用中存在问题的缩影，浙江省同样面对着经济发达情况下，如何合理配置和科学利用短缺的耕地资源问题，因此对嘉兴市耕地生态补偿制度进行研究极具代表性，能为其他地区的耕地保护工作提供可参考的途径。
　　
　　5.3 嘉兴市耕地生态补偿制度研究
　　
　　为了解决土地资源利用中存在的难题，2013年嘉兴市颁布《嘉兴市基本农田保护补偿实施（暂行）办法的通知》，随后下属地区也相继出台了县级耕地（基本农田）保护补偿的政策性文件。嘉兴市在浙江全省范围内率先全面建立起耕地保护生态补偿制度，旨在通过这一政策，调动耕地保护者的积极性，促进耕地资源的科学合理利用。下文对嘉兴市的生态补偿机制运行的补偿对象、补偿标准、补偿方式、等方面进行详细分析并提出了完善其现有补偿制度的建议，最后重点关注了耕地生态补偿机制的核心即补偿标准问题，对其进行了科学合理的测算。
　　
　　5.3.1 嘉兴市耕地生态补偿主体
　　
　　嘉兴市耕地生态补偿主要是针对耕地生态系统产生的正外部性的补偿，嘉兴市政府作为受偿主体，按照谁受益，谁补偿的原则，对拥有基本农田所有权或承包权并依法签订基本农田保护责任书，且承担耕地和基本农田保护责任的农村集体经济组织及承担具体保护任务的农户进行的补偿。耕地的补偿范围为经嘉兴市政府批准实施的土地利用总体规划划区所界定的基本农田保护面积。可知，在嘉兴的耕地生态补偿中，政府是唯一的补偿主体，它作为公众利益的代表者对为保护耕地做出贡献的群体即承担保护责任的农户进行的补偿。对于完善嘉兴市的耕地补偿制度的利益相关方还应包括以下两方面内容：
　　
　　（1）按照“谁破坏，谁赔偿”的原则，相关经济主体对嘉兴市耕地生态系统带来负外部性影响的补偿，主要指的是外部因素方面如排污企业或耕地农转非占用者等对削弱耕地生态系统服务功能的行为的补偿，补偿的目的在于提高其破坏成本，约束其不合理的耕地资源利用行为。
　　
　　（2）为保护嘉兴耕地生态系统而放弃发展机会的群体补偿。如嘉兴市农户为了保护农田生态环境放弃使用农药化肥带来的潜在粮食高产量，以及养殖企业为防止家禽排放的污水到田地造成农业面源污染，关闭企业进行整改等。政府应该对此部分放弃潜在土地发展权的群体进行补偿，避免这部分群体自身利益受到损失。
　　
　　5.3.2 嘉兴市耕地生态补偿方式
　　
　　嘉兴市生态补偿是以以直接下放补偿资金的方式进行的，同时允许受偿地区农村集体经济组织提取不超过补偿总额50%的资金，用于农业基础配套设施建设的专项支出，其余部分资金由村民投票决定用途和去向。嘉兴市单纯的货币补偿模式可以称之谓“输血型补偿”,货币补偿带来的经济激励在短期内对农户保护耕地生态系统效作用明显；但是一旦停止发放补偿资金，失去对农户的经济刺激，农户的耕地生态保护工作就会回到原点。因而，耕地生态保护补偿制度单纯实行货币型的补偿方式在长期内不具有持久性。为了使农民不依赖于经济补偿，从根本上提高耕地保护意识，同时增加经济收入，政府还应该探索“造血型补偿”方式，包括项目补偿、技术补偿与智力补偿等，如嘉兴市政府对农户发展生态产业实行补贴政策，并提供绿色税收优惠政策；在农村研发推广新型的清洁农业生产技术，对农户进行培训指导提高其科学耕作水平，这样才能使得使耕地生态补偿制度带来的观念和技术的转变惠及终身。
　　
　　5.3.3 嘉兴市耕地生态补偿模式
　　
　　嘉兴市基本农田保护补偿机制的补偿资金来源于市级政府对所辖地区的纵向的财政转移支付，其中县级筹措的资金占补偿资金总额的80%以上。为确保补偿资金的来源充足，市政府规定基本农田补偿资金主要来源还包括：新增建设用地土地有偿使用费省返回留地方部分、造地改田专项资金、土地出让金净收益中提取的一定比例、国有土地使用税。嘉兴市耕地生态补偿制度模式是政府主导型的，这与生态公共产品配置存在市场失灵问题与我国的特殊行政体制有关。政府主导型补偿模式往往是通过公共财政制度手段来实现的，缺乏市场机制发挥作用的空间，存在政府管理成本高、补偿资金使用缺乏效率性、目的性不强等弊端。
　　
　　因此，在嘉兴市未来的生态补偿模式中可以效仿国外可适当引入市场主体，如美国政府通过发行债券，筹集社会资金对卡茨基尔流域农户实行补偿，这样不仅可以扩充补偿资金来源减轻政府负担，也能提高补偿效率。
　　
　　5.3.4 嘉兴市耕地生态补偿标准
　　
　　嘉兴市实行差别化耕地补偿政策，政府针对高标准基本农田中集中连片的示范区、农村土地整治形成的高标准农田和经评审认定的富硒土地实行重点补偿。政府规定，2013年嘉兴市基本农田每亩补偿金额不得低于50元，同时补偿金额每年可以根据社会经济发展水平，物价上涨等因素进行相应调整。嘉兴市的耕地生态补偿标准的确定是基于政府“拍脑袋式”的决策方法，补偿的随意性较大，并且缺乏明确的补偿依据。嘉兴市的补偿金额与学术界对耕地生态补偿标准的测算结果相比较，存在明显偏低的问题，很难反映出耕地资源作为稀缺资源的真实价值，不利于耕地保护工作的开展。本文对学术界主要的补偿标准测算方法进行了比较，选取两种修正过的模型，对其进行科学测算如下：
　　
　　（1）基于当量因子法的测算结果
　　
　　根据2008-2013年的《嘉兴统计年鉴》可知，嘉兴市主要农作物类型有有粮食、油料、棉花、麻类、糖料、烟叶、蚕茧、蔬菜瓜类、以及水果共9种，其中粮食主要包括稻谷、小麦、豆类以及薯类，文中将其统一纳入到粮食大类里。为了简化数据处理，下表中将当量因子计算法中主要农作物的价格和单产指标直接替换为总产值指标。根据嘉兴市主要农作物总产值和种植面积，可据此测算出嘉兴市主要年份粮食单产的平均市场价值，随后按其1/7的比例可折算出嘉兴市耕地生态系统单位面积当量因子的经济价值，如下：
　　
　　由上表可知2008-2013年嘉兴市1单位生态系统服务价值当量因子所代表的的经济价值量，可以看出嘉兴市的当量因子所代表的经济价值量呈上升趋势，这与嘉兴市耕地系统开发利用程度不断提高有关。参考谢高地等人的《中国陆地生态系统单位面积生态服务价值的当量因子值》，将耕地生态系统的调节服务、支持服务、文化服务代表的当量因子值与特定年份嘉兴市单位面积耕地生态系统产生的当量因子经济价值分别相乘，最后加总，可算出嘉兴市耕地生态系统单位面积生态系统服务价值量，如下表所示：
　　
　　由表可知，从2008年到2013年，耕地系统产生的生态服务价值量在不断增加，这与嘉兴市耕地资源面积总量在此期间呈减少趋势，人均耕地面积不断下降，单位面积的耕地承载更多的人口压力，提供更多的生态系统服务价值的事实相吻合。
　　
　　2013年嘉兴市耕地系统带来的生态服务价值为28389.4元/hm2,在进行补偿时不需要对其全部价值进行补偿，而是将其与耕地生态盈余或赤字状况结合起来测算补偿金额，即对嘉兴市人类活动足迹超出耕地生态系统承载力的那一部分进行补偿。
　　
　　（2）基于生态足迹模型的测算结果
　　
　　① 基于生态足迹模型的测算结果
　　
　　不同类型的生物生产型用地的生产力存在差异性，按照生产力的大小将地球表面的生物生产性土地分为6大类进行核算：化石能源占地、建筑用地、耕地、林地、草地、水域。生态足迹模型在测算时，通常分为两个账户进行测算：化石能源账户和生物能源账户。在折算生物生产型土地面积时，借鉴国际通用做法，将联合国粮农组织有关生物资源的世界平均产量和化石能源的全球平均足迹和平均发热量作为折算标准进行计算。众多学者考虑到我国农业生产的特殊性，通常以我国主要农产品的平均产量来代替生物资源的世界平均产量。本文参考我国学者的方法，在下文将嘉兴市2013年消费的资源与能源折算为6种生物生产型面积，然后乘以特定均衡因子得到各类土地的生态足迹。
　　
　　由表 5.5 可知，嘉兴市生物资源账户的人均总生态足迹为 0.42785hm2/人，其中耕地系统人均生态足迹为0.2112hm2/人，约占生态资源账户中人均总生足49.4%.数据表明，嘉兴市耕地系统的人均生态足迹> 水域人均生态足迹 > 林地人均生态足迹>草地人均生态足迹，耕地系统受到人类活动的影响最大。
　　
　　嘉兴市化石能源类账户中的生态足迹为2.454hm2/人，化石能源类的生态足迹为2.052hm2/人，其中原煤的人均生态足迹值为2.03hm2/人，占90%以上。这首先说明嘉兴市在经济发展中与能源资源使用中，对原煤的依赖性较大。其次，建筑占地在折算中生物生产型用地时，其下属的热力和电力的人均足迹值也较大，这说明建筑占地对生态系统的影响较大，如果耕地转化为建筑用地将会在较大程度上削弱生物生产型用地的生态系统功能。
　　
　　② 基于嘉兴市生态承载力的测算结果
　　
　　根据嘉兴市2013年统计年鉴可知其土地的利用类型，由此得出各利用类型的人均面积，乘以产量因子和均衡因子即可得到嘉兴市2013年的人均承载力。由表5-7可知，嘉兴市总的人均生态承载力为0.32828hm2/人，其中耕地人均生态承载力为0.2819hm2/人，约占85%以上。这说明耕地生态系统为嘉兴市的发展提供了巨大的生态容载力，在嘉兴市未来的可持续发展中占据重要地位。为了嘉兴的经济社会的可持续发展，必须做好耕地的保护利用工作。
　　
　　③ 基于嘉兴市人均生态状况的测算结果
　　
　　由嘉兴市各种土地利用类型的人均生态承载力和人均生态足迹，可知嘉兴市的人均生态状况。如下：
　　
　　由上表可知，嘉兴市人均生态足迹超出人均生态承载力，出现生态赤字，这说明嘉兴市对自然生态系统的利用程度超出了自然生态系统的承载能力。其中耕地资源生态系统出现严重的生态赤字，说明依靠耕地资源自身的修复能力已经无法实现耕地资源的可持续利用。为了保护耕地资源，必须对其实行生态补偿，激励农户保护耕地以提高耕地生态系统生态盈余降低其生态赤字，实现耕地资源生态系统的良性发展。
　　
　　④ 耕地生态补偿金额
　　
　　由以上计算可知嘉兴市2013年人均生态承载力为0.32828hm2/人，人均生态足迹为2.88185hm2/人，人均生态赤字高达2.553hm2/人。并且由上文可知，基于当量因子法中测算出的2013年嘉兴市耕地生态系统服务价值为28389.4元/hm2;1R用嘉兴市农业产值占总产值的比重来表示，测算所得为4.9%; 2R表示一定经济发展会水平下公众的生态补偿支付意愿，通过皮尔（Pearl）生长曲线和恩格尔系数综合计算得出 2R为0.513.将以上数值代入下边公式中，如下：
　　 　　
　　最终测算得出嘉兴市的最终实际补偿金额为5600.85元/hm2.
　　
　　（3）总结分析
　　
　　将本文对耕地生态补偿标准的测算结果与马爱慧（2013）运用选择实验法与条件价值法计算武汉市耕地生态补偿额度的区间为4183.35-6766.05元/hm2或者4076.7-6766.05元/hm2、牛海鹏（2009）基于综合方法和条件价值法测算出焦作地区耕地保护的补偿区间为1020.4元/hm2-15542.3元/hm2、方丹（2013）基于当量因子法测算出的2012年重庆市耕地生态价值的现实值为5051.75元/hm2相比较，可知嘉兴市的生态补偿金额处于合理的区间。将嘉兴市户籍人口总数与耕地面积总面积折算，可知嘉兴市人口密度为8.92人/hm2.
　　
　　将嘉兴市耕地生态补偿金额5600.85元/hm2折算成人均补偿金额，可算得人均补偿额为626元/人，相对于2013年嘉兴市城镇居民人均可支配收入39087元、农民人均可支配收入20556元来说，分别占其1.6%、3%左右，由此看来补偿金额也比较实际，具有操作性。