3 我国现有耕地生态补偿制度分析
3.1 我国耕地资源总体利用状况分析
随着农村市场经济的发展，由于耕地资源生态价值观念的缺失和经济利益的诱导，耕地的使用者或者经营者只能得到耕地产出的物质生产资料价值，而耕地系统提供的生态价值被其他经济主体无偿享有，因而会产生耕地保护与利用的外部性问题（马爱慧等，2011）。耕地资源的外部性是引起资源扭曲、耕地环境污染以及生态破坏的重要原因，它使我国耕地资源面临很大威胁。
3.1.1 耕地数量稳定但总体质量下降
我国耕地资源总量不少，但是人均数量十分有限。截止2014年，我耕地总面积为20.25亿亩，其中人均耕地面积1.52亩，明显低于世界人均耕地面积3.38亩的水平，仅为世界人均耕地面积的44%.对此，我国坚持“占补平衡”的耕地总量管理政策，坚守“18亿亩的耕地红线”来保障国家粮食安全。由表3.1可知，在“占补平衡”土地政策的管理下，我国耕地面积虽在短期内会波动下降但长期内耕地总量保持了相对稳定。但“占补平衡”政策也存在内在缺陷：它忽视耕地质量管理，导致优质耕地被占用，而补充增加的却是劣质地，这导致我国耕地数量虽然稳定但质量却在不断下降。3.1.2 城镇化建设推动非农用地增加据我国国土资源公报数据统计显示，随着工业社会发展和城市化建设的推进，我国耕地大量转变为非农建筑用地，建设用地占用的耕地面积减少的比重正逐步增加：2012年到2013年末一度达到60%以上，2014年虽然有回落但仍保持在40%以上。耕地被建设用地占用之后，虽然得到了由工农用地价格差带来的较高收益，但是也付出了巨大环境代价：耕地土壤有机物流失、生产功能下降、水源涵养功能无法实现，耕地资源的生态系统服务功能不断被削弱。此外，耕地资源的生态价值被置于公共领域，并没有被纳入到非农建筑用地的占地成本中，而耕地保护生态补偿机制充分考虑到耕地资源的生态价值，能够提高耕地占用成本，它对约束耕地流失以维持耕地的生态服务功能十分有必要。
3.1.3 缺乏休耕制度使耕地地力衰竭
据农业部2013年统计数据显示，我国由于缺乏休耕制度、使用不合理的耕作方式，掠夺性的使用耕地资源而造成的土地退化面积高达80.88亿亩，其中水土流失、贫瘠化、次生盐渍化、酸化导致耕地退化面积已达40%以上。由2014年国土资源部调查数据可知，我国耕地中有78.5%属于中低产田，耕地土壤肥力一般。
在发达国家的农业生产中，基础地力对粮食产量的贡献率高达到70%至80%,化肥仅占20%到30%左右，而在我国耕地地力薄弱，粮食产量的50%是由农药化肥的使用支撑起来的。我国耕地资源的基础地力不足以支撑粮食连年高产，而我国耕地依赖于化肥投入的粮食高产出率，不仅导致土壤养分失衡、肥力和有机质下降，而且使得耕地土壤中的生微物群系不断减少。
3.1.4 耕地重金属污染问题日渐突现
2014 年，全国土壤污染状况调查公报显示，特定地区的耕地资源测算出的土壤样本超标率为 19.4%,其中轻微污染、轻度污染、中度和重度污染的样本比例分别为 13.7%、2.8%、1.8%和 1.1%.从污染分布情况来看，南方土壤污染程度重于北方，长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题比较突出，西南、中南地区的土壤重金属超标范围比较大。农业生产活动中一味追求经济效益，过度使用农药、肥料和工业“三废”等化学物品是导致耕地重金属污染的重要原因。此外，农田“白色污染”现象趋于严重，每年有 50 万吨左右的塑料薄膜被遗留在耕地中，形成不透水、不透气的难降解层，严重危害耕地系统生态功能的发挥。
3.2 我国耕地资源生态保护政策分析
耕地资源利用中存在数量和质量方面的问题，已经严重威胁到我国粮食安全和生态环境安全，政府为此在耕地保护方面做了各种各样的努力。到现阶段为止，我国已经建立了较为完备的环境保护法和自然资源保护体系，但梳理大量相关耕地保护方面的法律规章，发现现有的法规多为关注耕地资源的数量平衡，对耕地资源生态功能及其价值的保护却鲜有提及。对此，政府在近年来出台的耕地生态保护型政策中，对耕地生态功能的关注日益增加，涉及耕地资源生态功能保护与补偿思想的文件也越来越多。
在国家出台的耕地资源生态保护型政策号召下，我国东部经济发达地区如江苏、上海、浙江、广东等地也纷纷开始进行耕地生态补偿制度的实践活动，其探索大有从地方试点到全国推行的趋势，这为耕地生态补偿制度的理论研究积累了丰富的实践经验。
2008年，成都市颁布了《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》，建立起了耕地保护专项基金，并规定了基金的主要用于农户养老保险补贴和耕地保护经济补贴。基金主要来源于市级与区级政府的财政筹措，补偿对象包括拥有土地承包权或使用权并承担耕地保护责任的农户和农村集体组织。补偿对象为所有在耕土地。按照农地质量的不同划分不同的补偿标准，并规定补偿标准可结合社会发展水平和物价水平进行适当的调整。
2009年，上海市颁布了《上海市人民政府关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿转移支付办法》，通过市级财政转移支付的方式对基本农田实施耕地生态补偿制度，补偿对象为承担耕地保护义务的农户和农村集体。
此指导下，上海下属地区如浦东新区、闵行区、松江区也纷纷出台了当地的耕地保护生态补偿制度。
2011年，苏州市出台了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，建立起耕地保护专项资金，对辖区内的基本农田实施生态补偿。苏州市的耕地补偿资金来源于市级与区级财政资金的共同拨付。补偿对象为承担耕地保护责任的农户和农村集体，并根据苏州具体情况，对发挥较大生态功能的水稻田实行重点补偿。同年，同省的昆山和连云港地区也建立了耕地生态补偿制度。
2011年，东莞市根据当地耕地资源的利用现状建立对欠发达村基础建设补助的专项资金，并在2012年出台了《水乡地区土地统筹发展规划》，以财政转移支付的方式对基本农田实行经济补偿，补偿重点为分布较散、存在潜在污染威胁的土地和已经被破坏地块。
2012年，嘉兴市颁布《嘉兴市基本农田保护补偿实施（暂行）办法的通知》，率在浙江省内率先建立起耕地保护生态补偿制度，下属地区海宁、海盐、嘉善等地也纷纷开展了耕地保护生态补偿的实践活动。
耕地数量和质量下降带来的耕地生态破坏及环境污染问题是重大现实课题。
虽然我国已经出台了相关指导政策，包括以上地区在内的我国其他地区也开始了耕地生态补偿制度的实践探索，但是由于我国的耕地生态补偿政策停留在政府出台的指导意见层面，并没有出台具体的实施办法，且试点地区对补偿制度的初步探索存在许多问题，故仍需对我国包括生态补偿制度在内的耕地资源生态保护政策进行深入具体的分析。
3.2.1 重耕地的生产功能轻生态功能
我国人多地少的基本国情决定了保障国家粮食安全是我国耕地资源利用中的首要任务。面对不断增长的人口压力，政府和公众往往更加关注眼前的粮食供给需求而容易忽略耕地生态系统带来的长远利益，因而耕地保护的重点在其生产能力。而在英美发达国家，耕地保护的重点在于维护农地的多样性功能，高指数的生物多样性有利于恢复和提高耕地资源的生态功能。国外政府在做土地决策时也会更多的考虑耕地质量和生态功能，并采取将耕地生态补偿融入到农业补贴中的办法，激励公众更加关注耕地系统产生的生态功能。而我国缺乏有效的耕地生态保护的经济补偿制度，农户保护土地不仅得不到任何实际的补偿，反而可能会损失部分经济利益，因而会在现实经济利益的诱导下采取过度耕种或者加大农药化肥使用量的办法提高农作物产量，这将带来耕地环境的污染和破坏，最终导致耕地资源生态功能的减弱。
3.2.2 重耕地的经济补偿轻生态补偿
我国耕地资源的补偿制度主要体现在对征地的经济补偿上。《土地承包法》曾规定，征地的补偿费为征收前三年耕地平均产值的6到10倍。由此可以看出，其补偿范围均属于征地造成的直接损失范围，并不包括对耕地生态价值的补偿，征地补偿中存在耕地生态补偿缺失的问题。同时，从表3.2总结的8个耕地生态补偿案例中可以看出，我国试点地区的补偿方式大部分是以农户拥有的耕地数量为基础，然后按照统一划定的单位面积耕地的补偿金额来测算农户补偿总金额。补偿方式以货币补偿为主，缺少政策补偿和智力补偿，因此可称其为“输血型”补偿。
当地政府对于提高补偿地区农民的科学文化素质、鼓励发展生态农业、建立农业生态环境监测设施等“造血型”补偿方式运用的比较少，无法从根本上解决耕地资源生态保护中存在的问题。
3.2.3 重行政保护手段轻法律经济手段
首先在我国，政府一直在自然资源保护中占据主导地位，近年来政府出台的一系列土地管理指导政策虽然部分体现了耕地生态保护的政策倾向，但就目前来说，国家仍缺乏配套的相关的耕地生态补偿法律制度来支撑政策的运行，而政府当前运用的行政型耕地保护手段又难以形成对耕地补偿利益主体的强制性约束。
其次，我国土地资源保护重视“约束性”保护和“建设性”保护，缺乏对“激励性”保护手段的认识。这导致在耕地资源保护工作中，耕地所有者或使用者投入大量的时间和精力来保护耕地系统生态环境，但却无法得到应有的经济补偿和激励，最终会打击其耕地保护工作的积极性。而发达国家已经构建了完善的土地补偿体系，能够熟练运用经济、行政与法律手段，为耕地数量保护与生态环境保护提供有效的制度支撑。并且发达国家的实践经验证明只有在约束耕地使用者不良经济行为，同时给予耕地保护者一定的经济性补偿激励，才能从根本上纠正耕地保护利益相关者的消极行为，调动耕地保护者的积极行为，最终解决耕地污染和过度流失问题。
3.3 我国现有耕地生态补偿制度存在的问题分析
3.3.1 耕地生态系统服务价值观念不强
传统的资源价值观念认为，自然资源是取之不尽、用之不竭的公共财产。这种观念与生态补偿理论基础下的自然资源价值论、资源稀缺论相矛盾。在这种观念支配下，农民对耕地资源生态价值的认识不到位，耕地资源的生态效益往往被当作是其外部价值而被忽略（蔡运龙，2006）。这是农地生态系统服务功能减弱的重要原因。耕地生态补偿可以直接增加农民收入，提高农民的耕地系统的生态环境保护意识，使其主动投身到耕地生态环境的保护工作中，实现耕地资源的价值最大化；另一方面，耕地等自然资源要素从“无价”到“有价”的转变历程，也会间接的提高公众的耕地资源环境保护意识，促使公众意识到耕地资源的生态内涵及价值，更加注重耕地资源的保护与利用工作。
3.3.2 耕地生态补偿制度法制建设缺失
首先，我国立法中缺乏有关耕地资源生态环境保护的强制性约束制度，《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《环境保护法》和《农业法》等土地保护类的法律中，虽然会小部分的提到对土地生态环境方面的保护，但都比较零散，缺乏系统完整的耕地生态补偿制度法律条例，导致耕地生态补偿制度无法可依，进而也就得不到良好的实施。其次，我国坚持“占补平衡”的耕地动态管理制度，注重耕地数量的管理，忽视对耕地质量的管理。政府先后颁布的“基本农田管理条例”、“农地总量动态平衡政策”、“农地占补平衡制度”和“土地用途管制制度”等相关制度及措施，也都是针对耕地总量管理的，很少涉及到对耕地生态价值的管理。
最后，政府工作会议虽然提出要对耕地资源进行生态保护与补偿制度，但并没有出台可操作性的实施方案，使耕地生态补偿制度空有政策导向，缺乏实际运作的指导性方案。综上所述，耕地生态补偿制度缺乏国家层面的耕地生态补偿法律制度的支撑，这不仅使得耕地的生态补偿制度缺乏明确的补偿依据，而且不利于提高公众对耕地资源生态保护的重视程度，以及试点地区的耕地生态补偿实践的顺利进展。
3.3.3 耕地生态补偿机制运行不健全
现行的耕地生态补偿机制不健全，主要体现为试点地区的耕地生态补偿制度缺乏明确依据，并且存在生态补偿标准低、补偿资金用途不明、补偿资金来源单一等问题。生态补偿制度缺乏明确依据，具体表现在我国尚未出台有关耕地生态补偿的法律法规，已有的环境法规对耕地的生态补偿制度没有系统的规定，导致耕地生态补偿金额的量化、补偿方式的划分以及其利益相关方的权利义务关系界定都处于空白状态，耕地生态补偿缺乏实施依据。生态补偿标准低，主要表现在表3.2中的的7个补偿试点均采取“一刀切”的补偿标准，这不仅忽略了耕地资源本身的差异性，而且以上地区的补偿的金额也大都在300-400元左右，与耕地生态补偿实践所需求补偿金额的相比较，存在补偿标准普遍偏低的问题。补偿资金用途不明表现在试点地区的耕地生态补偿缺乏对补偿资金的监督管理，相关机构对补偿资金的使用并没有受到直接管制。补偿资金监管机制缺失，容易产生民众对政府的信任危机。生态补偿资金来源单一，表现在耕地生态补偿试点地区的补偿资金大部分来自于地方政府的财政拨款，而政府财政补偿存在补偿能力有限、财政负担过重、支付不足以保证耕地生态补偿制度运行的效率与公平问题。耕地补偿中的市场主体缺失，急需构建多元化的耕地生态补偿融资机制，来推动耕地生态环境保护工作的长久发展。
