第 4 章 邯郸市民办基础教育可持续发展的客观因素
4.1 邯郸市民办基础教育的特点
邯郸市的民办教育始于清末，当时仅邯郸市大名县就有 10 余所私立初等小学堂。到了民国时期，武安、涉县、邯郸县、永年、广平等县也设立起了私立学校。
新中国成立后，教育部于 1957 年 6 月 3 日下发了《关于发动群众办学的通知》，自此民办小学开始大范围兴起。进入 20 世纪 80 年代，各县市级的民办幼儿园、中小学得到快速发展。1997 年国务院颁布了《社会力量办学条例》，邯郸市政府依据该条例于 1999 年印发了《关于发展社会力量办学的意见》，对邯郸市的民办基础教育起了巨大的促进作用。2001 年邯郸市教委举办“学习《河北省民办教育条例》”培训班，效果显着，推进了一批民办学校和培训机构的诞生，也促进了对民办教育组织的规范管理。2002 年国家通过并实施了《民促法》和《实施条例》，邯郸市政府积极响应国家号召，加快教育改革步伐，于 2005 年印发了《关于进一步规范民办中小学办学行为的通知》，并于 2006 年制定了《民办教育的发展规划》等一系列政策条例，为邯郸市的民办基础教育提供了良好的发展环境。
在全国民办教育发展局势一片大好的背景下，邯郸市的民办教育规模也在不断扩大。截至 2012 年底，邯郸市经省、市教育行政部门审批的各级各类民办学校（教育机构）共 1087 所，其中高等学校 5 所，中职学校 21 所、普通中学 24 所、小学 111 所、幼儿园 646 所、培训机构 280 所；教职工总数达到为 2.3 万人，在校生达 16.6 万人，固定资产总值近 20 亿元。如下表 4-1 所示。【1】
从上表 4-1 可以看出，邯郸市的民办教育组织规模在逐年扩大，不仅有教育机构数量上的增长，民办教师的队伍也在不断壮大，民办学校的在校生数量也持续增长。固定资产的增长、规模的扩大为提高邯郸市民办教育整体办学水平奠定了基础，创造了有利条件。经过几十年的发展，民办教育在邯郸的教育体系中所占的比重越来越大，如下表 4-2 所示。民办与公办教育这两驾马车并肩齐驱，共同推动着邯郸教育事业的发展。【2】
邯郸市的民办教育有着鲜明的特点，基本形成了涵盖各级各类教育的多类型、多模式、多功能的多元化民办教育体系，初步形成了政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的格局。
（1）办学类型多元化。
邯郸民办教育的类型有：①全日制自学学历考试教育辅导机构，主要是指高等院校的一种利用社会资源，结合河北省自学考试体系而开展的一种教育模式。
学生完成所有要求科目后，由所报考的院校颁发学历证书和学位证书。如邯郸中山学院，邯郸中原外国语职业学院等。②非学历教育机构，主要是指按照国家、当地有关规定，对学员进行某种特定技能的培训的机构，如北大青鸟电脑培训学校、冀南驾校等。③双证书教育，主要是指那些即可以帮助学员提高学历，又能够培养学生一技之长的机构和学校，比如河北邯郸汽车专修学校等。
（2）办学层次多元化。
邯郸民办教育包括各级各类教育层次，从民办幼儿园、小学、初中、高中、中职、大中专到各类技能培训学校和机构，从不同方面对邯郸市的教育事业提供有益补充和各项服务。
（3）发展模式多元化。
目前，邯郸市民办教育的发展模式主要有：①民办公助模式，即学校举办者是个人或者社会组织，教育等有关部门给予部分资金、办学用地、教师资源共享等方面的支持。如邯郸市育华中学，邯郸市瀚光中学，邯郸市新曙光路小学，邯郸市凌云中学等。这类学校市场竞争和生命力很强，目前办学质量和社会声誉都很好，生源素质较高。②民办模式，即学校举办经费全部由个人或社会团体承担，办学的各项事务均由学校自行管理，这类学校有邯郸莱克学校，邯郸中山学院，七色光小学，蓝天幼儿园，北大青鸟电脑培训学校等。③延伸办学模式，即依托现有公办学校的资源，个人或社会团体投资建校，并按照有关规定可以取得一定合理回报的办学模式。这类学校接受所依托的公办学校的管理，接受当地教育行政部门的监督和管理，但在招生上具有一定的自主性，并可收入适当的学费。这类学校有邯郸市丛台区实验中学，邯郸市冀南中学，邯郸市外国语学校等。
（4）管理模式多样化。
此类管理模式主要有两种：一是校长负责制，校长负责学校的全面管理事务，协调各个部门的工作；另一种是董事会指导下的校长负责制，董事会对学校的各方面管理起指导作用，对学校的各类活动可提出意见和建议，但不起决策作用。
校长是决策者，对学校的管理负责，是学校事务的总负责人。
邯郸市民办教育的举办者多为各行各业的民营企业家和成功人士，其教职工主体是公办学校退休教职工和新近大中专院校毕业生。他们热心投身民办教育，除了实现自身价值外，也是对教育资源的再度组合配置。正是这些具有市场经济头脑和运行能力的民办学校举办者，把社会各方有志于发展教育事业的个人以及社会的资金、设备等有机地组合起来，并有力地推进了教育事业的发展，可以说民办教育是对国家教育资源的进一步优化配置。
从表 2-3 可以看出，邯郸民办教育发展的几十年，起关键性作用的是人力资源的有力保证，民办教师数量从 2001 年的 2400 人增加到 2012 年的 23000 人，总数量增加了 20000 多人，有力地促进了邯郸市民办教育的发展，为邯郸市的教育事业发展做出了重要贡献。民办教育也吸引了大量社会资金投身于教育事业，民办教育的固定资产总值由 2001 年的近 17 万元迅速增加到 2012 的 20 亿元，这对邯郸市的教育事业形成有力补充，极大地促进教育事业发展。
4.2 结合国内大环境下的邯郸市民办基础教育的 SWOT 分析
SWOT 分析法即基于内外部竞争环境和竞争条件下的企业态势分析，可将企业战略与企业的外部环境、内部资源有机地结合起来，从而制定一套能够适应企业当前状况，并且也能应对未来的发展策略。SWOT 分别代表 Strength 优势，Weakness 劣势， Opportunities 机会，Threaten 威胁。
民办基础教育学校有其公益性的特点，也有其产业性的本质。运用 SWOT 分析法，可以更全面的了解民办基础教育当前面临的问题，从而为制定可持续发展战略对策提供充分的理论基础。以下是在国内大环境的背景下，对邯郸市的民办基础教育进行的 SWOT 分析：
（一）优势分析（S）
1．民办学校数量成倍的增加。
从 2003 年到 2010 年，我国民办学校数量不断增加，占全国总数的比例也不断增加。详见下表 4-3。【3】
这其中民办幼儿园的数量增加是最多的，民办幼儿教育业已经成为我国学前教育事业的中坚力量。而公立学校的增加却十分的有限。
邯郸市的民办教育组织数量也从 2001 年的 365 个，增加到了 2012 年的 1087个，见表 4-1。这对民办教育来讲是个良好的势头，有增长就意味着有发展的空间，说明民办基础教育市场的潜力依然很大。
2．形式灵活多样。
在民办基础教育的学校当中，也有高、中、低等档次的划分，以此来满足不同经济状况的家庭的教育需求。在办校体制和风格上，民办学校较公办学校具有类型多样、灵活机动的优势。由于国家对民办学校的限制较为宽松，民办学校的自主性相对较大，这样他们就可以采用多种体制办学，他们的课程和教学也呈现出多种风格。如邯郸的莱克小学，聘请了外教，实施的是双语教学，满足了教育市场对这个方面的需求。
3．规模可控，经济效益高。
从我国民办学校的大体布局来看，民办学校的规模和投资可大可小，一般可根据投资人的具体情况来具体定制。由于民办学校自筹资金自负盈亏，因而一般注意开源节流精打细算，经济效益普遍高于公办学校。
（二）机会分析（O）
1．国家政策的大力支持。
科教兴国依然是我国的教育战略，通过办学体制改革，国家鼓励更多的社会力量参与到办学中来。已逐步形成了以国家办学为主，社会各界共同参与办学为辅，公办和民办学校共同发展的一种办学体制格局。在 2010 年的国务院常务会议上，审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，纲要中明确表示：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。”在国家政策的大力支持下，邯郸各界热衷于教育的个人（团体）更加热情高涨，更加信心十足，促使民办基础教育得到了长足发展。
2．经济发展促进人们对民办基础教育需求量增加。
随着经济的不断发展，人民群众越来越高的教育需求和政府的教育投入不足之间的矛盾将是长期存在的。这既是我国民办教育发展的良好前提，也为我国民办教育的发展奠定了基础。越来越多的高收入人群对于教育的高需求，为邯郸的民办基础教育市场带来了新的机遇和挑战。短短几年时间，就有很多国际幼儿园连锁机构入驻邯城，且目前这个需求仍在继续增加。
（三）劣势分析（W）
1．民办学校机构属性模糊，导致产权不明晰《民促法》规定“民办教育事业属于公益性事业”，不得以营利为目的，但是创办者可以从办学结余中取得合理回报，但是又没有具体规定取得合理回报的实施办法。民办学校在民政部门注册时被界定为“民办非企业单位”，但就民办学校税收、教师福利待遇、社会保险等重要问题却按企业的标准执行，而并未按“非企业”对待。
《民促法》第三十四条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的财产、固有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”即要求举办者将投入到民办学校的资产过户到学校名下，以此来落实学校法人财产权。事实上是将民办学校的举办者当做了资助办学的慈善家，模糊了举办者客观拥有的产权。而且现行的法律法规缺少产权的退出机制，学校因各种原因终止时对剩余财产的分配也不明确或不合理。学校举办者的权利与义务的严重不对称，直接影响了民间投资办学的积极性。也导致了一些不良现象，比如有些举办者采取不规范做法回收投资、抽逃资金、逃避债务，或对海外进行股权融资、借壳上市等，产权不明晰是重要的原因之一。
2．师资问题多样“教书育人”使教师这个职业显得颇为高尚。但长期以来，我国教师所具有的崇高的社会声望和偏低的经济地位形成了强烈发差。尤其是民办学校的教师，社会认可度和经济地位更是普遍偏低。师资问题的多样，成为了制约民办学校可持续发展的一大重要因素。
首先，教师队伍稳定性差，流动性大。稳定的师资队伍是学校提高教学、科研水平的最有力保障。邯郸市民办学校的教师队伍构成有如下特点：幼儿园的教师队伍是由刚毕业的准备继续考研或准备考取事业编制的大学生组成；中小学的教师队伍是由公办学校教师帮教和刚毕业准备考取事业编制的大学生组成；职业学校的教师队伍往往是由一些技术工人和公办职业学校教师兼职组成。由此可以看出，民办学校的教师队伍里兼职教师数量所占比重太大，稳定性差，因此很难形成长期培养机制，对学校的长期人才培养规划和可持续发展是很不利的。
其次，教师队伍结构不合理，梯队建设问题突出。由于民办学校普遍的社会认可度和待遇不高，高职称、高学历的中青年教师一般不愿意到这类学校工作。
民办学校只好招聘一些退休教师或刚大学毕业的年轻教师。这种情况下问题就出现了：一是青年教师居多，缺乏教学和管理经验。而且这类教师大部分会把在民办学校从教作为一个暂时的过渡，一有合适机会，就会通过考研或者事业编考试流动到别的单位；二是老教师居多，老化现象严重。这类教师虽然教学经验丰富，但缺乏教学教研活力，没有长期培养的必要。三是平均师资学历水平、职称不高。
这导致教师队伍的整体教研能力不强，青黄不接现象严重，缺乏年富力强的中坚教师力量，直接威胁到了学校的可持续发展。
再次，教师待遇不高，福利难保障。民办学校因是自筹资金，为了节约成本，往往压低教师的待遇福利。邯郸市民办学校的教师工资明显低于公办学校 1-2 倍，且医疗、养老等各项社会保险也往往没有保障。邯郸市民办教师的职称评定也始终没有被纳入全市教师评定系统。好在 2012 年邯郸市教育局与邯郸市职改办协商，首次在民办学校开展了教师职称评审工作，共申报高职 3 人，中职 84 人，初职 190人。但这个数字对比全市民办教师总数来看，象征意义大于实际问题，且至今邯郸市还没有出台有关民办教师职称晋升和工资待遇提升的相关政策。种种原因，导致民办教师缺乏归属感和安全感。严重影响了民办学校的办学水平和质量的提高。
最后，缺乏对教师的长效培训机制，忽视教师个人发展计划。公办学校教师每年都会按计划接受教育理念、教学专业技能等各方面的培训，以保证教师的素养和教学水平与时俱进。民办学校却很少能拿出专项经费投入到教师的技能培训和职业发展中来。一方面是为了节约成本；另一方面是因为教师流动性大，往往花费大量财力精力培训出来的教师最终却选择了别的单位。
3．经费来源不稳定
我国的教育经费投入一直不足，2012 年的财政数据显示教育经费占总投入的比重仅为 4%。在这种情况下，民办学校得到的财政经费几乎可以忽略不计。
民办教育最大的特点就是办学经费主要依靠举办者自筹，后期运营主要来源于学生收费。公办学校的资金来源除了有政府注资，还有银行的低息或者无息贷款，民办教育机构对此更是望尘莫及。有调查显示，超过 50%的民办学校认为资金是其目前发展中面临的最大困难。
邯郸市的民办学校绝大多数为租赁办学，前期投入不足，办学条件较差；自建校园的民办学校也主要靠收取学生的学费来维持学校的正常运转，后续资金有限。特别是民办中专、小学和幼儿园，由于受资金和场地限制，长期处于小规模、低水平办学状况，只能以学养学，没有可持续发展能力，甚至导致部分学校自生自灭。就是基础较好的学校由于后续资金短缺，也很难抓住办学成长的关键期，无法扩大规模，实现高水平发展。邯郸市的财政力量也无法实现对民办学校有效的投入和资助。导致一些办学力量薄弱的民办学校无力承担改善办学条件、提高教师待遇等必需的费用开支，很难实现办学质量快速提高的目标。
4. 人力资源问题
首先，管理层人员构成不科学，结构不合理。邯郸很多民办学校的管理层都由举办者的亲属或朋友构成，采取了家族式管理。这其中很多人并不是来自教育领域的专业人士，难免出现管理水平不高、效率低下的问题。虽然也会聘请真正懂教育的专家，但处在家族管理这种复杂的关系里，也难施展手脚，最终导致有效管理的失败。
再次，财务人员、后勤管理人员、卫生保健人员等的专业水平和职业技能普遍不高，无法完全胜任目前民办学校的发展需求。
5. 安全建设管理问题
学校安全建设包括学校教学设施安全、学校内外环境安全、学校食品卫生安全等。教育部《2006 年全国中小学安全事故总体形势分析报告》统计数字显示，2006 年全国各地上报的各类安全事故中，溺水占 31.25%，交通事故占 19.64%，斗殴占 10.71%，校园伤害占 14.29%，中毒占 2.68%，学生踩踏事故占 1.79%。另据有关资料显示，我国中小学生在校生意外伤害的发生率正以每年 14%的速度递增。
邯郸市于 2010 年启动了“校安工程建设”项目，由政府出资，对公办学校的教学楼、学生宿舍、实验楼进行加固修复或重建，打造安全校园；同时对校园的周边环境进行清理，打造安全教学社区。但民办学校的安全建设费用全部需要自筹，政府只负责对其安全设施进行检查和督导。由于资金紧张，大部分的民办学校采取能省就省的态度，对安全隐患存侥幸心理。民办学校的食品安全也因为缺乏有效监管，时有问题产生。
6. 内部管理机制有待改善
民办基础教育近年来呈现出快速发展，百花齐放的趋势。虽然多数学校能够努力按照教育规律办学，建立和完善各项规章制度、提高教学质量，但是，也有不少学校的教育教学管理不够规范，甚至出现经营困难甚至倒闭的现象。
究其原因，首先与学校举办者和管理者缺乏开创性办学理念有关。有相当一部分民办学校的管理者，对现代教育基本理论及国内外教育发展规律等教育知识的储备明显不足，导致在办学上缺乏科学的理论指导。因此没有很好地把握住市场脉搏，及时调整专业；没有及时转变办学模式，导致学历教育与非学历教育、教育培训和技能培训没有衔接好；只注重招生规模，忽视教学质量管理；只注重入口，不注重出口的培养等等。教育观念和办学理念的滞后最终难以实现教育事业的可持续发展，只能被市场淘汰。
邯郸市民办基础教育的管理者有的是举办者直接统筹管理，有的是聘请公办学校退休校长来管理，有的是由公办学校派负责人兼职管理。大部分的举办者本身不是搞教育出身，不具备教育管理方面的经验知识，只是凭借间接经验和自我感觉行使管理职责，难免出现管理问题；离退休老校长一般年龄偏大，缺乏管理的热情和活力，无法适应民办教育市场化运营灵活多变的特性。另外这些老校长出于惯性，一般会将公办学校的管理模式和管理体系应用到民办学校，造成两个体制的冲突和不适应，反而制约了民办学校的发展；而由公办学校派负责人管理的民办学校，由于管理权限等的制约，管理负责人很难独立自主地实施改革创新，很难在民办学校形成系统的管理和发展机制，影响民办学校的长期发展。
再者，民办学校内部缺乏完整科学的评估体系。对管理效度、教学质量、师资水平等缺乏严格、准确、系统的评估标准。这都有待于进一步的改善。
（四）威胁分析（T）
1．政府的宏观管理不到位
这主要体现在政府对民办基础教育的支持力度不够，监管效能低下，以及相关法律法规的不完善。最终导致了政府的宏观管理不到位。
虽然《民促法》已颁布多年，但其具体的《实施条例》等有关重要补充文件却不甚详尽。使得面临具体问题时，无法可依。甚至会出现，一方面是政策上的明文规定，一方面是地方上的条条框框。由于政策制定的滞后性，相关法规的不完善，中间管理环节的缺失，政府在管理中出现了较多的随意性和短视性，对民办基础教育的宏观管理不到位。比如早些年邯郸的 200 所无证民办小学便是监管失力的结果。
《民促法》第八条规定：县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。依照规定，邯郸市教育局承担着邯郸市民办教育的统筹规划、审批和监管等工作。但在 2012 年 6 月以前，教委机关内并没有成立专门的民办教育管理部门，而是由综改办兼负部分监管工作，政府也没有明确综改办全面的管理权限和职能。多年来该部门只负责民办学校和教育机构的审批和年审工作，没有形成对民办教育的统筹管理、教学、招生、财务等的有效监管机制，导致一些乱收费，乱招生，乱开设专业等现象的出现。
2．与公立学校的不公平竞争环境
首先，民办学校较公立学校而言，缺乏足够的社会认同感。
由于历史的原因和传统观念的影响，人们总觉得公比私好。一方面是民办学校自身的原因，其办学主体缺乏长远的规划和目标，使得专业同质化严重，教学特色不鲜明，师资相对薄弱，甚至出现虚假宣传等恶性竞争，使得民办学校的声誉受损。另一方面，国家教育主管部门人为的将学校分成了“三六九等”，这直接导致了社会舆论对民办学校的认识有失偏颇。
其次，民办学校在法律地位、合理回报、政府专项经费、办学用地、税收、贷款、教师待遇、学费标准、招生、政府监管和年检、评奖、奖学金、事业性收费收据、中外合作办学等方面存在着和公办学校不平等的待遇。严重挤压了民办学校的生存空间。
再次，免费义务教育政策的推行，从政府方面解决了教育的和谐公平问题，但是却从某种程度上影响了教育市场的自主选择性。由于教育政策的倾向，无法实现绝对的教育办学平等化，所以以依赖学生收费生存和发展的民办基础教育就遇到了巨大的挑战和生源危机。
3．法律不健全，现有法律法规得不到有效的实施
我国政府在法律法规的制定上，对民办基础教育的限制较多，鼓励和扶持政策相对较少。现有的一些法律甚至还存在一定的冲突，比如关于民办教育到底能否盈利及如何税收的问题，《民促法》和《教育法》的规定内容就不同。种种问题导致民办基础教育机构常在面临困难时无所适从，找不到可依据的法律去指导自己的行为。还有一些法律虽然制定了，但在实施过程中却形同虚设。比如规定“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”，“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”等，虽然在法律上确实肯定了民办教师与公办教师享有的社会地位权利同等，但事实上，民办教师在社会保险、职称评定、教师待遇、奖励等方面的权益一点都没有得到保障。
4．城乡区域差距大
民办学校的发展状态在区域上有很大的差距，在市区，教育的资源比较充足，人们对民办教育的认可度相对较高，民办学校的发展就较好。而在县或者村里，民办学校的状况就极度让人担忧。城乡的区域差距大造成了教育资源配置的严重不平衡，从而使民办基础教育的质量良莠不齐。
5．两极分化严重
相对民办学校，公立学校更多的得到了政府的扶持，无论是教育经费的投入，还是政策上的优待，公立学校有着明显的优越性。生源方面亦是如此。这使得公立学校和民办学校的两极分化日益严重。
6．外资民办教育的进入
我国的教育产业及边缘收入（如文具、出版物等）只占国民总收入的不到 10%，这与发达国家的 30%相差甚远。而且我国人口众多，拥有庞大的教育资源，如此巨大的教育市场潜力必然吸引外资的进入。目前，外资进入我国的形式主要是注资一流的教育机构，一方面会给这些机构带来新鲜血液，一方面也会刺激本土的民办教育机构加速创新，努力增加自身的产品竞争力。国际化潮流是必然的趋势。
综上所述，通过 SWOT 分析不难发现，现阶段邯郸市的民办基础教育除了有更多的机遇外，还面临着严峻的考验，对可持续发展也是一个严峻的挑战。这就需要在 SWOT 定性分析的基础上，进一步量化分析，从而制定出符合当前形势的战略对策，实现民办基础教育的可持续发展。
