3我国地方融资平台的产生和发展现状
3.1.我国地方融资平台定义
所谓地方融资平台(Local government platform) [1",就是指地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的市政实体公司如。通过搭建融资平台,地方政府意在解决辖内城市建设、公共事业、基础设施建设的融资问题,实现地方政府基础设施建设职能市场化运作。
地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司(以下简称“城投公司”)。近年来,由于禁止地方政府直接从市场借贷,城投公司便成为地方政府投资建设基础设施的主要融资力量。地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,将一些政府背景的企业进行整合,成立一个资本金和资产等可达到融资标准的城投公司,代表政府进行城市建设相关资金的投融资,建设和管理城建相关项目和资产[11]。
3.2.我国地方融资平台产生的背景
我国地方融资平台的产生有其特定的历史背景[12]:
(一)当前中国社会的主要矛盾
当前公共品供需矛盾已经成为我国主要矛盾之一,其深层次的原因是“政府与市场”的关系未得到妥善处理。在“以经济发展为中心”的战略主导,以及由计划经济向社会主义市场经济转轨条件下,中国长期以来的发展模式偏向于政府主导型的市场经济,应该由市场做的事情由政府大包大揽,那必然会导致后者的包袱过重。
(二)地方政府主导下的经济发展模式
地方政府由于对内拥有实现政绩目标的强烈动机和强有力的行政手段,使得地方对外竞争空前激烈。市场上每个企业的背后,几乎都站着一个地方政府。市场上的企业竞争,也可以说都是它们的代表一地方政府之间的竞争。
由于把政府主导的大部分事权下放给地方从而形成了地方政府主导。地方主导型市场经济的表现有:一是政府直接从事招商引资工作。二是政府通过运营土地直接经营城市。地方政府出售大量土地,大搞城市公共设施建设和房地产开发,近年来这样的现象比比皆是。
(三)财政制度背景
1)财权与事权的匹配问题
1994年实行分税制改革后,由于省级以下财政关系极其复杂,地区资源和经济不平衡所导致的各地区财源的不平衡,使地方分税制无法解决基层财政的困难,导致形成目前巨额的债务规模。
2)“窄”而不“硬”的地方政府预算制度
中国的预算制度尤其是地方政府预算制度具有相对于其它实行分税制的国家所不具备的特点。“窄”是指地方政府的筹资渠道十分有限,并且不允许列赤字:《中华人民共和国预算法》(中华人民共和国主席令[1994]第21号)第28条明确规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行债券,不能通过发行债券方法进行融资”。另外,《贷款通则》(中国人民银行令1996年2号)规定:“借款人应当是工商行政管理机关(或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其它经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。这样,地方政府没有权力直接向银行借贷或者发行债券。
不“硬”是指:政府预算作为一种制度设计是对政府行为的一种约束机制,其灵魂体现在政府具有的法治性。然而从我国的财政实践看,政府预算并没有对政府行为产生有效的约束,自由裁量行为在政府预算的编制和执行过程中普遍存在;另外我国在己经明确了地方政府“窄”预算制度的前提下没有建立地方政府破产制度,从而导致了预算约束力的不足。
(四)大量地方国有企业及国有资产的存在
地方政府主导型的市场经济体制必然是很不完善的,主要表现为国有部门仍然在资源配置中起着主导的作用。许多地方性国有企业在地方政府主导的市场竞争中获得利益,无法成为真正的市场主体。地方政府在公共品诉求强烈、财政资金短缺的双重压力下,就与国有企业合作,将其组合成立投融资平台:通过融资解决财政资金的短缺;通过投资解决公共品供给的不足;国有企业通过中间运作获得垄断利润。而在投资过程中如果资金回流过慢或者利润率过低,政府往往采用国有资产划拨如土地所有权的注入方式为投融资平台的持续运营予以支撑。
(五)城市化建设的兴起
2009年底,我国城市化率为46.6%,低于东亚发展中国家的平均水平,更低于本地区经济比较发达的日本和韩国。城市化是一个城市建设的过程,需要大量的资金投入于道路、管网、环境治理、绿化、公共管理等。巨大的城市化前景空间的存在,地方经济发展的诉求和部门利益的考虑,地方政府一般有推动城市化建设尤其是基础设施投资的冲动。
(六)中国沉积货币的存在与国际经济环境的恶化
1)流动性过剩下的沉积货币
沉积货币是指退出流通领域以银行存款或其它资产形式存在的货币。在中国流动性过剩的情况下,居民由于社会保障制度等原因仍然保持较低的消费倾向,大量的货币就会沉积起来,一个重要表现就是中国居民保持很高的储蓄率。2003年到2009年,中国的整体储蓄率最低也有38. 6%,最高则达到了 52%。
2)经济环境恶化对政府宏观政策的刺激
从2008年11月应对金融危机以来,中国政府推出了一系列的经济强刺激计划,包括“两年4万亿元”的投资计划、10大产业振兴计划,并配套了极为宽松的货币政策。信贷投放的增长异常迅猛,而地方政府的投融资平台就是其中最为活跃的融资主体。
总之,地方投融资平台的产生是中国当前制度背景下的必然。公共品供给不足的一个原因是我国的经济发展水平较低,另一个原因则是地方政府主导市场经济发展承担了过多的经济责任而无力兼顾。转移支付制度的滞后和地方政府资金来源渠道过“窄”,加剧了地方政府“财权”落后于“事权”的矛盾,不“硬"的预算约束以及大量地方国有企业和国有资产的存在为地方融资提供了条件和机会。大量货币沉积在银行等部门,导致资金的供给愿望十分强烈,而地方政府没有破产制度的约束也具备较大的资金需求,因此地方投融资平台的出现也就成为必然。
3.3.我国地方融资平台在我国经济建设中所起的巨大作用
实践中,一些地方政府融资平台公司确实存在不少问题,如与地方政府责权利关系不明确、法人治理结构不完善、缺乏必要的规制、债务信息缺乏透明度、融资来源过于依赖银行贷款、地方政府违规作出还贷承诺或变相提供担保等。针对这些问题,切实按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发(2010〕19号)的要求进行清理整顿,包括对融资平台公司进行清理规范、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等,是完全必要的。但笔者认为,搭建政府融资平台公司属于现行财政体制下地方政府投融资体制机制的重大创新,对于加快基础设施建设和推动我国城镇化发展进程具有重要作用,我们要充分肯定融资平台的积极意义,主要理由如下[13]。
(一)融资平台的产生和发展本身属于政府投融资体制机制创新
长期以来,由于我国投融资体制和财政体制改革滞后,尤其是受“预算法”和“担保法”的双重制约,地方政府投融资机制不健全,融资来源渠道单一。特别是与发达国家的地方政府相比,缺乏相对稳定的外部融资来源。而地方政府融资平台搭建了地方政府融资需求和金融市场资金供给之间的桥梁枢纽,开辟了地方政府新的融资渠道,为地方政府融通了金融市场中“富余”资金,在相当程度上满足了地方经济建设尤其是基础设施和民生工程建设的资金需求缺口,从而为地方政府更好地履行公共服务职能发挥了重要作用。
(二)有效抑制地方政府其它变相负债融资渠道
在长期以来地方政府财权事权划分不尽合理、地方政府承担的事权尤其是公共服务类事权相对过多、基础设施建设任务十分沉重的情况下,地方政府即使不设立融资平台公司,在巨大的投资资金缺口的驱动下,很可能会通过其它变通的融资方式筹集相关事权范围内项目的建设资金。我国真正意义上的地方政府融资平台,产生于1998年,当年国家开发银行与安徽芜湖市政府指定融资平台签订了第一单城市基础设施项目贷款。但实际上,根据国家审计局的统计,截至1996年底,全国所有省级政府、392个市级政府中的353个(占90. 1%)和2779个县级政府中的2405个(占86.5%)都举借了债务。这些债务显然都是地方政府通过其它渠道和方式筹措的。融资平台公司创立后,地方政府更多地以融资平台公司为依托筹措建设资金,而使得其它一些变通、隐性甚至非法的融资方式得到相当程度的抑制。
(三)有利于推动准公益性和经营性政府投资项目的市场化运作
西方发达国家地方政府的外部融资方式主要包括两种,一是以美国为主的市政债券融资方式,另一种是以日本和德国为主的银行贷款融资方式。但这两种方式均会构成地方政府的直接负债。与西方发达国家不同,我国目前(及今后相对长时期)地方政府还需要承担大量准公益性项目和经营性项目的投资建设任务。
这些项目如果完全依赖政府直接举债融资建设,反而不利于其今后的企业化改革和市场化运作。实际上,近年来很多地方政府融资平台公司通过投资建设准公益性或经营性项目发展成为相对独立的经济实体如投资控股性公司,并推动相关项目的市场化、企业化运作。
(四)有助于夯实地方经济的中长期发展基础
地方政府投融资,尤其是基础设施建设投融资数额与经济增长成正比关系。现代经济发展表明,在工业化阶段,基础设施不仅能直接推动经济增长,而且通过对民间投资进行诱导,可以将民间生产力的巨大潜力都激发出来,从而大大增加整个社会的经济产出,极大地增加国民财富,这就是通常所说的投资“乘数效应”。根据测算,基础设施投融资额中的30%-40%将直接转化为有效需求拉动经济增长,这一逻辑己成为世界各国制定经济发展政策的依据。在我国,组建政府投融资平台公司的主要目的就在于加强基础设施投资。与一些西方发达国家政府“寅吃卯粮”的主要用于消费的债务用途完全不同,我国地方政府通过地方融资平台筹集到的资金主要用于基础设施建设,尤其是地方急需发展的公共设施、交通、水利、土地幵发(收储)、环保等基础设施领域。其不仅有助于拉动即期地方经济的发展,更进一步夯实地方经济和社会发展的物质基础,对于促进地方经济的中长期发展具有重要的作用。
3.4.我国地方融资平台面临的债务风险
一直以来,政府性债务特别是地方政府债务是人们普遍关注的焦点。对于天量地方政府债务可能引发金融风险的担心沸沸扬扬。根据审计署公布的数据显示[14],2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%,低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值,我国政府性债务风险总体可控。
根据审计署统计,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务206988. 65亿元,负有担保责任的债务29256. 49亿元,可能承担一定救助责任的债务66504. 56亿(见表3-1)。合计30. 27万亿元。地方政府负有偿还责任的债务达到108859. 17亿元,同比增长幅度达13. 06%。
而在地方政府举债的几大主体中,地方融资平台负有偿还责任的债务高达40755. 54亿元(见表3-2),再加上负有担保责任的债务8832. 51亿、可能承担一定救助责任的债务20116. 37亿,地方融资平台可谓是几大举债主体中名副其实的头号举债大户,未来的偿债压力极为沉重,发生债务风险的可能性客观存在。
3.5.我国地方融资平台的前景
我国地方融资平台可能发生债务风险的各种言论不绝于耳,一些专家和舆论要求缩减地方融资平台融资规模的呼声日益高涨,因此,许多人认为地方投融资平台前景堪忧。但笔者认为,未来地方融资平台的融资规模不论是继续扩大还是缩减,都不能据此武断地将其作为地方融资平台未来生存或死亡的证据。
“规范化”、“合规性” 一直是中央金融管理部门下发文件再三强调的问题,特别是在当前经济环境没有明显好转甚至是恶化的情况下更是如此。在2013年全国银行业监管工作会议上,银监会明确提出,首要任务是守住不发生系统性和区域性风险,特别注意严防信用违约风险。对地方融资平台贷款风险,继续执行“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”政策,控制总量、优化结构,支持符合条件的地方政府融资平台和国家重点在建续建项目的合理融资需求。而国家对地方政府融资体系进行重新构建的总体思路是,“开正门,堵后门,疏堵结合,先疏后堵”。尽量多地开放适应地方政府职能要求的融资渠道,同时,尽量减少地方融资中不规范的部分,实现融资风险的显性化,减少融资的负的外部性影响[17]。
因此,从中短期看,未来的政策导向应该是加强对地方融资平台的结构进行调整,使之在运作上更加规范化、透明化,审慎管理资金放贷增量。从长期来看,鉴于当前现实情况中复杂多样的制度背景,地方融资平台会与地方主导型市场经济模式相互影响,随经济环境的变化而不断演化,在中国城市化过程中将会持续发挥重要作用。
