三、域外农地保护法律制度
世界各国对耕地范围的界定、耕地保护的程度以及相关法律的规定虽各不相同，但法律规制对象都未局限于针对耕地的保护，对耕地以外具有其他用途的农地也进行了法律界定。对耕地保护范围的扩延使其在经济快速发展背景下，妥善处理经济发展和农地保护关系起到了促进作用，并提高了对农用地资源保护的有效性。以下主要列举美国、日本和我国台湾地区对农地保护的相关制度，并总结出这些国家在农地保护方面的经验共性，使我国在解决耕地非农化问题或做出相应立法时能有所启示和借鉴。
（一）美国、日本与我国台湾的农地保护概况
美国经济的腾飞虽起源于国内铁路的互联互通，但这种频繁贸易往来是建立在农业发展和农村对社会巨大贡献的基础之上的。19 世纪初，美国农村人口占总人口的 95%以上，这为工商业的发展提供了充足的劳动力。但随着 19 世纪工业革命的兴起，农村人口迅速向工矿业基地集中，到 1930 年前后，则基本实现了全国范围内的城市化。
然而，在经济高速发展的过程中，美国曾不惜占用大量耕地进行城市建设，从而导致耕地大量减少，粮食、木材、纤维的生产能力下降，也对耕地资源产生了破坏，②遭受不同程度破坏的还包括生态环境、公共健康以及生物的生存状况。总的来说，美国在农地非农化方面的调控主要侧重是土地资源的保护，其土地非农化可以分为两个阶段：一是上个世纪 60 年代以前，这个时期是美国工业化快速发展时期，由于其并没有意识到农地以及生态环境的重要性，所以这个时期采取的是通过大规模的耕地转为建设用，来满足经济的发展和城市化高速发展对建设用地需求的高增长情况；二是上世纪 60 年代以后，美国开始实行对耕地严格保护，其措施对我们有很好借鉴作用。
日本国土面积虽然狭小且人均耕地资源也极为有限，但其在二战后较短的时间内便成为了世界第二经济强国，达到了与美国相差无几的城市化水平，在此过程中，虽耕地也遭受了不同程度的破坏，但并未影响经济水平的快速增长。从日本城市化进程中可以看出，城市化进程与对耕地的破坏程度并不一定成正比。而相较于日本，我国在城乡一体化发展中，耕地资源却受到了极大的损害。
日本之所以能够较好的处理农地保护和城市化发展、经济增长、人口增加之间的矛盾，与该国实施的农地保护法律制度分不开。上世纪开始工业化以后，日本就十分重视通过法律的途径来规范工业化过程中的农地非农化问题，日本政府将土地管理和利用等问题完全纳入法制化轨道，基本的土地管理法律就达到了 40 部之多，例如 1950 年颁布的《国土综合开发法》，1965 年颁布的《地方开发促进法》等。此外，进行城乡土地自然状况调查和根据土地登记制定土地利用计划是日本在土地利用上的一大特色，主要包括地籍调查、土地自然状况调查以及水资源分布以及总量情况调查等各种调查工作。其在非农化过程中完善的法律制度和严格控制土地用途的做法为我国规制非农化现象提供了必要参考。
我国台湾地区也存在人多地少的情形，但其通过制定周详的法律制度来遏制耕地的减损和阻止对耕地资源的破坏，包括《土地法》、《实施耕者有其田条例》等，这些法规最大程度地保障了农地的有序发展，降低了耕地的滥占滥用，提升了土地资源的利用效率，恰当的解决了城镇化过程中农村经济发展与农地之间的矛盾。
（二）域外农地保护法律规制的共性
1.完备的农地法律保护体系
美国从联邦政府到地方各州，均有较健全的土地保护法规，如美国国会制定的《美国联邦土地政策管理法》、《森林和牧地改良法》、《美国海岸带管理法》、《美国国家环境政策法》等多部有关土地利用和政策的法律。①较为完善的法律法规为农地保护提供了保障。为保护农业用地，联邦政府和州政府划定农地保护区域，建立土壤保护区，美国农业部还提出了“最好农地”定义，以土壤质量和其他条件作为最佳种植农作物的土地衡量标准，有关部门根据这些标准，认定值得保护的土地，然后在规划中确定保护的范围和先后顺序。②农业区划是使用最为广泛的保护措施，它把农业用地同工业用地、其他用地严格区分开来，而在划定的农业区域内只能进行农业耕作、农业生产，禁止耕地的非农化或建设其他基础性设施。同时在农业区外还建有缓冲区，这样更能保障农业设施建设的顺利进行。美国运用法律法规对土地进行分层次、分门类划分，对土地进行统一管理，对农地用途性质的转变进行管制。相关法律的制定和适用不但在宏观上控制了土地用途并合理开发相关未用土地，还促使政府与民众合理使用土地资源，确保农业经济的可持续发展和粮食安全。①另外，在法规制定中，公众的参与是法规最终形成的一个重要环节，法律明确规定了公众的参与权，公民在衡量诸多因素的前提下有权决定是否进行土地利用规划。在规划过程中，还必须举行多次公众听证会，继而形成草案，提交政府，即使这些规定具备法律效力时，公众也可合理地提出修改或完善意见，相关部门会根据这些意见进行及时的修正。
日本也拥有健全的农地法律制度体系，主要由《农地法》、《农业振兴地域法》和《土地改良法》等基础性法律和五十多部配套性法律法规构成。完备的法律制度，不仅提高了日本的农地利用率及合理开发农地资源，也成为了保护农地的规则基础，并在一定程度上保障了日本国内其他制度改革的有序进行。从日本的农地保护经验可以看出，尽快出台耕地保护法律制度，构建一体化的农地保护法律体系对耕地资源的利用具有至关重要的作用。
在我国台湾地区，完善的农地法律制度主要是政策性指导和相对健全的法律制定合力的结果。在法律上，对农民地权的维护，减少行政干预的土地流转，在提升农地利用质量和效率的同时完善了农地划分方法，并鼓励农户和兼业户进行大规模经营，以期建设农业基础设施，促进农业经济的快速健康发展。
2.法规上严格限制土地征用
在美国，土地征用被称为“最高土地权的行使”,该权利的行使将受到严格的法律限制。美联邦法院规定：非以正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由、财产；非有合理补偿，不得征用任何人私人的财产供公共使用。征用土地除了要符合正当的法律程序以外，还要对失地农户根据具体明确的赔偿规则进行合理充分的赔偿。其与我国不同之处在于土地征用的目的是为了公共使用，而非我国界定的概念性的“公益”需要，美国还明确罗列出符合公共用途所包含的内容：即政府办公用房、公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军用设施等。③这就有效地限制了一些政府部门或私人单位打着公共利益的旗号去乱征乱占土地。
在合理补偿方面，美国政府及有关机构和从事公益事业经营建设的法人不但要补偿征用土地的现行市场价格即预期数额，还要填补该土地未来可能性盈利即不可预期数额。
日本农地保护在制度设计上一方面严格控制农用地转化为非农用地，另一方面非常重视对现有农地的充分开发利用。农地开发利用方面的制度包括土地改良制度和农业综合发展制度。土地改良制度源于耕地整理，规定改良事业的参加主体为已耕作者，土地改良区会员既是事业受益人，也是事业费用的承担者。
土地改良事业能够促进农地使用、保障农地资源与提高农地质量。综合发展制度则是用于放开农地生产性限制且鼓励农地流转的一项制度规范。在法规设计上，完善的农地利用体系与限制农地非农化规则相得益彰，二者合力发挥作用，不仅减少了耕地的非农使用，也保障了农业可持续发展。此外，日本把土地利用规划划分为国土综合开发、国土利用、土地利用基本规划及部门土地利用规划等类型，各个不同层次规划之间的相互协调，有效促进了国土资源的综合利用。
各规划间又被细化，相互之间具有指导参考作用。并且，各个规划的明确性规则在限制政府公权力不当行使过程中，使权力的运行和实施更加公开公正。而在土地用途管制方面，为更好地保护有限的农地资源，日本实行了“城市区域二分法农地管制制度”,其根据不同情况来确定农地的使用性质是否适合转变以及选取何种转变措施。且农业振兴地域制度的实行也是保障农业用地固有性质、增强不同地区农业发展的基本制度设计。
我国台湾地区为加强城市化和工业用地的科学规划管理，提高非农用地的利用率和减少对农地的占用，对城市土地实行分区使用管制和重划，提高其利用效率，限制化工产业的产业区域，减少对农地的滥占和污染。③政府在以公共权益为目的征收农地时要按照既定的法律程序，经过严格的行政审批方能取得征收权，且征收的每个程序都会受到公权力部门和私权力组织的监督。这种监督间接地限制了台湾政府征收土地过程中公权力的干预，客观上促使土地合理流转，使耕地性质的转变更加合情合理。
3.法规上确立积极的经济激励政策
美国在土地流转过程中，因根深蒂固于公民内心的权利观念和完善的私有制度，政府会尽量保障公民权益，只涉及土地的所有权，不会延伸到与土地有关的其他权益问题。美国对土地所有者的保护主要是保障所有权不受侵犯，因其土地所有制由三部分构成，即联邦土地所有、州土地所有和私人土地所有，当国家为了公共利益的需要涉及征收、征用私有土地时，必须征得土地所有权人的同意，未经同意不得征收和征用。即使征收征用也要给付合理对价，且无其他额外税费负担①。
日本在土地流转过程中，主要侧重于对农民土地使用权和经营权的保护。在土地租金支付方面，政府成立土地管理公司将租金一次性付给出租方，使农民愿意对土地进行转让。同时为了缓解承租方的租金支付压力，承租农民可将租金分期付清，这一规定充分维护了农户的经济利益，为土地流转提供了制度保障和物质保障。在劳动力转移和年老农民保障方面，日本政府会组织各种农业教育培训和技术培训，青年农民可根据自己的兴趣和志愿选择留在农村或进入城市从事其他工作，而从事农业生产的农民能够获得与本地区其他产业同等的收入。此外，由于日本的土地流转政策同农民的退休期存在交叉，年老农民保障似乎没那么紧迫，但日本政府仍然给予退休农民应有的保障。
我国台湾地区为了保障和增加农民的收入，结合台湾自身农地发展情况，切实提高农民利用土地的积极性。采取的措施主要包括鼓励规模化经营、对农产品进行保价、实施农民年金制、发展休闲农业以及加强农产品的加工、运输和销售等。其中建立合理的耕地保护补偿机制，是解决在耕地利用过程中所产生的土地征收外部性问题与实现农业公平性竞争的根本途径，也是控制建设用地规模的重要手段以及化解政农矛盾、弥补征收用地规则不足的理性选择。
（三）域外农地保护法律制度对我国的启示
1.土地产权公有还是私有与土地保护无必然关系
我国当前的农村经济体制活力似乎消耗殆尽，当“三农”经济发展遇到瓶颈且农地资源有较大浪费时，我国有学者开始再次聚焦农村土地产权问题，如八十年代的讨论一样，依然围绕着土地公有还是私有的问题，认为土地所有权只有统归国家或者私人所有才能继续保持农村的生产活力，才能提升土地资源的开发利用率。实际上，这个问题从本源上来说就是一个伪命题。
在我国农村经济数十年来的发展中集体所有的优越性也已经表现出来，随着政策或者制度的变动农村经济发展的活力没能表现出连续性是正常现象。以美国与英国为例，虽然美国实行的是私有制，但其土地并不是统归私人所有，私人所有的土地约占 58%,健全的法律法规与详尽的政策才是美国农地利用具有先进性的关键所在。③英国法律规定所有的土地都属英王所有，土地所有制从法律上来讲是公有制，其农地资源的开发和利用依然在世界前列。
可见，农地所有制是公有还是私有和农地保护、农地开发与利用并无必然联系。
我国现行制度需要做的是充分释放集体组织的优越性，完善村小组、村委会与村民大会的功能与职责，使其充分发挥应有功效，提高农民参与集体组织的积极性。
农村集体所有制在农村生活、农村经济发展中的潜力远没有释放殆尽，这需要相关规则的引导。当然，界定清晰的农地所有权是实施农地保护的前提和基础，我国集体所有制的缺陷就在于对“集体”概念的界定不清，这种对基本概念的解析不清加之理解上的误差以致农民对自身无法准确定位。而在实践中，民众都以为村委会就代表集体，因而村委会的权力也随之增大。实际上，《宪法》规定：“集体”是指村组织与一村组织范围内的所有村民，包括村委会、村民大会、村小组。
因此一村内的所有村民都代表着集体的一员。
2.法律上要明确农地使用权
农地使用权在我国农村土地集体所有的属性中很重要的一项权益，但在使用时应明确使用主体，保障使用权的有效运行。农地的产权所有和使用可以相互分离，所有权居于首要位置，使用权是其附属性权利。但事实证明，随着现代科技和经济水平的快速发展，在一定的条件下和特定领域内，使用权的重要性日益凸显。
例如我国现在讨论较热的集体经营性建设用地入市与承包经营权的抵押等问题，都说明了农地使用权的重要性。在明确农地权属依归、完善农地权属制度和给予农户充分的农地使用权的基础上，减少行政干预、赋予耕作者相对的自主决策权，并发展基层民主，这样不仅提升农地利用效率，增加耕地产出比率，也能提高生产者保护农地的积极性，进而促进农业的可持续发展。在这方面，英国就是很好的例证。英国在 1945 年以后不断强化土地使用权，与此同时，农场主的地位也得到了相对改善，地主的经营成本虽有所增加，但地租却受到了控制。③农场主拥有了完全租佃权，最终形成终身租佃权。
3.土地规划的法治保障与土地征用的正当性
对土地用途进行管制是国际上的通行做法，制定详尽周密的土地用途管制制度是保障地尽其用的前提。在迅速工业化、城镇化发展进程中，不合理甚至滥用土地资源的现象日趋严重和复杂化。面对严峻的现实，政府越来越重视对土地资源的保护和利用，对耕地资源是人们赖以生存的保障和可持续利用的科学发展观的认识愈加深刻，基于此，就必须强化土地利用的政府宏观调控力度。“无规矩不成方圆”,对土地的合理利用一定要规划先行，切实可行的规划在实施后应确定其法律地位与树立法律权威。诸多农业资源充沛、土地利用率高和耕地保护较好的国家都有详尽的法律制度作保障。土地征收、集体用地、经营性建设用地入市以及地上开发建筑等土地利用类型都应具有周密的利用规划和遵循法定程序。例如，韩国在 1962 年制定的第一个《城市规划法》，是从西方引进的土地分区利用和综合开发方法，用以控制城市的自由发展和土地的无效利用。
此法虽在引进后修改了多次，但始终坚持用法律规范来保障规划工作的进行。《城市规划法》还包含控制城市无序增长的绿带法案内容，严格控制绿带内的土地开发和利用，以此来限制城市的无限扩张。除了用法律保障土地规划之外，还需构建一套系统的土地利用规划体系。在大多数国家，不同于地区和城市规划，国家规划多从法律角度来制定。但城区规划不能与国家规划相违背，必须以国家规划做引导，而国家规划也必须结合城区规划的实际情况进行具体实施，从而构成一个统一的规划体系。
大多数国家的土地征用都能在宪法或宪法性文件上上找到权力来源。除了宪法依据外，大多数国家还通过一般性法律对土地征用制度做出具体规定。土地征用法作为土地相关法的重要内容，虽在立法形式和具体内容上有所不同，但各国法律对土地征用都有严格明确的规定，包括主体、对象、目的、程序等，以保证土地征用的顺利进行，防治征用权的滥用。
完善的征地程序也可有效地防止征用权的滥用，为公民实体权利的实现提供制度性保障。拥有明确的目的是征地的必要前提，在世界各国相关征地法规中，大多都以“公共利益”作为征地目的，然而公共利益在不同的地方却有不同的标准。世界公认的界定公共利益的方式是“列举式”和“概括式”.③我国运用的是概括式，即概括出公共利益的界定原则。但在现实中征地矛盾与冲突多发且复杂的情形下，我们应细化对公共利益的界定准则，根据各地的实际情况列举出具体标准，这样才能在征地时做到合法正当。
4.发挥中介组织在土地流转中的作用
集体经营性建设用地入市的政策在我国处于起步阶段，很多规定具有滞后性，需要与时俱进。在土地入市的过程中为了限制耕地非农化，除了政府部门的监管和指导外，还要大力发挥中介组织在土地流转中的积极作用，真正形成土地流转的市场化和规范化机制，同时也构成对政府公权力在介入过程中的有效监督。通过对美国、日本和我国台湾土地流转制度的初步了解和分析，可以得知中介组织在其土地流转过程中发挥的重要作用。以往我国多是通过政府宏观调控即政府通过经济干预手段和强制执行来管控土地流转，属于控制型模式，这种模式并不利于形成真正的市场化经济。在以国家为主导的土地流转过程中，中介组织在前期也需要国家进行宏观指导或调控，继而再逐渐的放开，最终形成自由的市场竞争模式。通过这种自由竞争，能促进各方经济参与人的积极性，并完善中介组织的各项机能，让其在工作开展中更富有组织性和秩序性。国外在土地流转制度设计与创设法律上的经验对我国的土地流转与限制耕地非农化制度具有一定的参考性。但不同的历史发展过程、土地产权形成模式以及经济发展趋势，我国不可能也不适合完全照搬国外的法律法规。我国应在这种经验之上立足于现实国情、农村社会现状和从民众的根本利益出发，实现制度借鉴的“软着陆”.
