引 言
我国是一个农业大国，农民与农地矛盾无论是在传统社会还是现代社会一直都很突出。朝代更替、历史变迁、制度更新的目的都是为了让政府或人民生活更加安定有序，我国拥有七亿多农民，庞大的数字使每一次改革指向都与土地相关，农民富则国强、土地足则国旺。鉴于此，对耕地非农化的法律规制问题进行研究就具有显着的实用价值和理论意义。
实践中，耕地非农化问题和土地流转问题造成农村各种纠纷与冲突甚至是群体性事件的发生。农民对有关耕地政策实施和法律规定适用的正当性和合理性持着怀疑态度，相应地，政府的公信力也有所减弱，这对农村社会的稳定和农业经济的发展造成了直接影响。基于此，国家作出了积极地回应，十八届三中全会为集体土地入市吹响了号角，十八届四中全会中又着重提及了集体经营性建设用地入市的相关问题。政策的引导固然重要，但在多数人谈论集体土地入市的过程中，农村耕地非农化问题形势也更加严峻，农村土地面临着生态恶化、土地流失、耕地减少、蓄意破坏等问题。这些问题的背后是我国耕地非农化缺少具体法律监管和约束、缺少必要惩罚机制，耕地非农化相关政策和法规滞后。本论文在对耕地非农化法律规制研究的基础上，以具体法规约束、限制耕地的非农化，并在转变农地保护观念的同时明确具体操作程序。这些举措不仅可切实维护农民利益，破除土地制度对农村经济发展的制约，同时还可以改善传统的土地二元结构格局，为我国农村土地的有序发展扫除了障碍。
农村、农民、农业的“三农”问题是困扰我国当前经济社会快速发展的重要因素，其中最为核心的就是土地问题。相比较城镇的国有用地，对农村集体建设用地和耕地保护的法律制度建设的理论研究少之又少。而事实上，我国农地所有制性质在制度设计上存在诸多缺陷，所有权主体与客体并未明确规定，权益归属不清、利益划分不明、政府公权力介入界限模糊，这些都成为产生耕地纠纷与农村社会秩序不稳定的主要因素。另外，耕地非农化已逐渐演变为一种普遍性现象，而耕地征收与征用程序、手段与补偿机制都有待法律法规上给出明确规定。着眼于我国农村经济社会发展的大局，通过对耕地非农化现状的描述，对其存在的法律规制问题进行深入分析，继而在比较总结国内外相关问题的经验之上，对我国耕地非农化现象提出切实可行的有益措施，不仅对农村土地的分配与公平问题得到改善，提高政府在制度设计环节应有的关注力，还会极大地影响我国整个农村地区未来的经济和社会发展。
耕地非农化的问题早在上世纪七八十年代就有学者提起，碍于当时的社会政治背景与经济发展形势，政府并不是十分关注。直到本世纪中期，在农村经济改革、农业经营体制改革有所变化的背景下，耕地非农化问题在我国农村经济的发展中出现了大量矛盾和冲突。我国的粮食安全、农民生活、生存也与之息息相关。
我国当今面临着土地改革与土地入市问题，解决问题的措施都与农地制度相关，可以说土地制度的更改与我国农业发展的前景相互制约。以农村耕地非农化为切入点，对我们认识我国农村土地流转政策的发展形势，解决我国农村发展中的“三农”问题具有非常重要的意义，对把握我国当前的整个社会发展的形势和发展趋势也起到了基础性作用。
国外对农地非农化题的研究上，以美国为例，美国从二十世纪六七十年代就开始关注农地流转问题，除美国实行家庭农场制以外，历来重视个人产权，因此美国有着明晰的土地产权边界。其在流转过程中，大多只涉及到土地使用权、经营权的有偿转让，价格由市场供求关系决定。政府在参与的过程中只是为了优化生产要素与扩大农场规模。政府也保留了相当多的对土地的控制管理和收益权。
然而，即使是在私有制的国家里土地流转也不是完全自由的，要受到国家强制力的干涉，土地流转必须按照国家的制度规定进行，国家的介入有利于对土地流转的行为进行规范和引导，一方面，可以防止土地兼并现象的产生；另一方面，还可以提高土地流转的规划程度，提高土地的利用效率。因此，建立完善的土地法律保障体系就显得非常重要，美国对农村土地“非农化”有严格的法律监管，美国在发达国家相关农地流转及非农化的法律治理经验中很具代表性，在符合城镇发展规划外也注重公共利益和环境保护。
总之，缺乏立法指导、执法参考与司法监督是产生耕地非农化问题的根源，法律法规在规制耕地非农化的各个过程和环节中显得愈发重要。“国无常强，无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”,①重视耕地非农化法律规制的研究、促进耕地保护的法规完善，对于构建社会主义新农村、建设美丽乡村和完善社会主义法治都能起到促进性作用。
一、耕地非农化概述
（一）耕地与耕地非农化
耕地的概念伴随着人类土地利用活动和经济社会的发展变革，一直处于动态变化之中。根据我国《土地利用现状分类》对耕地的界定，简单来说，主要是指种植农作物并常年进行耕耘的土地；耕地可分为常用耕地和临时性耕地（又称帮忙田）。参照我国农村实际情形，根据耕地的不同种植用途可划分为不同的耕地类型，有学者分为八类①，有的分为四类②。总结各专家学者有关耕地概念的观点并根据耕地本身的性质，可把耕地分为优良耕地、易耕地、一般耕地、开发性耕地四种。
耕地资源是人类生存的根本性保障，近年来，农业的加速发展，农村发展的多样性，城镇化与工业化发展的负面影响，致使耕地出现乱占、乱征、乱用的现象，耕地的数量也在迅速减少。据有关组织统计，世界上的耕地总面积 18.29亿公顷左右，人均占有耕地 0.26 公顷，而我国耕地面积大约为 18.2476 亿亩，人均占有量 0.11 公顷，明显低于世界人均水平。我国正在开展的如火如荼的城镇化、工业化运动是现今耕地减少的一大原因，耕地非农化问题这几年在我国也尤为突出，严重威胁了我国的粮食安全与农业发展。
耕地非农化即耕地的非农占用，是指在一定的政治、经济、社会环境下，因社会的进步、经济的发展、产业结构的变化及居民收入水平的提高，将耕地由农业用途转成居住、交通、工业、服务业等城乡建设用地的过程。它具有动态性、不可逆性、政策倾向性和阶段性等特点。目前我国耕地非农化主要有两种途径：
一是国家征用农村集体所有的耕地，再以划拨或出让的形式把耕地转化为非农业建设用地。这种途径是全国普遍存在的现象，涉及土地所有权转移且数量巨大；二是在不改变集体土地所有权的情况下，将耕地转化为非农业建设用地，直接进入土地一级市场流转。此种途径多存在在经济发达地区，是城镇近郊区农民为了分享城市化、工业化利益的一种灵活操作。鉴于其他国家发展状况，在经济发展和城市化过程中，农地用途转变、耕地非农化是一种必然发生的情况。在一定的社会历史条件下，耕地被非农建设挤占是经济发展动态演变的过程，这就促成了耕地的非农占用，但同时耕地非农化演变的速度与我国生态安全、粮食安全、农民就业等一系列问题相关联。近几年的耕地非农化速度的加快，使我国可耕地范围逐步减少。
（二）耕地非农化的现状
1.耕地非农化的现状
目前我国城镇化正处于快速发展期，预计到 2020 年将有 60%的人口居住在城镇中，这种增长速度还将持续三十年左右。尽管我国划出了耕地红线、实行了最严格的耕地保护制度，但是城乡一体化发展占用耕地的数量仍在急剧扩张，这一直是我国二十多年来土地利用变化的一个重要特征。社会经济发展与耕地资源需求的矛盾也日益突出。在人、地、村的城镇化发展中也存在着耕地资源减少、土地资源浪费的现象，大量农用地在城市化过程中转化为非农建设用地。
我国耕地资源严重不足，十几亿人口的吃饭问题一直是我国政府要解决的头等大事。在城乡一体化发展过程中我国农村每年占用的土地达到四百多万亩，其中农民耕地所占的比例约二百多亩，耕地非农化问题在逐年凸显，每年大约有一百多万农民失去耕地。据相关数据显示，征地、拆迁引发的农村群体性事件不断涌现，在农村，群体性事件中因为农地流转的占 65%以上。
因农地流转所产生的纠纷或是各方利益博弈、资源占用冲突的结果，或是为了保障耕地的可持续发展、农民安全生活与农村生态环境的耕地资源所导致的。在耕地资源统计和数据汇成上，“3S”技术的引用虽为获得耕地资源的具体数量提供了技术支持，但是要想获得绝对真实的耕地资源数据几乎是不可能的。美国心理学家马斯洛曾提出“需求层次理论”.依据此理论，人类的需求犹如阶梯一样从低到高分为五种层次，前两种便是生理需求和安全需求。
这说明如果人们在同时缺乏食物和安全需求的情况下，通常人们对食物的需求是最强烈的，这也是最正常的生理需求。在未解决温饱的状态下，其他任何需要显得并不那么重要，人类会把自身所有的能量用来获取食物。据此理论，耕地资源是食物的根本提供源，若耕地非农化的现象加剧，那么社会将会产生安全危机，国家的体制运作机能和整个社会秩序会受到一定的冲击。我国现实中存在的耕地非农化现状亟需应对措施，因此解决耕地非农化问题为构建和谐社会与法治政府提供了合理性、正当化依据。
2.耕地非农化的具体表现形式
（1）征用耕地
政府出于公共利益的需要和完善公共设施的服务指向，遵照法律法规和固有行政程序，依法给予集体或失地村民一定的补偿金额，将农村集体土地征为国有。
它是行政机关作出的具有单方行政行为性质的法律行为。征用耕地必须依法进行，它具有补偿性、强制性和权属转移性等特点。严格的耕地保护制度要求征用耕地时须经国务院或省级人民政府的审批，要求政府在征用耕地的过程中所适用的法律依据、具体措施透明化、公开化。征地过程中使耕地性质发生改变，从集体所有到国家所有。在征用耕地的实际操作过程中由于政策缺少灵活性、民众思维的局限性以及现实生活的多样性会出现各种问题，这是耕地非农化的一项重要表现形式。
（2）城乡一体化发展与工业化建设用地的需求
当前，我国新型工业化的发展策略方兴未艾，许多企业正处于快速成长期。市场化过程中城镇企业、乡村企业的发展也呈雨后春笋之势，加之新兴产业的崛起，这都需充裕的发展地域空间来做基础保障。城市化处于快速发展阶段，国家出台的一系列相关政策对城乡一体化的发展起到了扶持作用。基于此，城市郊区的土地、耕地因人口的迁入而减少、用地需求也相应增加。我国东部、南部、中部等相对发达地区，土地供需矛盾更加尖锐，土地市场化、人口城市化使人均耕地面积在逐年减少，每年都会占用相当一部分耕地。而且尚不充分的土地利用效率、不够成熟的农业技术都会导致耕地生产率与利用率的降低。此外，我国作为“世界劳力工厂”、世界制造中心的国际地位的形成、经济全球化程度的加深、“一带一路”国家经济政策方针的提出、产业规模的转移和经济产业结构化的调整，都会直接或间接地增加对土地的需求量，耕地非农化的占有程度也逐年增加。
（3）农村集体经济组织的内部行为
城乡一体化发展思路的放开加深了农村集体组织的对外开放程度，也提高了民众参与市场化活动的积极性。长期以来对土地使用的规划管理缺乏宏观调控手段的运用，且地方政府的微观管控手段也未形成，即宏观手段的缺失与微观手段的不完善致使大量农村集体用地被非法占用，耕地逐渐减少。另外，小产权房①现象在农村地区普遍存在，农村有大量耕地变成农户的私有财产，为子孙后代建设小产权房，或经商、或作婚嫁房产，世代沿用。且在经营性建设用地入市政策尚不明确的情况下，许多农村集体组织已与市场经营主体签订土地使用、租赁甚至买卖合同，把农用耕地或租赁或转让给企业，土地性质也随之转化为企业用地。
此外，村集体组织也大量存在擅自将承包地改为宅基地或其他房屋用地的现象，未经法定程序和政府许可，在农用耕地上建设公共设施，这些现象都是村集体内部使耕地非农化的表现形式。我国近几年还出现大量的耕地撂荒现象，在现行形势下，农村大批青壮年劳力大都入城务工，长期在外劳务而无暇耕作农地，许多村庄变成“空巢村”,出现了大量的抛荒、撂荒农田，这便造成了耕地资源的浪费。
（4）农户私自处置耕地
农户作为耕地承包者，作为集体的一份子，由于对国家大政方针、法律法规的不甚了解以及在传统观念的影响下耕地保护理念的未形成，会出现滥占滥用耕地的情况。其表现形式，大多是商家利用农户对短期利益的看重，与农户私下进行相关耕地占用合同的签订。由于农户与商家的信息不对称、政府土地管理规划部门缺乏有效的监管、政府对村集体指导管理的程度性不强等诸多因素将导致农用耕地由集体属性转为私有属性，在这一过程中，因未履行法定程序和遵循相关规范，最终会出现产权利益归属纠纷。另外，由于前期土地保护政策的不完善，现在仍有一些单位、企业通过划地、圈地等形式无偿占用着农户耕地，且占有规模较大，但因缺乏政府的有效引导、法规的具体监管，常出现乡镇企业停止经营、破产甚至土地荒芜的现象，对土地资源造成极大浪费。政府缺乏事后补救机制、惩罚机制、执法人员素质不高，这在一定程度上也加剧了农用耕地的非法占用。
（三）耕地非农化的危害
在国家治理的整体布局中，耕地保护已是一项基本国策。耕地是城镇规划顺利进行、乡村文明建设、当地 GDP 增长的根本性保障。对于农民来说，耕地就是生活与生存的保证。如果只讲短期发展不顾长期利益，只论 GDP 而不顾民生，在不远的将来，中国将出现粮食短缺的问题，这也是美国着名经济学家和社会学家莱斯特·布朗博士的论断。他预言：到 2030 年，中国由于耕地面积的减少，粮食将减产 20%,如果不考虑膳食结构的改善，中国每年将进口相当于现在世界粮食贸易总额的粮食，因此中国粮食的短缺将会成为世界上每一个人的短缺。
在当时，国内大多学者对布朗博士的论断持着不以为然的态度。而当我国耕地资源非农化现象越来越严重、粮食安全的威胁越来越大时才有所醒悟。根据上述论断，耕地非农化与农业发展、粮食安全、环境保护、社会稳定都有直接的关联（见下图）。
首先，耕地非农化使“美丽乡村”成为空中楼阁、无源之水，其对生态环境的破坏成正比例关系。农村的发展离不开农业，农业的发展离不开耕地资源，建设“美丽乡村”是一个综合性、整体性发展概念，它不仅需要农民自身素质的提高也需要农村环境的改善，更需要农村耕地资源作后备保障。农村耕地资源的充沛不仅保障了我国农村农民的生活来源，且对稳定乡村社会秩序、改善农民生存状况以及促进农村经济发展都起到不可替代的作用。
其次，耕地的非农化与我国粮食安全息息相关，耕地是人类物质文明的基础和粮食生产的源头。粮食安全的衡量标准，与耕地的数量变化、耕地的利用效率和耕地资源的保障成正比。充足的耕地资源、合理的耕地利用、先进的农业技术是提高粮食产量的三个重要方面，这三方面都是在耕地的基础上最终操作完成的。
再者，耕地非农化对环保事业影响较大。一般的企事业单位从政府手中获得耕地的过程中，大多数通过暗箱操作的形式建成了工厂、小区、娱乐场所等设施，这些场所的建设对耕地周围的环境会有严重影响，例如会造成空气污染、水污染、地质污染以及对其他未被占用土地资源的污染等。耕地非农化的集中对整个乡镇或乡村的环境都会造成或大或小的影响。
最后，耕地非农化与社会稳定也直接相关，由于政府征地补偿法规的不完善，失地农民在政府征收耕地过程中发生的纠纷事件也大量存在。另外，在企业或政府占用耕地后，把耕地转换为工业用地、公益用地，由于事后监督机制的不健全和纠纷解决机制的不完善，农民与企业、政府的矛盾也日益突出，如由环境保护问题产生的矛盾、用地再补偿问题产生的冲突等。若政府或民众对此处理不当，还会引发一系列社会问题。
