生态环境保护中政府管理体制改革的必要性

　　摘要：近年来, 生态环境保护备受党中央、国务院的高度重视, 为保护生态环境, 采取了很多的战略措施, 但生态环境的保护工作仍需要继续进行。十九大报告中, 习总书记对加快生态文明体制改革, 建设美丽中国提出了新的要求。政府管理体制的改革在我国的改革中占有重要地位, 而如何做好关于生态环境方面的政府体制改革, 可以说关系到国家的重要发展。本文从生态环境保护的角度, 对政府管理体制的问题进行了一些研究, 对政府各部门在管理上的问题进行分析, 并提出了基于生态环境保护视角下政府的一些改进措施, 切实希望政府能够通过在管理体制上的改革带动生态环境的改善, 为我国的全面深化改革做出一定努力, 也切实的解决存在已久的生态环境问题。

　　关键词：政府; 生态环境; 保护; 体制改革;
 

　　一、研究背景及问题提出

　　生态环境包括水资源、生物资源、土地资源等, 是一个复合型的生态系统。这个系统是推动社会可持续发展的重要力量。在发展过程中, 最让人担心的是生态环境问题。生态环境问题通俗的来讲, 就是人类为了谋求自身发展的利益, 在对各种资源不合理的开采和利用中, 产生的各种负反馈效应。比如, 臭氧层破坏、淡水资源危机、地震、海啸、各种流感等等, 这些都是因为人类不合理的行为带来的生态环境破坏和污染。早在春秋战国时期儒家代表就曾提出过仁者爱人这一思想, 仁爱民众, 民众才会去爱世间万物, 这是一种潜移默化的影响, 也是一种对生态资源的保护态度, 可见古人就早已悟出了人与自然和谐相处之道。二十一世纪的今天, 生态环境保护成为世界各国关注的焦点, 美国未来学家阿尔文·托夫勒在《第三次浪潮》中说到:“随着人口的增长和社会的发展, 人类利用残忍无情的技术, 对周围环境造成了严重的破坏, 这种破坏不仅能够摧毁一个城市, 而且可以毁灭整个地球。”美国作家蕾切尔·卡森在《寂静的春天》一书中也写到:“曾经美丽的小镇因为人类的贪婪, 为了更美好的生活, 而肆无忌惮的滥用药物, 当地政府部门和群众隐瞒事实和真相, 最终使人类陷入万劫不复的地狱。”作者通过她的讲述, 让人们看到了自己的错误, 并认识到人与环境和谐相处的重要性。

　　中国最初的环境保护就是由党中央、国务院, 自上而下进行实施的。关于各种环境政策的保护问题, 比如法律法规、各项标准、各种实施措施以及相关的环境管理制度, 其中绝大部分是由各级政府部门直接或间接的进行操作, 环境保护政策被赋予了极强的政府色彩, 这种色彩在某些方面对环境保护造成了不同程度的影响。虽然现在已经进入了信息化时代, 各种政府信息呈现透明化, 孟庆堂在《环境信息公开作为有效管理模式的探讨》中曾说到:“我们已经进入到了资源共享的新时代, 各种环境信息通过加工、整理, 被环境保护部门公之于众。”但是, 这种资源共享的数据采集是否凌驾于政府部门的公平正义和完全透明化之上呢?让我们产生了诸多疑问。

　　同时, 随着我国政治、经济、文化的迅速发展, 生态环境保护逐渐进入了我们的视野。十八大报告中首次将生态文明建设加入其中, 形成了“五位一体”的总体布局。随后, 在不断推进科学发展观的过程中, 生态环境保护被提上议程。目前, 我国的国土生态环境、森林生态环境、草原生态环境、湿地生态环境、海洋生态环境、荒漠生态环境等都存在着严重的生态环境问题。土地的不断荒漠化、水资源的污染、森林资源的乱砍滥伐、矿产资源的乱采乱挖、海洋生态的污染等问题日益突出。针对如何解决好环境问题, 怎样做好生态环境保护的工作, 既是政府的责任, 也是每个公民的义务。政府部门作为生态环境保护的主导者, 在生态环境保护工作中起到至关重要的作用。如果相关的政府部门起不到相应的作用, 就会导致在生态环境保护工作上出现严重的问题。

　　近年来, 生态环境保护作为国家一项重要的保护内容, 政府部门致力于环境保护工作, 实施了一系列的保护措施, 为生态环境保护做出了贡献。但解决生态环境的问题不是一朝一夕能够完成的, 它需要一个漫长的过程。政府部门在管理体制中应做出相应的改进, 能够更好地解决好生态环境问题, 做好生态环境保护工作, 为建设美丽中国奠定良好的基础。

　　二、生态环境保护中政府管理体制改革的必要性

　　(一) 是推动生态文明建设的有效途径

　　走向生态文明新时代、建设美丽中国, 是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。不断推进生态文明建设, 首先就要树立良好的生态观念。在此基础上再做好生态经济发展, 保障生态环境安全, 建立完整的生态管理体制, 为推动生态文明建设全面发展做好保障。在生态文明建设中, 政府作为各项法律、管理制度的制定主体, 在生态环境保护的改革中政府管理体制具有绝对的权威性。政府管理体制如果没有制定科学合理的生态文明建设规划和适当的管理制度, 就不利于生态文明建设的推动, 也无法适应我国生态环境建设方面的改革大局。建立良好的政府管理体制, 能够为生态文明建设起到重要的推动作用。

　　(二) 是促进经济转型的重要组成部分

　　生态环境保护是生态文明建设中的重要组成部分, 做好生态环境保护工作, 能够在一定程度上为我国的经济转型起到推动作用。保证我国经济发展在传统产业外, 还能根据生态环境产生新型的经济行业, 形成新的具有战略性发展的新兴产业链。政府管理体制的改革, 要根据生态环境建设, 形成良好的行政监管, 做到环境保护有保障、环境监管有落实, 有效地避免政出多门、权责脱节的现象, 从而为经济转型发展做到全面推进。

　　(三) 是解决损害群众健康突出环境问题的关键

　　良好的生态环境是人民群众健康生活的保障。近年来, 雾霾等一系列环境问题, 一直得不到根本性的解决, 既有技术方面的问题存在, 也跟政府的管理有关。在政府管理部门现行的监管体制下, 执法主体与监管主体存在分离性, 不能在中央与地方政府形成一体化的环境监管。在政府管理体制中, 部分管理机构的不科学设置, 导致损害了群众的利益, 同时也突出了环境问题解决力量的不足, 在实施相应的管理制度上出现了空缺。政府管理体制是解决损害群众的突出环境问题的关键。

　　(四) 是转变政府职能的必要要求

　　想要解决好生态环境问题, 做好生态文明建设, 科学合理的转变政府职能是一项不可缺少的内容。在如今的政治环境下, 转变政府职能是深化行政改革的核心。做好政府部门的简政放权工作, 科学的将权力进行下放, 形成有效的政府管理体制的改革。生态环境保护最终还是要落实到各级政府管理部门。在目前的生态环境保护部门中, 国家层面的各级部门存在权力交叉的问题, 地方层面的各级管理部门职权不够、监管权力小, 产生了两个层面的管理部门的职能与权力的不协调。政府管理体制改革是在生态环境保护中做好转变政府职能的必要要求。

　　三、生态环境保护中政府管理体制的问题分析

　　解决好生态环境保护问题, 从政府管理体制的角度分析, 清晰地认识到问题发生的根源, 进而制定科学有效的管理、有计划的改善生态环境问题, 起到保护生态环境的目的。

　　(一) 政府管理体制下的生态环境保护规划工作不到位

　　生态环境保护作为一项关乎民生发展的重要事务, 作为主管的组织实施部门, 应该在工程正式实施前做好全面组织实施计划。在这过程中, 生态环境保护作为一项重要的国家建设工作, 必然有着一个主要负责的管理部门, 其进行生态环境保护需要牵扯到多部门、多层级, 需要全面估量生态环境保护过程中出现的问题。

　　生态环境保护中出现的较多问题, 绝大部分是由多部门联合进行的。多部门的管理未能切实做好统一协调。对于出现的环境问题, 部门之间缺乏有效地沟通, 不能进行统一的科学安排, 未制定合理计划组织实施各项环保工程。生态环境保护中出现的生态环境保护工作量的估量不合理是由政府部门全面协调组织不到位引起的, 缺乏对生态环境保护的工作估量, 未做到有机统一组织。

　　(二) 政府管理体制下的生态环境问题处理不及时

　　生态环境问题作为一项长期解决却又未能解决好的问题, 政府管理部门对其问题的处理存在问题处理不及时的现象。根据当前的生态环境问题, 政府管理部门建立了一套相应的应对体系, 形成了完善的应对制度。但随着生态问题的日益变动, 没能及时的进行环境政策的变通, 导致在处理诸多环境问题上产生了严重的滞后性。政府管理体制的庞大, 对生态环境问题的整体把控能力不足, 这些都是阻碍环境问题不能得到及时有效处理的因素。

　　山东省某市的一条河流, 多年以来饱受上游造纸厂产生废水污染的困扰。政府部门通过行政手段, 改善了造纸厂的污水排放问题。但被污染的河流的水质恢复却迟迟没有得到答复。发现相关的水质监测人员曾多次到该河流中提取水源, 作为化验使用, 但水质改善的问题并没有得到及时有效地解决。作为水质监测部门, 对由造纸厂废水排放引起的水污染, 应当是政府相关监督部门与水质监测部门共同进行的, 对问题的处理理应是及时有效的, 但该案例中的水处理问题还是没有得到及时有效地解决。

　　(三) 政府管理体制下的生态环境问题监管不到位

　　政府管理体制下的生态环境监管工作需要做到及时有效。在生态环境保护的迫切需求下, 如何通过对政府管理体制的调整, 最大化的保障好生态环境, 是政府部门需要认真思考的。如何做到对生态环境污染源头的监管;如何做到对现有污染防治工作的监管;如何做好对污染责任主体单位的处理监管;如何做好后续生态环境问题产生的监管, 这些都是政府部门应当做好的考虑。生态环境问题的发生, 需要政府参与, 政府应当针对生态环境问题, 做出相应的调整。政府部门缺乏有效的体制改革, 造成生态环境监管工作的混乱。

　　(四) 政府管理体制下的生态环境问题的生态保护投入不足

　　生态环境保护作为国家全面发展的重要一环, 我国政府部门对于生态保护的投入略显不足。政府管理体制的严格, 使得生态环境保护的投入与现有的生态问题不成比例, 对于生态环境的保护工作安排缺乏必要的计划性, 让生态环境保护任务无法根据实际问题落实到位。在生态环境保护方面的投入也略显不足, 政府管理体制下的财力、人力、物力的投入受到制约, 投入资金少、投入渠道单一, 导致生态环境治理工程建设不足。同时, 带来的是生态环境治理上的能力不足。

　　(五) 政府管理体制下的生态环境问题法律不完善、法律意识不到位

　　我国关于生态保护的相关政策、法规及标准不健全, 有待进一步完善。目前, 我国颁布并实施的一系列环境保护相关的法律、关于自然资源管理的法律法规, 绝大多数在某些方面存在重复交叠的情况, 虽然侧重点各有不同, 但并未形成一套完善的生态环境保护的法律体系。也没有针对各生态环境问题做出具体的法律规定, 同时也缺乏对生态系统整体的、相互关联的生态考虑, 没有综合性的生态保护法。

　　在法律实施监管下, 各部门仅仅是根据现有的法律依据, 组织实施好各部门的工作, 并没有结合实际的生态环境问题提出有效的法律改善意见。另外, 各政府管理的执行部门, 在法律实施中, 法律意识淡薄, 未能合理的根据法律规定, 做好相应的工作。

　　四、生态环境保护下的政府管理体制的对策分析

　　生态环境是我们赖以生存的重要组成部分。为了更好地解决生态环境问题, 政府管理体制针对相应的问题, 做出一定的改革。为推动生态文明建设、建设美丽中国做出应有的调整。在进行国家建设中, 将工业化、信息化、城镇化、农业现代化与之同步, 树立起生态环境保护理念, 改善生态环境, 推动社会生产力的发展。政府管理体制改革适应发展与需求, 坚持保护生态环境的基本, 从体制内根据要求做到简政放权的体制改革, 改善和解决好生态环境问题。

　　(一) 建立统一监管制度, 保证监管与执法相适应

　　做好生态环境保护工作, 要把解决已有的生态环境污染作为重点。将改善现在的环境质量作为出发点和落脚点。如果现有的环境污染问题得不到良好解决的话, 环境质量就得不到根本性的改善, 生态环境的问题就得不到解决。政府部门应当根据现有的环境问题, 对体制进行改革, 建立统一的监管制度, 让生态环境问题的归口统一, 为问题的解决提供有力的部门保障。将生态环境问题所涉及到的监督、管理部门进行统一, 做到环境问题从产出的源头到问题的成型一条线的监督, 确保做到对生态环境问题时时监控。

　　对于土地荒漠化、森林乱砍滥伐、水土流失等生态环境问题, 政府管理建立统一监管部门, 对各地区的现有问题, 有针对性的进行科学管理, 做到数据的统计、分析, 方便高效地提供有效的改善方案, 利用先进的技术进行生态环境改善。对于影响人们正常生活的大气污染、水污染、垃圾污染等, 政府需要建立完善的监督体制, 对各生产企业进行严格审查, 通过完善的监管体制, 实施严格的排查, 控制企业违法排污。

　　监督管理好各生态环境管理部门, 明确责任, 严格根据各自的职权, 实施好自身的监管工作。统一监管, 分权到各管理部门, 形成具有不同层级、不同部门、不同层次的监管方式, 有效地进行生态环境监督和执法。

　　(二) 建立不同污染的联动机制, 有机协同改善环境问题

　　政府管理体制下不同管理范围的部门, 在进行单一的生态环境问题的治理中具有绝对的领导权, 但是, 生态环境问题具有复杂性、交叉性。传统的单一部门划分, 往往不能在生态环境的治理中取得显著的效果。例如, 生态系统的整体性让生态保护的修复与污染防治的界线没有特别明确;陆地与海洋的生态环境的有机统一, 使得海洋与陆地的生态环境治理一体化;森林、湿地、海洋的统一性, 让生态环境治理中的单一部门缺乏有效地应对。

　　统筹建立有效的不同污染的联动机制, 政府管理体制要根据生态环境的实际进行相应的改革, 重新规划部门职权范围, 制定有效的联动制度, 保证生态环境的有机统一。除了做好生态环境有机统一联动机制的建立, 还要建立多区域合作机制, 保证不同区域的生态环境问题的统一分析, 让生态环境问题的区域性不再唯一。

　　政府管理体制根据生态环境的统一性, 建立良好的联动机制, 打破区域界线, 保证生态环境治理的一方主导, 使得信息得到良好交流, 构建生态环境保护信息共享平台, 做到及时响应, 联合应对的长效机制。

　　(三) 建立信息公布制度, 健全有效的举报制度

　　生态环境保护不仅仅是政府的责任, 也是每个公民应尽的义务。政府管理体制下的政府部门, 要根据生态环境治理与保护的需要, 建立良好的信息公布制度, 将各部门进行优化, 公布各部门的责任与权力, 让公民明确负责的管理部门。相关政府部门要切实履行责任, 加强深入宣传生态文明和环境保护知识, 提高全民的环保意识。

　　政府管理部门根据民众需求, 健全现有的举报制度, 让民众有更高的参与性。利用好民众的广泛性开展好举报监督制度, 既要保障好举报人的合法权益, 又要使得被举报企业、部门得到应有的落实。政府管理好监管部门, 使得举报热线、新闻媒体、社会组织得到良好地发挥, 推动全面参与生态环境保护工作的实施。

　　(四) 建立责任追究机制, 完善生态环境损害赔偿制度

　　政府管理部门作为生态环境保护的主导, 对造成生态环境损害的个人、企业、部门有责任进行追究, 并给予相应的处罚。在建立了良好的责任追究机制、生态环境损害赔偿制度下, 全面参与的生态环境保护工作才能得到有效的后续进行。政府管理部门根据制度, 有效地对产生的生态环境问题进行追究责任, 公平的处理责任主体, 更好地落实好环境保护的基本工作。在制度的支撑下, 加强好行政执法部门与司法部门的责任衔接, 推动生态环境改善的公益诉讼。

　　(五) 加强法律法规的建设, 普及全民法律意识

　　做好生态环境保护相关法律的有机统一, 建立良好的法律体系, 能够极其有力地推动生态环境建设。在全面推进依法治国、加快建设法治中国, 推进国家治理体系和治理能力现代化的国家法律建设下, 建立良好的生态法律法规体系是必然要求。作为政府部门的法律法规的制定部门, 要切实发动全民力量, 全面收集法律素材, 迅速地建立起生态环境法律体系。做好现有法律的全面普及工作, 是全面收集全民意见的前提。要不断通过宣传工作, 做到现有的环境保护、自然资源的法律法规全面普及, 提高全民的法律意识。

　　注释
　　1 方勇.孟子.中华书局.2010.149-170.
　　2 [美]阿尔文·托夫勒.第三次浪潮.中信出版社.2006.1-252.
　　3 [美]蕾切尔·卡森.寂静的春天.上海译文出版社.2008.1-361.
　　4 温宗国.当代中国的环境政策:形成、特点与趋势.中国环境科学出版社.2010.23.
　　5 孟庆堂.环境信息公开作为有效管理模式的探讨.上海环境科学.2004, 23 (4) .152.
　　6 周生贤.改革生态环境保护管理体制.环境保护.2014, 42 (5) .10-12.