摘 要： 20世纪60至80年代,台湾在推动工业化进程中重工轻农,忽视环境保护,使农业生态环境遭受工业污染源、农业污染源以及农村居民生活垃圾和生活污水源的污染。为治理农业生态环境污染,台湾在处理经济发展与环境保护的关系时,明确了环保优先的原则,为农业生态环境污染治理创造良好政策环境;同时,以水污染治理为抓手,对症下药、综合施策,有效治理农业生态环境污染。
关键词： 台湾地区; 农业生态环境; 污染治理;
农业生态环境是农业高质量、可持续发展的命脉,也是农产品质量安全的基础。20世纪80年代以来,由于快速工业化进程中忽视环境保护,造成农业生态环境污染的外部负效应。随着台湾农产品污染事件大量曝光,农业生态环境污染议题引发社会各界普遍关注,进而引发环境抗争运动,成为台湾痛定思痛治理农业生态环境污染的直接诱因。
一、台湾农业生态环境污染成因分析
台湾农业生态环境污染的主要原因包括工业污染源、农业污染源和农村居民生活垃圾及生活污水源三方面。
(一)工业污染源导致农业生态环境污染
1953～1974年,台湾先后推动实施6个“四年经建计划”,经济获得持续高速增长,20世纪50年代经济增长率年均8.4%,60年代经济增长率年均10.8%,70年代经济增长率年均9.7%,80年代经济增长率年均8.18%。该时期台湾经济发展进入快速工业化阶段,创造了令世界瞩目的“台湾经济奇迹”,并成为亚洲“四小龙”之一。但由于不重视环境保护,工业废气、废水、废渣直接排放或排放处理不达标,尤其地处城郊、农村的工厂利用监管漏洞,将工业废弃物偷偷丢至农地、丘陵或乘夜焚烧,导致当时台湾江河水、空气等生态环境污染破坏十分严重。在农村地区,农民用被污染的水浇灌土壤和农作物,进而污染农产品。台湾民众对于环境污染和农产品食品安全问题怨声载道,批评声在媒体上随处可见,并引发环境示威活动不断。虽然台湾在1974年通过“水污染防治法”和“废弃物清理法”,1975年通过“空气清洁法”,但在经济发展挂帅政策主导下,整治环境污染的政策规定没有得到真正有效执行和落实。据统计,20世纪80至90年代,台湾江河污染相当严重,严重污染河段比例十多年维持在10.3%～13.4%之间,北港溪、二仁溪、急水溪等河流的严重污染河段比例甚至超过90%,地下水污染也非常严重。1
早期台湾实行“以农补工”、优先发展工业的政策,许多五金化工、纺织印染、电镀金属表面处理、皮革业的中小企业在乡村设厂,当时全台有约7万家直接建在农地上的非法工厂(指在农地上违章建设、被认定为未登记工厂),主要分布在新北市、台中市、彰化县、原高雄县等地农村。一些地方违建非法工厂还形成产业集群,如彰化县顶番婆水五金产业在当地存在超过40年,工厂达到600家左右,约90%属违章建筑,五金产业产值占全台湾五金产业产值的九成。2工业废水常以“搭排”方式排放至“水利会”所辖的灌溉渠道,被农民用于灌溉农田,导致土壤被无机物和重金属污染。据2010年台湾相关机构的调查显示,全台农地重金属高污染潜在区域约1.5万公顷,污染区主要分布在桃园市、台中市、彰化市和高雄市。31982年,台湾桃园县观音乡大潭村农用地,被含重金属“镉”的工业废水污染后,种植出的大米中重金属“镉”严重超标,曝光首起“镉大米事件”。其后,彰化县、原台中县、云林县等地均陆续出现重金属污染米事件,引发民众的严重恐慌。2004年,台湾“行政院农业委员会”检测发现11项、4.94公顷农田生产的稻米含镉量超标,销毁污染稻谷近3万公斤,反映了工业污染源造成的大范围严重污染后果。
(二)农业污染源导致农业生态环境污染
农业污染源导致的农业生态环境污染,与农业生产活动密切相关,主要是农业生产过程中因化肥、农药过量或不当施用,畜禽粪污不处理排放,农用地膜、秸秆等农业废弃物没有妥善处理等造成的农业生态环境污染。20世纪50年代,台湾农业依赖传统的耕作方式,农业在GDP中所占比重超过30%,农业部门就业人员占总就业人口的比例超过60%。自20世纪60年代中期以后,台湾进入快速工业化阶段,工商业与城镇化的扩张使农业耕地面积逐年减少,到1992年,台湾耕地面积降至土地总面积的24.3%。2013年,农业部门就业人员占总就业人口的比例只有4.9%。农民、农场主或因生态环保意识薄弱,或为提高农作物产量获取更多收入,长期过量施用化肥和使用各种农药。畜禽粪污等农业废弃物任意直接排放、弃置或掩埋(如养猪场所产生的大量粪污排泄物,成为台湾河川水质第三大污染源),山坡地过度开发与不当耕作等,均导致农业生态环境的污染破坏。早期台湾的农业政策目标主要放在增加生产、稳定粮价上。直到20世纪90年代初,台湾农业政策才出现“生产、生活、生态”有机融合的理念,开始重视农业面源污染问题。
(三)农村居民生活污染源导致农业生态环境污染
农村居民生活垃圾和生活污水的不当处置也是导致农业生态环境污染的重要因素之一。20世纪90年代以前,台湾农村基础设施普遍薄弱,环保监管缺失,农民的生活污水未经处理直接排放周边环境,生活垃圾露天堆放房前屋后、小溪小河岸边或焚烧。随着20世纪70至80年代台湾经济的高速发展,台湾农民生活越来越富裕,废旧电池、塑料袋、玻璃瓶、家用电器类等废弃物越来越多,生活垃圾增长十分迅速。但当时广大农民的绿色环保生活方式还未养成,“垃圾围村”现象比较普遍,不仅造成生活环境“脏乱差”,而且污染破坏了当地农业生态环境。
二、台湾农业生态环境污染治理措施
在治理农业生态环境污染过程中,台湾摆正经济发展与环境保护的关系,在农业生态环境污染治理上综合施策,治理成效良好。
(一)持续提升环境行政管理机构层级
20世纪80年代以前,台湾环境污染的监管与治理分别由不同专责机构负责,呈现分散化管理格局。“行政院环境卫生处”负责垃圾、水肥污染监管、空气污染和水污染的研究指导工作,“经济部水资源统一规划委员会”负责水污染防治事项,台北市环境清洁处负责环境清洁和公害防治,台湾省政府环境卫生实验所负责环境污染研究调查、督导和示范,台湾省政府水污染防治所负责水污染防治设施的调查研究、规划与督导稽查。这种分散化的环境污染监管体系,各自为政、污染管制效率低下。为应对日益严峻的环境污染形势,改变分散化的环境污染监管体系,台湾行政主管机关根据“台湾地区环境保护方案”,于1982年1月29日成立“行政院卫生署环境保护局”,统辖原“行政院卫生署”环境卫生处所负责的空气污染及环境卫生业务、原“警政署”承办的交通噪音防制业务,并新增环境影响评估及毒性物质管理职能。1982年7月1日,台北市和高雄市将原环境清洁处、环境管理处扩编成立“环境保护局”,并规定从1984年9月26日起,县市政府卫生局第二课主管环境保护相关事务。1983年,将台湾省环境卫生实验所和水污染防治所合并成立“台湾省政府环境保护局”。20世纪80年代中期,台湾首次明确经济发展与环境保护并重,当两者冲突时以环境保护为优先的政策导向,并在1986年7月成立“跨部会”的环境保护小组,以沟通、协调跨部门的环境保护事务。1987年8月22日,台湾正式将“行政院卫生署环境保护局”升格扩编为“行政院环境保护署”,编制由124人扩编至284人,成为主管全台湾环境保护业务的行政机构。各县市政府也先后成立环境保护局,以加强环境污染治理。1
(二)制订完善水污染、土壤污染防治等规章制度
20世纪70年代中期以来,台湾先后制订实施“水污染防治法”“废弃物清理法”“山坡地保育利用条例”“环境影响评估法”“资源回收再利用法”“环境基本法”等,并不断地修订完善。以土壤污染防治规定为例,从1991年4月开始,台湾着手制订土壤污染防治专项规定。由台湾“环保署”拟定“土壤污染防治法(草案)”提交台湾立法机构审议。该草案的修改审议前后历时九年,其间把地下水污染防治纳入草案,调整为“土壤及地下水污染整治法”,最终于2000年1月13日“三读”通过并在2月2日公布实施,成为台湾土壤及地下水污染治理的主要依据。2010年,根据台湾生态环境保护形势发展需要对该规定进行了修订完善,并纳入“底泥”的内容。“土壤及地下水污染整治法”有三大主要特点:一是偏重事后整治复育,并依托“水污染防治法”“废弃物清理法”等相关规定实施整治;二是设立土壤及地下水污染整治基金制度。基金主要来源为主管机关拨款、环境污染罚金、土壤及地下水污染整治费收入、基金利息收入等,使各级主管机关的土壤污染整治事务有了必要的资金保障;三是严格的主体责任划定。该规定明确了土壤污染责任主体不仅包括污染行为人,而且包括污染土地使用人、土地管理人、土地所有人等,使“谁污染谁治理”得到真正有效落实。
(三)持续强化水污染治理
水污染是导致农业环境污染的主要“元凶”,治理水污染就等于抓住治理农业环境污染的“牛鼻子”。农业用水具有生产、生活、生态等“三生”功能。农业生产用水分为灌溉用水、养殖用水和畜牧用水,均取自江河湖泊及地下水源。如果江河湖泊及地下水源被污染,必然导致农业生态环境污染,并危及农产品食品安全,最终损害民众健康。因此,台湾采取源头防治与治理水污染“历史遗留问题”并进策略,有效治理水环境污染。一是推动工业区水污染防治管理计划等,加强工业废水污染源管制。截至2015年9月底,依照“水污法”列管事业及下水道系统2.45万家,稽查1.87万家,处理1514厂次。同时,持续推动工业废水再利用,到2015年工业废水回收率提高到80%以上。二是持续治理受污染水体,改善水质。2012年～2017年,台湾推动“水体环境水质改善及经营管理计划”,并加速污水下水道系统、水质净化处理场地设施建设与利用等,以推动水污染防治工作,持续改善水质。三是通过持续整治淡水河系、浊水溪、二仁溪、爱河等重点河川,以截流污水、引进清水、水岸活化等手段整治城市内河黑臭水体等,有效改善了台湾河川水质及流域城乡水域环境。据统计,全台50条重要河川严重污染长度已由1994年的11.3%降至2014年7月的4.5%,河川水质呈现持续改善的趋势。4
(四)农业废弃物的治理与资源化利用
为应对农业废弃物未经处理造成环境危害,台湾将农业废弃物分为公告列管与非公告列管两大类。2013年公告列管的农业废弃物产出量前五位,分别为酒糟、酒粕、酒精醪、禽畜粪、制糖滤泥、食品加工污泥及蔗渣,占总量的67%;未公告列管的农业废弃物最大宗为稻壳和秸秆。2012年公告列管农业废弃物产出量为500811吨,其中废酒糟、酒粕、酒精醪占26.1%,禽畜粪占15.4%,制糖滤泥占9.9%,食品加工污泥占8.3%,蔗渣占7.7%。2012年公告列管农业废弃物再利用的途径,分别为再利用饲料42.96%、再利用肥料31.83%、再利用原料14.75%、焚化处理5.47%、再利用土地(壤)改良2.54%、其他再利用途径2.33%等。由于畜禽粪污导致农业生态环境面源污染的特殊性,台湾相当重视有效治理与资源化利用畜禽粪污。长期以来,畜禽养殖是造成台湾农业生态环境面源污染的重要污染源。据测算,一头猪的排污量相当于七个成年人,一头牛的排污量相当于二十二个成年人。以往台湾农村畜禽养殖农户多且分散,到20世纪60年代起才逐渐形成大规模的集约饲养,产生的大量畜禽粪污直接排放,造成周边空气恶臭,蚊蝇滋生,溪河发黑发臭等,严重污染生态环境。为此,台湾通过制定养猪业等畜牧场排放水的“放流水标准”、畜牧业废水排放许可制度、畜禽养殖废弃物再利用、实施清洁养猪工程等,有效治理畜禽污染。例如,台湾通过实施清洁养猪工程,推动清洁养猪及沼气中心设施建设,并协助民营大型畜牧业者设置沼气再利用设施等。2013年增建6393座清洁养猪厕所设施,全台累计完成了清洁养猪厕所设施25425座。此外还推动畜牧粪尿发酵后沼渣沼液作为农地肥使用、畜牧粪尿发酵沼气发电等,既减少畜牧粪尿排入溪河成为污染源,又可减少农民超量施用化肥导致农业面源污染。
(五)开展土壤污染治理与修复
根据台湾“土壤及地下水污染整治法”,土壤污染是土壤因物质、生物或能量的介入,致其质量转变,从而影响其正常用途和危害人民健康及生活环境。因此,土壤污染治理与修复,就要通过人为干预,清除受污染土壤的有害物质,排除因土壤污染带来的危害和潜在风险,恢复土壤自净能力和正常功能,维护生态安全。台湾土壤污染治理与修复举措一是进行土壤污染普查,“摸清家底”,为土壤污染防治与治理修复打下坚实基础。20世纪70年代中期,台湾就开始进行农用地土壤重金属含量的调查测算工作,前后历时二十年左右,基本摸清全台农用地污染情况。2013年和2014年分别完成全台1356公顷、500公顷农地的污染调查评估。二是加强土壤污染源头控制。通过土壤环境监管,有效切断土壤污染物来源。先后推动了工业区依照“土壤及地下水污染整治法”规定办理申报备查工作、灌溉水渠品质调查、废弃工厂场址环境风险筛选评估等。三是设立专业整治基金。2001年,台湾专门成立土壤及地下水污染整治基金会,每年投入10亿新台币(下同)用于土壤及地下水污染调查和整治,约可创造70亿元产值。四是积极推动土地污染责任保险。
在农地污染防治措施方面,一是对农用地土壤污染普查中发现的受污染农地,进行治理与修复。从2003年开始,台湾对台北市、桃园县、新北市、新竹市、台中市、苗栗县、彰化县、台南市、高雄市等遭受污染的农地,实施治理与修复补助政策。到2014年9月,台湾列管的受污染农地已有61%完成治理与修复,剩余39%还在整治中。二是加强生产企业废水管制。将未经许可登记的管线排放、调整废(污)水流向、废(污)水未经处理排放或稀释排放等,均列入“水污法”第73条第8款的严重影响附近地区水体品质的行为,处以企业停工,行为人、负责人或监督策划者追究刑责等重罚,以遏制废水偷排。三是利用高科技手段监测监控。通过设置水质水量自动监测、摄录影与连线装置设施,对大型业者及重大违规对象进行连线监测监控,随时掌控水质水量数据情况。四是修订“水污法”。提高超标排放放流水标准或蓄意绕流排放有害健康物质致人死伤责任的处罚力度,行政罚款上限至2000万元并罚没收非法所得,追究主体责任。五是控制事业废弃物不当弃置污染农用地土壤。通过电子化资讯管理系统随时掌握废弃物产源和清理流向、健全废弃物处理机构管理制度、落实事业废弃物再利用管理等手段,有效遏制事业废弃物的不当弃置行为。六是健全污染农地食用作物销毁与流向管控机制,并对污染农地限制耕作的农民提供停耕期间的停耕补偿金等。
(六)充分利用市场化手段治理和保护农业生态环境
台湾还注重发挥市场化手段的作用,制订实施“水污染防治费收费办法”“水污染防治基金收支保管及运用办法”以及绿色金融与补贴政策等,引导农业生产者转向绿色生态休闲农业生产经营活动。以绿色金融与补贴政策为例,台湾提供低利率贷款鼓励养猪户购买污染防治设备;给农民提供水资源及土壤保护的贷款;支付补贴奖励农民将稻田转栽种园艺作物、绿色肥料作物、杂项作物、休耕及养殖渔业,以保护好农业生态环境。
(七)大力发展绿色生态休闲农业
有机农业、休闲农业是传统农业转型升级的重要方向。世界粮农组织认为,休闲农业是“介于观光与农业之间的活动,是乡村地区环境保育与小区回馈的重要元素”。台湾“农委会”在20世纪90年代中后期,就将休闲农业纳入台湾农业的未来发展方向和施政重点。从1991年“农业综合调整方案”(1992～1997年)提出“生产(粮食安全)、生活(绿色农村)、生态(环境保护)”的“三生农业”理念,到“农业政策小册子”“迈向二十一世纪农业新方案”等,均明确提出加强农村自然生态保育、防治农业公害、维护农村自然景观与人文资源等,建设结合农业、休闲、人文、生态的多元化农村。在政策持续推动下,台湾休闲农业发展势头好,成效显着。据2004年台湾休闲农业学会的普查,当年岛内休闲农场总数达到1102家,年接待游客总数为4913万人次,总产值达45亿元。5发展有机农业,也是台湾治理农业环境污染的重要举措。有机农业不允许使用化肥、农药、生长激素等化学物质,有利于消除或减少农业面源污染。台湾通过补贴引导农民建设“堆肥舍”,将畜禽粪污及农作物秸秆等有机废弃物堆积腐熟制成有机肥使用,并添加有益微生物制成生物肥料,比较有效地解决或减轻农业废弃物对农业生态环境的污染。
(八)开展全台环境教育,倡导绿色生活方式
台湾通过制订实施“环境教育法”“环境教育纲领”“环境教育行动方案”等政策规定,先后陆续配套出台“环境教育法施行细则”与“环境教育审议会设置要点”等规章制度,以推动全台湾的环境教育。同时,成立民间环保志愿组织,开展各类清净家园活动。自2009年至2014年8月底,全台累计成立1万多个清净家园协巡组织,利用手机APP,推动环保志愿者协巡、通报、举报环保违规行为。通过建立绿色生活资讯网,订立绿色产品规格标准,提供环保标章申请,鼓励绿色采购,辅导商店售卖绿色环保产品,推动社会绿色消费。仅2013年度,公务部门的绿色采购金额逾59亿元,民营企业及团体申报绿色采购金额逾101亿元,一般民众从绿色商店采购环保产品逾289亿元。
三、结语
工业点源污染、农业面源污染、农村居民生活污染是台湾农业生态环境污染的三大根源。台湾多措并举、综合施策,积极应对农业生态环境污染,取得了较为明显的治理成效。同时,台湾民众的环保素养、民间环保组织与环境运动的推动、选票的压力、传统与现代传媒的监督等,均是促使农业生态环境污染得到较大改善的重要动因。
当然,台湾农业生态环境污染治理,也面临着一些值得改进的问题。一是防止农业补贴的环境负外部性。农业是环境依存度相当高的产业,好的农业政策应该是对环境友好的政策。随着台湾工业化、城镇化的不断发展,农村人口外流导致农业劳动力逐渐减少和人口老化严重。台湾农村人口平均年龄63.2岁,35岁以下青壮年农民降至总农业人口10%。2台湾为了鼓励农民务农,降低农业生产成本,对农业用水和化肥、农药等农业生产资料进行补贴。农业补贴会诱导农民采用不利于环境的生产方式,导致农民不节约用水,超量施用化肥和农药,带来了环境负外部性,最终造成农业生态环境污染与生态系统失衡。二是农业生态环境保护整治问题。经过几十年的努力,台湾的农业环境领域的规则与政策制定取得了良好成效,实施方面基本上实现了有章可循。但农业生态环境的真正彻底改善而不反复,更需要违规必究、执规必严。比如农药过量施用的监管就需要改进。台湾早在1972年就公布施行了“农药管理法”,1989年又制订“农药使用及农产品农药残留抽验办法”,1993年执行安全蔬果服务标章,对蔬菜、水果、农产品药物毒物试验进行验证服务,并由各县市负责标章核发、违规农民罚款与集训。2007年又出台“农产品生产及验证管理法”,2009年还限定334种农药主成分1743品项的农药残留最高容许量。农药管理规定与政策较为完整配套,但由于监管不到位,台湾农产品农药检测超标的问题时常发生,2012年每公顷农地农药施用量仍高达12.6公斤,仅比2004年减少0.6公斤/公顷。由此可见,严肃环境整治应是台湾未来应对农业生态环境污染的重要努力方向。
注释
1(4)杜强:《台湾地区环境污染治理与生态保护研究》，吉林人民出版社2015年版，第9、184页。
2(7)李俊纬、林建甫:《台湾农业问题与解决策略》，《农业政策评论》，2017年第3期，第44、45页。
3张尊国:《台湾农地污染管理历程与展望》，2015两岸环保高层专家论坛，2015年9月21~22日，北京。
4台湾“行政院环境保护署”编印:《台湾环境保护统计年报》(2014),2014年8月出版。
5黄秋莲:《台湾休闲农业政策之健康冲击评估指标建构》，《中国农学通报》，2007年第10期，第373页。
