1 前言
1.1 研究背景及目的意义。
1.1.1 研究背景。
政府的十七大报告中阐明，要快速推进政府的行政管理体制的革新，将政府建设成为服务型政府的新型执政理念，这些表明我国政府职能正在逐步从"权威型"转向"服务型".同时，党的十七大还将加快推进改善国计民生的作为政府投资项目的关键。在十八大报告中可以看出政府更加重视改善和提高国民经济以及人民的生活水平，将改善民生的政府投资项目建设提到一个新的高度；同时，为了更好的过度 2008 年的经济危机带来的不利影响，促进经济持续平稳发展，我国政府采取了一系列的宏观调控措施。中央政府公布了两年内了投资总额达4000 亿元的刺激货币经济增长的规划，同时，国务院相关部门和地方政府部门也公布了适应地区经济发展的投资项目。2010 年，我国政府公布了"十二五规划",保障和改善人民生活水平仍然是最主要的内容。2011 年用于改善民生的投资项目大大增加，其中用于教育水平改善的占了政府投资项目的 4%,这是首次达到这种比重。2014 年国家统计局公布《国际经济和社会发展公报》其中提出，2012 年我国基本建成的保障性住房 740 万套，新建成铁路 5353公里，新通车公路 9960 万公里，新建成运输机场 10 个、改善内河航道历程 1591 公里。综上所述，我国政府投资项目在正在稳定的发展与增长。
为响应国务院号召 2006 年吉林省政府下发了《吉林省人民政府关于投资体制改革的实施意见》，同时吉林省内部的各个市区也都根据要求，结合当时的实际情况，编制了适合本市区特色的投资体制改革的规范准则。这些文件对吉林省非投资项目的实施也做出了具体规定，这一规范的颁布，标志着新的投资管理模式将会广泛运用于非经营性政府投资项目。随着吉林省政府投资项目管理不断完善，吉林省政府投资也取得了一定的成绩：
第一，在国债资金的支援和补充的情况下，吉林省在农林水利建设及交通能源等项目的开发商取得了显着的效果，促进了吉林省水利交通的项目的建设实施速度。2014 年，吉林省新修高速公路 1701 公里，是 2010 年的 4 倍。[1]新修铁路 909 公里，其中高速铁路站三分之一，共修建 381 公里，对于长春龙嘉国际机场建设完成一期扩建，并且初步实现了长白山机场的使用，正在逐步完善吉林省交通网络体系。
第二，有效的改善了产业结构组成，促进了市场经济体质的不断完善，继改革开放后，又取得了新的成就。促进了部分国企转型，有效改善和解决了历史遗留问题。例如通钢、吉煤两个大型集团成功完成了战略重组。超过 600 户地方国有粮食实施了最新的企业产权制度。
医药卫生机构的体制改革也按照计划完成。基层的医疗卫生机构开始采用标准医药制度。国有文艺事业单位也在加速进行改革，同时，已经有超过 250 家文化事业单位已经完全实现了企业化改革。2014 年吉林省有 11 家公司实现了上市，引进国外银行金融机构七家、建立村镇银行 19 家、增加小额贷款公司 375 家。同时，增加了 5 个具有国家等级的经济开发区和高新产业区，对吉林省知名度和影响力的提升，起到了极大的推动作用，从而增加了外资注入，利用现有外资和引入新的外资使的国外资金增长了 38%,有效的促进了吉林省经济和社会的发展。
第三，社会事业得到了充分的提升，吉林省政府组织的安置老八路军和为无房居民提供的暖房工程，完善了居民保障住房，从城市到农村的覆盖，使超过 1000 万居民的居住条件得到了有效的改善。各类项目的发展和外资的引进，也增加了吉林省的就业规模，2014 年吉林省新增就业人数 268.6 万人次，城乡居民低保和养老保险、医保都基本实现了全面覆盖，各项保险的补助额都有所提升。并且在吉林省全面推行了 9 年义务制教育，并加强了对各个中小学校舍的安全工程，对历史拖欠的中小学教师的工资进行了全面的补偿发放，建立了县级教职中心，基本解决了高校的历史遗留债务问题。首先在全国范围内完成了农家有书屋、村里电视通的农村媒体工程的建设。[2]
同时 2014 年，吉林省还针对 573 万农村居民饮水安全问题进行了解决。
第四，国债建设项目的不断增加，促进了吉林省经济快速发展，促进里吉林省政府投资项目的稳定增长，五年计划期间，吉林省完成了投资 3367 亿元的政府投资项目的建设，年均增速达到 15%.国债不仅弥补和支持了吉林省急需的建设资金，而且对促进经济增长发挥了重大作用。根据测算，2010 年以来，国债项目投资带动经济增长达 2 个百分点，而且带动作用逐年增强。与此相一致，吉林省经济在 2010 年增长 9.8%以后，逐渐保持了稳定的增长速度，有研究表明，吉林省政府投资项目在国债的扶持下，促进了吉林省的经济进入了快速、稳定、健康的发展的轨道。
最后，吉林省加强了生态环境保护和改善的项目建设，2014 年，经过科学的统计得出，吉林省化学需氧量排放量仅有 35.22 万吨，同比 2013 年降低了 2 个百分点；二氧化硫的排放量则有 35.63 万吨，要比 2013 年下降了了 2%,两个指标分别说明吉林省五年计划基本任务中关于削减任务的目标均已完成。吉林省对松花江水质污染的治理的 86 个项目均已完成，同时，辽河流域中规划的 26 个防污治理项目中已经完成了 21 个。[3]
到 2014 年，松花江流域的相关治理改善项目共计 187 个，投入资金金额 110 亿元；辽河流域实总规划项目 26 个，投资近 6 亿元。通过 2014 年吉林省 17 条河流的 64 个监测断面统计的数据得出，吉林省 17 条河流中超过 56%的水质好于 III 类水质，而其中有九个断面检测的数据要明显好于 2013 年，总体优质水面截取数据站总面数的 20.21%.因此，政府环镜生态保护相关投资项目的建设，有效的改善了吉林省的水质，有利于提高吉林省居民的生态环境。
随着吉林省经济体制的改革也在深入进行着，政府投资项目管理的改革也日益推上进程。虽然吉林省政府已经意识到政府投资项目管理上存在的问题，也在不断改善政府投资项目的决策程序和资金管理，不断的以科学化、制度化、规范化为标准进行政府投资项目的改革。但是根据 2014 年调查研究的结果显示，与发达国家相比，我国政府投资工程的效益要比发达国家低 30%左右。目前，我国城市化进程不断推进，与其相对应的基础设施的建设的投资也在不断的增加，这一方面为居民生活的改善提供了机会，但是，也对政府投资项目管理提出了更高的要求。[4]
如果更好的促进政府投资项目发挥最大的效用，就需要完善政府投资项目管理，通过科学的项目管理才能更好的避免项目决策机制不科学，监督机制不完善，投资效益低下等问题。因此，政府投资项目管理对政府有效的管理投资项目、完善和改进投资项目管理体制和过程成为现阶段政府投资项目研究的重点。
振兴东北老工业基地，为吉林省的发展带来了机遇，政府投资项目也得到了大幅度的增加，由于各方面原因吉林省政府投资的范围和领域还在不断的完善中，吉林省政府投资项目的管理在面对市场经济体制，仍然存在这很多不可避免的问题，政府投资项目的管理日益受到社会各界的关注，如何提高吉林省政府投资项目管理水平，提高吉林省政府投资项目的效能，是本文研究的重点。
1.1.2 研究目的及意义。
目前，吉林省政府投资项目管理还不够完善，但政府投资项目的建设起到了越来越重要的作用，主要表现在，首先，政府投资项目是关系国计民生的项目，占据了我国投资建设的大部分；其次，自 2008 年以来，为了减少美国金融危机对我国经济稳定的发展，政府都积极推进了投资项目的改革，为了改善现行的项目建设程序，大部分地区的政府都引入了市场机制，例如：项目招标投标机制。项目监理机制等，吉林省政府相关部门、决策机制和相关领域的学者都在对提高中国政府投资项目管理进行深入的分析和研究。虽然吉林省也在不断探索政府投资项目改革的途径，但是吉林省政府投资项目管理仍然存在部分问题，需要不断的向发达地区和发达国家学习，借鉴国内外先进政府投资项目管理经验，以图改善和创新吉林省政府投资项目管理。
政府投资项目中不断出现问题工程，表面分析，是由于投资和建设单位管理人员缺乏及专业的管理经验，但是根本原因主要是由于现阶段政府投资项目管理体制和管理模式下，很多政府投资项目的建设程序和验收环节都是由统一的建设单位进行管理，这就导致其在管理上缺乏了对项目的监管能力，项目的效能低下。[5]
对政府投资项目的管理，不仅仅是监管建设市场，更要对项目组织实施管理。因此，只有对政府投资项目管理进行改善和创新，才能更好的促进政府投资项目的监督和管理。
本文通过对比分析，摆事实，分析数据，对吉林省政府投资项目进行进行深入的研究，最终得出吉林省政府必须了解政府投资项目管理的特点和存在的问题，并且根据吉林省的实际情况，引进国内外先进的政府投资项目管理经验和理论，为吉林省政府投资项目的管理提供适用的理论支持，对促进吉林省经济和公共事业的发展具有重要的理论支持意义。现阶段，吉林省政府的投资项目管理还存在这决策机制不完善，预算机制不健全，投资效益水平较低的问题，对吉林省建设成节约型社会，打造廉洁高效的政府还存在着很大的差距。吉林省政府投资项目管理方式和现阶段我国社会主义市场经济体制的发展还存在一定的矛盾，与国际先进的政府投资项目管理方式还存在着很大的差距，如过不能改善和创新政府投资项目管理模式，在今后的政府投资项目建设中就会很难进行控制和监管。加速推进完善政府投资项目管理势在必行，加强政府投资项目管理工作才能更好的促进项目建设实施，因此，本文的研究对改善我国政府投资建设，具有十分重要的现实意义。
1.2 国内外文献综述。
1.2.1 国内文献综述。
现阶段，我国政府投资项目管理的相关理论和实证研究都起步较晚，目前我国政府投资项目管理的相关研究仍处于初步发展阶段，虽然存在着很多的缺口和不足，但是现阶段，我国政府投资项目的相关研究也取得了一定的成果。
1.政府投资项目的管理方式。
邓备（2009）在其研究中支出，在界定政府投资范围时，要以社会公众利益的实现为标准，调节市场均衡为准则，尽可能的发挥宏观调控的指导作用，采取多种方式鼓励和激励社会投资。[6]
孙茂盈、胡荣（2009）指出，应该将一些的具有不可分割性和效益性的项目集中于政府的投资项目中，包含了生产和提供生产产品，通过这种具有较大外部性质的项目，就可以降低整个社会项目的成本，对促进经济大发展有十分重要的作用，但是这种项目几乎很少有人愿意或者能力进行投资。[7]
朱俊文、刘功庆、尹贻林（2010）对国际先进的政府投资项目的管理方式进行了分析和梳理，并且和我国投资项目进行比较研究，通过研究发现现阶段我国政府投资管理模式存在部分投资主体统一进行管理的弊端，因此，我国政府既要推行低价中标，又要对政府投资项目合同进行严格的审核和监管。
2.政府投资项目的管理模式。
方健兵（2012 年）提出 EPC 总承包项目的管理模式是指业主将项目设计及工程施工等全部委托给同一家公司来完成，这种项目管理模式被成为 EPC,但是这种管理模式存在着很明显的利弊，由于全部委托给同一家公司，对于业主来说便于管理，但是由于全部交给同一家公司，就会导致监管机制不完善。其文从 EPC 总城堡项目管理的内涵、特点、优劣势等方面进行了深入的分析，并针对 EPC 存在的问题提出了相关具有针对性的建议，以及对我国政府投资项目管理上选择这种方式提供了理论支持。[8]
胡建文（2012）对我国政府现行的投资项目管理模式进行了分类和研究，其指出我国政府现行投资项目管理模式主要有 6 种，分别是：临时型、基建处室型、事业单位型、政府部门型、项目法人型。
夏立明、何红峰（2011）对我国投资项目管理的模式进行了研究，并将我国的投资项目管理模式和国外的投资项目管理模式进行了比较，通过比较发现，我国投资项目管理模式存在的问题，并提出了引入国际先进的管理方法和管理程序，有利于我国政府投资项目科学的选择管理模式和完善现行的管理程序。
3.政府投资项目的管理理论。
刘金兰（2012）对发达国家和政府的投资管理理念进行了研究和总结，通过其分析指出国外发达国家投资项目管理上科学的管理原则和先进的管理形式，同时，还在文中提出国外先进的政府投资项目管理运行和监督机制值得我国学习和借鉴，在结合我国的实际情况的基础上，对我国政府投资项目管理模式的创新提出了建议。[9]
霍卫世、胡文亮（2012）在其研究中梳理了我国现阶段投资项目管理模式和相关理论，并且从多元化的角度全面的分析了现行 6 中政府投资项目管理模式的优缺点、适用条件和区别，并且得出我国政府投资项目管理在选择管理模式上应充分考虑项目的不同情况和条件的基础上进行选择。
周梅、苏振民、金少军（2013）分析和总结了 PPP-BASEDBOT 管理模式的定义和内涵，分析了传统 BOT 模式存在的弊端，并将两种模模式与传统政府独资运营项目进行了比较，得出结论是无论从组织架构、管理模式、运作方式等方面，PPP-BASEDBOT 都是具有较好的效果，并且结合我国政府投资的实际情况对我国政府投资项目引进 PPP-BASEDBOT 模式中存在的问题进行了分析和解决。[10]
4.改善政府投资项目的管理措施。
柴俊、付俊伟等（2010）对政府投资项目的革新提出了一系列措施，其认为政府项目管理的改革首先要加强公众的监督和参与，政府应如实公布项目实际情况，提高项目实施的透明度；同时，要求政府对投资项目的评审工作进行严格把关；再次，政府投资项目应该建立相适应的项目法人制度，这样可以独立的对项目进行监管和评价；最后，对项目的评价指标进行量化，可以有效的完善项目监督管理信息体系，对后期的评估和验收提供有效的数据项支持。
郝建鑫（2011）以美国政府投资项目为例，分析了美国政府投资项目的特点，结合我国政府实际情况，其指出，我国政府投资项目应该建立科学化、民主化和规范化的决策机制，这样才能有效的保障政府投资项目管理中采用相对集中的专业化管理，建立分权和制衡的管理体系，这样才能在有效避免舞弊事件发生，提高政府投资的使用率。[11]
向强（2013）在文中对我国政府投资的实际情况进行了总结和分析，总结我国政府投资项目在合同管理的方面存在的问题，并切针对具体的问题，提出了具体的解决措施，通过这些措施，可以有效的加强资金支付的安全性、合同变更的审核等一系列问题。
王刚、傅晓明（2014）通过对代建人的资格条件、产生、信用机制和费用标准等一系列问题分析的基础上，总结了代建制中，代建单位和使用代建单位是在合同上居于同等约束地位的主体，二者是平等存在，并且受到合同的约束和保护。[12]
张华平（2014）在其文章中指出代建制革新有着深厚的发展渊源，其改革存在着必然性，我国政府机构改革、投资改革以及建筑业组织管理方式的改革，都必然引起了代建制的出现与革新，同时代建制的出现与现阶段存在的政府性专业投资机构、项目共法人责任制、总承包改革及监理单位是建立在相互辅助相互监督的关系上，而不是互相矛盾的基础上。此外，其在另一篇研究中，还分析和总结了"分权"和"授权"两种不同的代建制观点的相似之处和区别，通过指出传统政府投资项目管理方式存在的问题，提出了政府投资项目管理的革新在本质上就是要向专业化和多重委托代理的方向发展，并且在发展的过程中解决出现的矛盾和问题。
赵优红、张宇飞（2014）认为，在地方政府投资项目管理中，地方政府的融资和投资管理的分散现象都比较明显，缺乏一个健全的独立管理部门来对整个地方政府投资项目管理的融资和投资过程进行管理，缺乏对融资渠道的拓展和投入资金的有效运用，因此无法对地方政府的融资规模和使用效率进行监督和管理。
张立稼、王綦正（2014）对美国"建筑与工程服务外包"中关于合同管理的分析进行了研究和总结，并将中国的相关合同管理的制度与其进行了比较分析和归纳。其研究指出，我国政府的代建制与我国的政府投资项目的外包存在着相似之处，甚至可以看作是统一的模式，因而，我国政府投资项目管理中对承包单位的管理可以借鉴美国的代建制中的项目服务采购资质评审法。[13]
随着我国经济水平的都不断发展，政府投资项目管理的方式也在不断的发生变化，其主要的趋势表现在，首先，专业机构日益精简，现阶段学者研究指出，政府项目投资上正不断的减少政府的掌控和占有，充分利用社会专业人士的管理经验和技术，由项目管理专业人才来管理政府投资项目的建设；其次，政府投资项目的管理主要目的是未来提高政府投资项目的效率，业主集中负责项目前期的规划，通过制定有效的管理目标来缩短决策路径，提高管理效率，从而使得项目建设可以按时稳定的进行，并在建成后发挥其应有的效能。
1.2.2 国外文献综述。
国外学者对政府投资项目的研究起步比较早，很多发达国家都已经形成了适合自身发展的管理模式，政府投资项目的管理中起到了十分重要的作用。
1.政府投资项目的融资渠道DelmiSA.Rondinelh（2008）总结了伴随着发展中国家城市化进程的不断加速，城市经济水平的不断提高，为投资项目的建业也提供了多种融资途径，为城市公共服务和基础设施建设提供了充足的资金，反过来更好的促进城市的可持续发展，但是在融资和投资的过程中，政府对资金的收支管理能力对融资和投资的成败起到了决定性作用。[14]
DamnGrimsey 和 MervynK.Lewis（2009）分析了政府投资项目的融资主体和融资渠道进行了深入的探讨，总结了 PPP-BASEDBOT 模式下，基础设施投资与融资存在的风险及分线管理的对策，并通过实证分析的方式对这些方法进行了可行性分析和验证。
2.政府投资项目的管理模式。
Konchar（2010）对 DBB、CM 和 DB 这 3 中项目管理模式在美国使用的实际情况进行了介绍，并将三种模式下项目成本、项目进程、项目质量三个方面进行了对比分析，并且提出了未来投资项目管理发展的趋势。随着经济的快速发展，国外发达国家的政府投资项目管理正逐步由政府单独管理转向有多层次的利益相关者共同管理的模式，同时，由传统的设计到施工的模式转变为由融资、设计、施工、验收运营一体化 BOT 和 PFI 模式。[15]
Winch（2011）认为在英国在政府投资管理项目中应该使用 PPP 模式，这种模式可以使得私人企业的先进技术和管理经验得到充分的发挥，可以有效的提高项目的经济与技术上的可行性，同时，对政府的资金得到有效的利用，减轻政府财政支出上的压力，同时应该广泛引入和使用民间资本。增加民间资本在公共项目领域的占有率。
Mark Konchar 和 Victor Sanvido（2012）认为在美国的政府投资项目管理中采用的三种模式 CM、DBB、DB,分析和总结了这三种不同的管理模式之间的区别和联系，三种模式各自适用于何种情况，以及三种模式自有的特点，同时，对于三种模式下的项目工期、成本和质量控制的效果进行了对比研究，得出了三种模式下项目工资、成本和质量控制，哪个模式更具有优势，为后面业主根据其实际需求选择项目管理模式提供了理论支持。
Keith R.Molenaar 和 Anthony D.Songer（2012）在其研究中总结了不同业主选择 BD 模式的情况，并且通过统计调查，选择 BD 模式的私人企业及政府部门进行了分析，最终得出了业主选择 BD 模式的规律。
3.政府投资项目的实证研究。
Anthony D.Songer 和 Keith R.Molenaar（2013）对超过 100 个公共项目的投资进行了统计调查，最后总结分析了政府投资项目是否成功，在影响因素中，业主的管理经验是其根源，同时业主是否明确工作范围以及对是否能明晰相关概念都对项目实施成功与否有着较大的影响。[16]
D.K.H.Chua（2014）采取问卷调查为辅助，AHP 为主要分析的方法，收集具体实例对政府投资项目进行了相关的验证和分析，从各个角度和环节总结了影响项目的质量、工期及成本的因素，同时，对项目整体的效果的影响因素进行了分析，并且对各项因素按其影响力大小进行了排名。
4.政府投资项目的管理研究。
F.Olive&C.Navarre（2014）认为在政府投资项目管理中，监督管理整个过程中最不可缺失的一个环节，并对政府的投资项目，尤其是非盈利项目的管理和监督进行了研究和分析，其认为在项目监理的过程中，应该将国家的公共财政和金融投资体系的改革作为影响因素进行分析，并且从资金、计划和市场三个角度提出了监督和完善政府投资项目管理体系的建议。
David I.Celandine&Harold Kenneth（2014）分析出政府投资项目和一般项目的管理存在很大的差异，不论是在管理体制还是建设程序上都存有不同，同时，也指出现指出现阶段，政府投资项目由于管理的不科学化和不专业化导致了政府投资失控现象频发。
国外对政府投资项目的管理研究较为深入，现阶段主要集中在对政府投资项目的模式，融资渠道以及实证研究方面，国外政府投资项目实证研究为我国政府投资项目管理的改善提供了实证案例，也方便我国政府投资项目管理的理论的完善及理论的应用。
1.3 研究的主要内容及方法。
1.3.1 研究的主要内容。
本文通过借阅学校图书馆以及互联网的查阅，阅读了国内外学者在政府投资项目管理上的相关研究，再此基础上，本文认真分析吉林省政府投资项目管理的现状，因此对进行吉林省政府投资项目管理有总体把握；总结和分析吉林省政府投资项目管理的现状，结合相关政府投资项目管理理论，分析吉林省政府投资项目管理存在问题的原因；最后，搜集和分析吉林省政府投资项目管理的相关资料，并全面地进行归纳和提炼，得出有价值资料，加以结合吉林省政府投资项目的管理的实际情况和地方特色，提出具有针对性的解决方法，以图为相关研究和分析提供实证案例。
本论文的内容安排上，首先，阐述了我国政府投资项目管理的概况，以及相关理论综述，本文在思路上严格按照提出问题、分析问题、总结问题的架构，在文章的第三章提出了本文的研究问题，着重阐述吉林省政府投资项目管理现状、特点和存在的问题，根据本文的研究，吉林省政府投资项目管理中存在三个大的方面的问题，如缺乏全面的管理机制，落后的管理模式，和不规范的项目建设程序，而这些大的问题内部又存在了细节上的小问题，如在管理机制上，前期准备不充分，不科学，数据资料匮乏，规划不全面等问题，中期项目工程实施过程中，监管不严格，拖延了整个项目的完工与交付，后期管理不到位，导致项目工程使用后，存在诸多问题，没有解决，使得工程最初的预计实用效果不能达到，成为不能为人民谋福利的空头工程。为了更好的探究吉林省政府投资项目管理存在的问题，同时，在第三章本文还分析了问题出现和存在的原因，根据研究发现，吉林省政府投资管理项目主要存在三方面的问题，其受到历史沿革因素的影响，导致其管理体制就存在缺陷，其次，我国政府投资项目管理制度并不健全和完善，从而在外部环境上对吉林省政府投资项目的管理造成了一定的影响，最后，本文提出了解决问题的措施，由于政府投资项目管理正在发展的过程中，其相适应的中介机构也在不断的发展和完善，但是现阶段，管理规范，发展成熟的项目管理中介机构还比较匮乏，因此在管理人才资源上的空缺也对吉林省政府投资项目管理的科学发展造成了一定的阻碍。在前几章分析说明的基础上，结合吉林省政府投资项目建设的实际情况，根据每一小点问题，提出了具有针对行的解决措施，如针对项目管理机制不全面，本文提出了建立前期科学完善的前期准备机制，中期实施全面严密的监管，后期建立项目评价和追责制度，并提出全方面的监管制度。
1.3.2 研究的方法。
1.文献研究法。
通过借阅学校图书馆以及互联网的查阅，阅读了国内外学者在政府投资项目管理上的相关研究着作、期刊、学报、论文及政府公布的文卷，再此基础上，本文认真分析吉林省政府投资项目管理的现状，以此对进行吉林省政府投资项目管理有总体把握2.理论分析法。
在表面问题认识的基础上通过理性思维分析吉林省政府投资项目管理存在问题本质。通过对吉林省政府投资项目的各个组成部分、特征、属性、关系等再从本质上加以界定和确立。
总结和分析吉林省政府投资项目管理的现状，结合相关政府投资项目管理理论，分析吉林省政府投资项目管理存在问题的原因；3.实证分析法。
搜集和分析吉林省政府投资项目管理的相关资料，并全面地进行归纳和提炼，得出有价值资料，加以结合吉林省政府投资项目的管理的实际情况和地方特色，提出具有针对性的解决方法，以图为相关研究和分析提供实证案例。
