3.4 工程建设管理有关政策
3.4.1 “四制”管理。
农村供水工程建设过程严格参照工程建设“四制”管理，即项目法人责任制、招投标管理制、工程建设监理制和合同管理制。
（1）项目法人责任制。
主要依据《中华人民共和国建筑法》、《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》、《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》（水建[1995]129号）等相关内容要求实施。全省所有农村饮水安全工程均实行项目法人责任制，将规模化的农村饮水安全工程作为一个整体，小规模或分散式农村饮水安全工程打捆作为一个整体。[40]农村饮水安全工程项目法人主要有两种：水利（务）局、乡镇政府、村组集体等建设管理机构作为以政府投资为主的农村饮水安全工程建设的项目法人；企业作为以社会融资为主的农村饮水安全工程建设的项目法人。“十二五”前期，政府投资为主建设的项目主要以县级水利部门为法人，其技术管理优势得到了充分发挥，随着农村饮水安全工程投资逐年加大，建设任务也不断加重，县级水利部门人员力量不足的问题凸显，加之水利部门在建设过程中协调力度远不及当地乡镇政府，“十二五”后期，政府投资为主建设的项目主要以乡镇政府为项目法人。
（2）招投标管理制度。
农村饮水安全工程招投标管理制度主要依据是《中华人民共和国招标投标法》、《水利工程建设项目招标投标管理办法》（水利部令第 14 号），并由项目法人负责招标组织工作，分为施工、材料及设备、监理招标。[41]农村饮水安全工程属于基础设施，关系社会公益和公众安全，且项目资金来源主要为财政资金，根据《招标投标法》，施工单项合同估算价在一百五十万元人民币以上，设备、材料单项合同估算价在五十万元人民币以上，勘测设计、监理单项合同估算价在三十万元人民币以上的项目，需要执行招投标程序。
施工单位招投标方面，根据工程投资，江西省农村饮水安全规模以上工程均以招标投标方式确定施工单位，但一些小规模工程，如单村的工程，建设资金小，部分工程资金不足 10 万元，一般采取村小组组织，一事一议的方式进行建设。若以全县小规模工程打包招投标，则往往流标，一方面是因为工程点多面广，施工机械进出场频繁，工程建设成本增加，而小规模工程投资本来就小，导致施工单位没有利润；另一方面，建设多个小规模工程，需要协调不同的村镇，施工单位协调难度大，影响工期。但近年来，各地招投标的标准不一，部分地方为了规避风险，大幅降低了招投标金额的下限，部分地方 5 万元的项目也需要执行招投标程序，导致工程工期延长。
设备采购方面，我省农村饮水安全工程设备主要为输配水管材，一般采取政府采购方式购买，县级政府根据全县年度管材需求统筹采购，再根据各项目实施方案或施工图，将管材分发给各项目实施单位。全县管材由政府采购一定程度提高了管材的质量，降低了管材单价，但是，因工程变更或实施方案编制粗糙等原因，常有采购的管材量远大于实际需求量，导致部分水厂仓库中管材堆积的现行常有发生。
勘测设计一般不采取招投标方式委托编制单位，主要原因一方面是编制费用低，达不到要求招投标的标准；另一方面是这部分费用往往由工程管理单位支付，部分管理单位为私人企业，其不愿意执行招投标程序。监理单位一般由招投标确定，大规模的工程监理费用达到招投标要求，则单个工程招标；单个工程监理费用达不到招投标标准，则将全县项目统一打包招投标。
（3）工程建设监理制度。
农村饮水安全工程参照《水利工程施工监理规范》（SL288-2014）的规定开展监理工作，监理单位需具备水利工程建设施工监理资格，监理工作严格按照《规范》进行开展。江西省农村饮水安全工程监理质量差距较大，规模工程由一个单位负责监理，监理工作能得到有效落实，但是全县招标监理的工程，监理效果一般不高，主要是因为监理费用不高，监理单位配备的人员、车辆、设备等不足，且县里的项目分散，难以监管到位。
（4）合同管理制度。
按照已有规范性合同范本水利工程施工、监理合同，并加强管理。另外有群众参与投劳完成部分工作内容，规范投劳工程合同管理，同时协调处理好施工企业合同与农民投劳合同之间的关系参考《中华人民共和国劳动法》等公共性法律[42]。
3.4.2 监督检查。
农村饮水安全工程事关百姓民生福祉，社会各界高度关注，各级政府高度重视，为完成国家制定的饮水不安全人口在 2015 年底全面解决的目标，水利部加强了对各省农村饮水安全工作的检查力度。一是增加了督查密度，农村饮水安全工程被列为每月必检项目，水利部每季度督查各省农村饮水安全工程建设情况，每月委托水利部流域管理机构对流域内省份进行督查。二是增加了督查方式。除水利部对各省的例行检查外，还采取了由国务院办公厅组织的以中科院牵头的第三方评估、国家审计署的农村饮水安全工程专项审计等。三是强化了信息报送制度，实行农村饮水安全工程建设进度旬报制，并要求水利部门领导签字核定。四是定时通报。水利部定期举办视屏会议，通报各省工程建设情况，并将通报情况发至省政府办公厅。
为保证江西省农村饮水安全工程在 2015 年底全面完工，省级也强化了督查措施。一是专项检查，2015 年初，在水利系统每年汛前检查的同时，对农村饮水安全工程建设情况进行了专项检查，把农村饮水安全工作上升到防汛的同等位置。二是省水利厅建立厅领导分片联系，处室包干督查机制。由厅级领导分片联系各设区市，责任处室定期检查，重点督查建设任务重、进度慢的市县。
三是驻点督查。2015 年 6 月，对全省进度慢的项目，省水利厅派出人进行驻场督办，重点督查，驻场人员与各县项目部同志一起，准确了解工程进展情况，督促工程进度。四是约谈进度落后的市县。对进度严重滞后的县和重点项目，进行重点督导，对长期滞后的县是，约谈相关部门农饮工作责任人。五是部门联动。根据《农村饮水安全工程建设管理办法》，省发展改革委、水利厅、卫生计生委等部门联合开展了农村饮水安全工程专项检查，形成了部门合力，解决了水利部门单独督导力度不足的问题。
3.4.3 工程验收。
工程验收参照《江西省农村饮水安全项目验收办法》（试行）（赣发改农经字[2008]641 号）中项目验收程序，并依据《水利水电建设工程验收规程》（SL223-2008）、《村镇供水工程施工质量验收规范》、《给水排水管道工程施工及验收规范》（GB50268-2008）、《给水排水构筑物工程施工及验收规范》（GB50141-2008）等规范进行验收。为进一步完善和规范我省农村饮水安全工程验收工作，确保工程验收质量，2014 年，江西省水利厅结合实际对《江西省农村饮水安全项目验收办法》进行了修订完善，编制了《江西省农村饮水安全工程（农村自来水工程）验收指南》。[43]验收主要针对组织领导、任务完成情况、工程质量、资金投入和工程管理等 5 个方面，按照评分标准进行打分，评分结果分为优秀、良好、合格、不合格 4 个等级。我省按照工程规模的不同，进行分级验收，供水规模为万吨以上的工程由省级组织验收工作、供水规模为千吨至万吨的由设区市组织验收工作、供水规模为千吨以下的由县级组织验收工作。
3.5 工程建后运行管理有关政策。
3.5.1 管理模式。
江西省农村饮水安全工程管理模式多样，各有特点。主要管理模式有如下几种。
（1）城乡供水一体化模式。
该模式以乐平市最为典型。[44]乐平全市总人口近 90 万，其中农业人口 68.97万人。2005 至 2008 年，乐平先后建成农村供水工程 5000 多处，覆盖人口 6.1万人，短期内改善了部分群众饮水条件，但工程布局分散，规模较小，制水工艺落后，水质和服务都难以达到规范要求和百姓的期望。为进一步加快解决乐平全市居民的饮水安全问题，2009 年，在省水利厅的牵线搭桥之下，乐平市委市政府按照不求所有，但求所用的施政理念，牵手江西省水利投资集团，投资 9亿元启动城乡供水一体化项目。该项目分四期建设，规划解决全市 90 万城乡居民饮水问题。乐平水厂供水实行城乡同网同质同价同服务，让农村居民真正享受到了和城里人一样的用水待遇，农村居民每户缴纳自来水入户费 300-600 元左右，水价在 1.5 元/吨左右，基本上都能接受，受到群众的欢迎，赢得了非常好的社会经济效益。城乡供水一体化，有利于城市反哺农村，工业、第三产业反哺农业，实现农村饮水安全工程长效运行，目前，除乐平外，已有德兴、修水、德安、星子、永修、上高、铜鼓、南城、广昌、资溪、信丰、会昌等 10 多个县市采用了这一模式，总体运行情况良好。
（2）以国企为建管主体的模式。
以国有企业为建管主体，县政府成立高规格的领导小组，高位推动，统筹规划内与规划外人口、水源与供水分区，为工程协调提供有力保障。依托国有企业雄厚的实力，建立较好的投融资平台，根本上解决了资金筹措难、工程规模小、建设标准低等问题，有利于推进城乡供水一体化建设。通过企业化管理，规范化操作，确保了供水安全和工程长效良性运行。
以安福县为例，经县政府授权、县国资办出资，于 2010 年 5 月 5 日经工商部门注册成立 “安福县水利投资开发有限公司”，办理了营业执照和税务登记，隶属县水利局副科级自收自支事业单位，明确了公司经营范围，主要负责对水利建设项目进行投资、管理及相关服务；对水利水电工程（农村饮水安全工程）、污水处理以及与水利相关的土地资源综合利用开发等各类水利工程项目的投资建设、经营管理、设计咨询和中介服务，初期投资方向主要为农村村镇供水工程。
安福县政府成立农村饮水安全规划建设工作领导小组，负责协调解决工程过程中的各种困难和问题，县水投公司负责项目建设，并拥有工程产权。领导小组要求监理人员和技术人员坚持每日深入项目点进行技术指导，时时监控施工质量，严把施工队伍资质关和材料质量关。政府在土地、税收、用电等方面给予县水投公司优惠政策，电价按中央 2011 年一号文件精神，农村安全饮水工程供水用电执行居民生活用电价格即每度 0.60 元；水厂、泵房征地由属地乡政府负责协调征用，并按一定标准适当补偿；税务部门将县水投公司列为小企业纳税规模，税率按低标准征收；项目资金主要来源为政府资金和企业融资。建成后，资产全部移交给县水投公司，县水投公司负责水厂的运营、管理。在建后运营管理方面，县水投公司分别设立了金田乡、洋门乡、大光山、平都镇、洋溪镇自来水管理站。
（3）以民营企业为建管主体的模式。
国家补助标准低，民营资金的进入有效地解决了工程项目资金筹措的问题。工程设计、施工由投资人委托和监管，投资人对设计、施工质量把关严，所有权和经营管理权均属民营企业，受外界因素影响小。然而也存不足之处：
一是没有明确水利部门是农村供水的主管部门，对投资供水工程的民营企业没有形成统一的准入机制。部分乡镇为完成招商引资任务，供水工程立项随意。二是工程布置简单，管理水平参差不齐。大多为个体工商户，管理人员以厂为家，厂区基本上是一间房和一个水处理车间的模式。三是由于民营企业投入的资金有限，其所建工程无法上规模，造成工程规模小、管网覆盖面小，大多水厂处在亏损状态，日常运行困难。四是民营企业瞄准的供水对象主要为居民集中的村镇，对于地势较高、住户分散、供水效益较差的区域不愿进入，不能有效解决农村人口饮水不安全的问题。五是部分已建工程即使争取到了国家资金，也仅仅只进行管网延伸，扩大供水覆盖范围，但水厂建设标准低、规模小、水处理工艺简单的现状无法改变，供水保证率低，水质合格率低，水厂效益仍然低下，工程报废率高，导致重复建设的几率增加。六是争取到国家资金的供水工程，民营资本和国家资金在同一个项目中，没有明确产权划分。七是民营供水工程对供水设施、水源地的保护、水质污染等突发事件处理能力有限。八是部分民营企业过分追求利润，水处理程序简化，水处理工艺不达标。
（4）以县水利部门或乡镇人民政府为管理主体的模式。
水利部门或乡镇政府作为管理主体，尤其以项目所在乡镇政府为建管主体，在一定程度上解决了工程施工协调问题；以水利部门为建管主体，则发挥了其专业力量优势和农村饮水安全政策把握能力。但是也有较多问题，一是以县水利（务）局或乡镇人民政府为管理主体的模式。一是以水利（务）局为建管主体，水利（务）局集“裁判员”与“运动员”于一身，不利于对工程的监督管理，管理人员仅为县水利（务）局的有限人员，难以履职。二是以项目所在地乡镇为实施与建后管理主体，县政府将供水工作作为对乡镇政府目标考核内容之一，保障了供水工程协调的力度。然而因乡镇缺乏专业技术人员，工程建设管理缺位、水平低下；水利（务）局作为行业指导部门与乡镇政府属统一行政级别，监管存在难度。三是工程所有权和经营权属政府，不易完全落实管理责任，造成建后管理水平低下，不利于工程的长效运行。四是管理人员主要为水利（务）局或乡镇水管站职工，缺少专业化管理经验，工作待遇与工程的经营状况不挂钩，存在责任心不强，管理粗放，对水源、供水设施的保护不到位等。
3.5.2 水质保障。
2015 年水利部《关于进一步强化农村饮水工程水质净化消毒和检测工作的通知》（水农[2015]116 号）等文件，明确要求：建立水质卫生常规监测制度，严格水质管理，按规定配备水质净化和消毒设备设施。江西省水资源相对丰富，农村饮水安全工程首要任务是解决水质问题，为提高水质保障，江西省采取了一系列措施。
（一）水源保护。
水源水质安全是保障供水安全的基础，在实施方案编制前，根据工程规模，需要进行水资源论证，确保水源水量满足要求，但无论供水规模大小，集中供水工程水源必须进行水质检查，水质劣于三类水的不能作为农村饮水安全工程水源。水利厅与环境保护厅联合印发了《关于进一步推进和规范全省饮用水水源保护区划定工作的通知》和《关于加强农村饮用水水源保护工作的指导意见》，要求农村饮水安全工程建设、水源保护、水质监测评价“三同时”，2016 年底前完成千吨万人以上规模的供水工程水源保护区划定工作，2018 年底前完成千吨以下规模的供水工程水源保护区划定工作。
为加强农村饮水工程水源保护，我省采取了划定水源保护区或保护范围、树立警示牌和标示牌、建设水质监测站等水源保护措施。目前，全省多数“千吨万人”以上供水工程水源地树立了警示牌和标示牌，在饮用水水源地保护的范围内不存在违章建筑、工厂、养殖等现象。南昌县幽兰镇集镇农村供水工程、乐平市幸福水厂等 602 个供水工程划定了水源保护区或保护范围，赣县汶潭供水工程等部分工程水源地还设置了水源水质监测站。广丰区、修水县等地在保护区的范围内做了绿化等工作。
（二）制水过程管理。
净水工艺直接关系水厂对原水的净化程度，不同规模、不同原水水质的水厂对净水工艺选择不一。农村饮水安全工程实施方案编制重点之一为水质净化工艺选择，在实施方案审查时，专门邀请给排水专家论证水厂净水工艺合理性。
鉴于一体化净水设备出水水质无保障，使用寿命不长等缺点，要求千吨以上规模的工程不得使用一体化净水设施。规模以上工程均配备了消毒设备，2013 年江西省参与了水利部《农村饮水安全消毒集成技术推广应用》课题，研究适合我省的消毒形式与方法。要求涉水产品必须有卫生许可证，对供水管道进行卫生学检测，淘汰 Pvc 等对供水水质不利的供水管道。
（三）水质检测。
江西省绝大部分水厂委托市县疾控部门负责农村水厂水质常规检测工作，仅有少数供水规模较大的农村水厂能够承担水质常规指标检测任务，且多数仅能承担日常 3-5 个水质指标检测工作。百吨千人及以下农村水厂基本不具备水质化验能力，水质卫生常规检测制度执行较差。
为改变农村供水工程检测难的问题，2014 年，国家发改委、水利部下达了江西省区域水质检测中心投资计划。江西省发展和改革委员会、江西省水利厅2015 年 6 月 4 日下达的《2015 年江西省农村饮水安全工程水质检测能力建设投资计划的通知》（赣发改农经[2015]570 号），江西省共建设 95 个水质检测中心，覆盖 108 个县市区，项目总投资 9174.42 万元，其中中央补助资金 7200 万元，建设单位自筹资金 1974.42 万元。省疾控中心负责 3 个设区市和 49 个县级水质检测中心的建设，涉及资金 3899.67 万元，其中中央资金 3790 万元，自筹 109.6万元；省水文局负责 8 个设区市水质检测中心的建设，涉及资金 1012.8 万元，其中中央资金 960 万元，自筹资金 52.8 万元；省水投集团负责 25 个县级水质检测中心的建设，涉及资金 3192.55 万元，其中中央资金 1750 万元，自筹 1442.55万元；省赣管局、省潦管局和相关县水利局负责其余 10 个县级水质检测中心的建设，涉及资金 1069.4 万元，其中中央资金 700 万元，自筹 369.4 万元，目前，全省各地市县级区域水质检测中心建设工作已基本完成。水质检测是一个需要持续投入的过程，除了送检单位需要支付检测费用外，水质检测中心需要落实运行经费。据统计，全省 95 处水质检测中心，共落实运行经费 2097 万元，其中政府补贴工作经费的检测中心 27 处共 495 万元，政府落实人头经费的检测中心 32 处共 392 万元，运行主体自筹解决工作经费的检测中心 36 处共 1210 万元。区域水质检测中心的建设及其工作经费的落实，有力推进了农村水厂水质检测工作。
3.6 小结。
在落实国家农村饮水安全工程政策的同时，江西省根据国家有关部门要求，结合本省实际，制定了一系列省级农村饮水安全工程政策：进一步落实了地方政府及有关部门责任，并明确相关责任人，细化了优惠政策；规范了前期工作，合理压缩了前期工作时间，出台了《江西省县级农村饮水安全工程实施方案编制提纲》；建立了有效的监督检查机制，出台了《江西省级农村饮水安全工程（自来水工程）验收指南》；形成了多元化的管理模式，强化了水源地保护，出台了《关于加强农村饮用水水源保护工作的指导意见》。通过政策的出台与执行，有效推进农村饮水安全工作的开展。
