第 3 章 农村饮水安全工程主要政策
3.1 概述。
本章从农村饮水安全工程全过程、前期工作、项目实施过程中及建后运行管理角度，列出了我省农村饮水安全工程出台和执行的主要政策。贯穿项目全过程的政策主要包括各级政府及有关部门的责任分工、资金管理等；项目前期工作有关政策主要包括工程规划与实施方案编制、项目审查审批、财政评审等；项目实施过程中有关政策主要包括“四制”管理、监督检查、验收机制等；建后管理有关政策主要包括管理模式、水质管理等。
3.2 总体性政策。
3.2.1 责任主体与分工。
根据中央与地方责权划分，农村饮水安全保障实行地方行政首长负责制。
2012 年 12 月，国家发展改革委、水利部、卫生部、环境保护部与水利部与江西省人民政府签订了责任书，阐述了江西省农村饮水安全工程“十二五”规划任务，同时明确江西省人民政府是规划实施的责任主体，并提出了具体要求：
一是切实加强领导，确保责任落实，并将规划确定的目标任务纳入政府任期目标责任考核，通过层层落实责任制和签订责任书，把地方各级人民政府农村饮水安全保障工作的领导责任、部门责任、技术责任等落实到人，并加强问责，确保农村饮水安全工程建得成、管得好、用得起、长受益，确保实现“十二五”规划目标。
二是加大投资力度，确保资金到位，地方投资由省级政府负总责，及时、足额落实地方投资和前期工作经费、项目管理经费。省级政府投资不低于地方投资的 50%。在中央下达农村饮水安全工程建设总任务和中央预算内投资总规模内，统筹兼顾，突出重点，合理核定各工程总投资及政府补助投资，优先安排和加大对困难地区的支持力度。解决规划外人口饮水安全问题以及需进一步提高工程建设标准等方面的投资由地方从其他资金渠道解决。中央补助投资已解决农村饮水安全问题的受益区内如再出现饮水安全问题，原则上由地方自行负责解决。加强对工程建设资金的监管，确保资金及时足额到位。
三是加强前期工作，严格审查审批。根据《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，对省级、县级农村饮水安全工程“十二五”规划进行修改完善。特别要加强县级农村饮水安全工程“十二五”规划的编制工作，规划经审批后，严格按规划实施。规划设计文件和项目实施方案必须由具有相应资质的规划设计单位编制，项目实施方案由可行性研究和初步设计合并而成，达到初步设计深度，其中，日供水 1000 立方米或供水人口 1 万人以上的单项工程（简称千吨万人以上工程）要编制初步设计文件，严格工程的设计审查、审批，强化水源、水量、水质的可靠性论证。
四是强化建设管理，确保工程质量。严格执行项目建设管理办法，完善项目法人责任制，严把工程建设质量关、竣工验收关。千吨万人以上工程严格实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制。强化项目审计、稽察和监管。按照统筹城乡发展的要求，优化水资源配置，合理布局，大力发展规模化集中供水，实现供水到户；确不具备条件的地方，可因地制宜采取分散式供水或分质供水。加大对农民用水合作组织能力建设的扶持，实现用水户全过程参与。全面推行农村饮水安全项目建设管理公示制，广泛接受社会监督，确保农村饮水安全工程建设和管理公开、公正、透明，确保工程质量安全、资金安全、干部安全和生产安全。
五是加强建后管护，确保长效运行。按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1 号）要求，落实支持农村饮水安全工程建设和管理的用电、用地和税收优惠政策，降低工程运行成本，促进工程良性运行。建立健全县级供水管理服务体系，推广集中建立农村饮水安全工程管理服务机构、统一设立农村饮水安全工程维修养护基金的做法。加强制度和能力建设，配备必要的交通工具和水质检测、监测设备，完善水质检测与监测制度，加强县级农村饮水安全工程水质检测能力建设，加快建立完善水厂自检、县域巡检、卫生监督监测等相结合的水质管理体系，建立县级财政补贴制度，落实水质检测、监测经费。加强农村饮用水水源地保护，落实水源地保护工作经费，建立水源地环境监管责任制，划定保护区或保护范围，建立多方联动协作机制，实施农村环境综合整治，保障饮用水水源地水质达标。县、乡政府以及规模较大水厂制订农村饮水安全保障应急预案，有效应对自然灾害、水源污染等突发事件。合理确定农村饮水安全工程水价，促进节约用水。
在落实了省人民政府责任的同时，也明确了四部委的责任。国家发展改革委负责根据《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》确定的任务安排中央预算内投资，及时下达中央投资计划，对工程项目审批和建设管理进行指导监督。水利部负责指导农村饮水安全项目前期工作、工程建设和运行管理，指导饮用水水源保护，组织开展农村饮水安全工程建设管理督促检查和年度考核。卫生部负责指导落实地氟病、血吸虫病疫区及其他涉水重病区等需要解决饮水安全问题的范围，指导卫生学评价和项目建成后的水质监测，加强卫生监督。环境保护部负责指导农村饮用水水源地环境状况调查评估和环境监管工作，督促地方把农村饮用水水源地污染防治作为重点流域水污染防治、地下水污染防治、湖泊生态环境保护项目以及农村环境综合整治以奖促治政策实施的重点优先安排，统筹解决污染型水源地水质改善问题。
地方责任落实方面，江西省水利建设与改革领导小组将全省“十二五”规划任务进行了分解，与各设区市签订了责任书，具体内容不仅包含了国家各部委下达给我省的责任，还要求各地进一步完善农村饮水安全保障应急预案，建立技术、物质与人员保障系统，落实重大事件的值班、报告、处理制度，形成有效的预警和应急救援机制。同时明确了对市县政府责任落实不到位采取的处理措施，包括调减市县下一年度投资计划、暂停或取消新上项目的审批、约谈政府领导和全省通报等。2014 年，江西省水利建设与改革领导小组再次与各地签订责任书，将剩余的规划任务分解下达给各市县。
2015 年，为进一步明确政府和部门责任，江西省在江西日报上公示了各级政府和各有关部门农村饮水安全工程责任人，包括分管农业的副省长，各设区市和县（市、区）分管领导、各有关部门主要领导或分管领导。同时，县级还在本地媒介上公示了县级责任人及具体项目负责人。
3.2.2 资金管理。
农村饮水安全工程资金主要来源有中央补助资金、省级配套资金和市县配套资金等财政资金和受益群众自筹、企业出资等。根据责权划分，农村饮水安全工程为地方事权项目，地方资金落实由地方政府负总责，除中央补助资金外，解决农村饮水安全问题所需要的资金，均由地方政府承担。
根据中央对东、中、西部地区实行差别化的投资补助政策，中央补助资金向中西部欠发达地区倾斜。“十二五”期间，国家按照划入农村饮水安全工程规划的人口进行补助，投资标准为 505 元/人，江西为中部省，国家补助标占总投资的60%。为支持原中央苏区的经济发展，国家加大了苏区县的补助力度，国家补助标准占总投资的 80%，江西省共有苏区县 62 个。根据国家有关部委与省级签订的责任书，省级政府投资不低于地方投资的 50%。因此，江西省苏区县农村饮水安全工程计划内投资中央补助资金：省级配套资金：市县级配套资金为 8:1:1，非苏区县为 6:2:2。
根据《农村饮水安全工程建设管理办法》和《农村饮水安全项目建设资金管理办法》，农村饮水安全工程计划内资金实行专款专用，中央补助资金要在批准的项目建设内容、规模和范围内使用。地方资金可适当安排部分经费，用于项目审查论证、技术推广、人员培训、检查评估、竣工验收等前期工作和管理支出。解决规划外农村居民饮水安全问题、提高工程建设标准所需要的资金，不能从国家下达的计划资金中列支，只能由地方从其他资金渠道解决。
《农村饮水安全工程建设管理办法》和《农村饮水安全项目建设资金管理办法》中主要规定了计划内资金的使用情况，但对其他资金约束较少，江西省农村饮水安全工程计划内资金管理严格按照要求执行。但农村饮水安全工程投资标准低，资金缺口大，江西省通过企业投资，受益群众集资等方式解决资金问题，这部分资金管理的水平及方式因地而异，差距较大。以群众集资为例，由县水利局或乡镇为项目法人的农村饮水安全工程，在确定群众集资方式及额度时，往往通过政府物价部门，或地方一事一议等方式，收取的资金管理较明确；由大型企业如江西省水利投资集团公司建设的工程，其在全省范围内收费统一，一般为纳入国家农村饮水安全工程规划的人口，按户收费每户 300 元，未纳入规划的每户 600 元，收取的资金由项目部相关部门统一管理，有账可查；由私人投资建设的工程，资金管理较不规范，收取额度各地差距很大，较为普遍的为 1000 元左右，但部分地方高达近 3000 元，且未经过政府物价部门批准，收取的资金管理不规范，由工程投资者管理，没有建立台账。
3.2.3 优惠政策
自开展全国性农村饮水安全工作以来，各职能部门出台了一系列与农村饮水安全工程相关的优惠政策。国土资源部、水利部出台了《关于农村饮水安全工程建设用地管理有关问题的通知》（国土资发[2012]10 号），文件明确了农村饮水安全工程用地在审批过程中应简化报批手续，缩短报批周期；国家发展改革委出台了《关于适当调整电价有关问题的通知》（发改价格[2011]1101 号) 文件明确了对农村饮水安全工程供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格等用电优惠，财税[2012]30 号《关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知》，农村饮水安全工程建设用地可免征契税营、免征印花税、免征增值税等税收优惠。
为促进本省农村饮水安全工程优惠政策落实，江西省有关部门对相关政策文件进行转发与细化。省发改委出台了《关于适当调整电价有关问题的通知》（赣发改商价字[2011]1044 号），规定农村饮水安全工程用电按居民用电电价执行；省国土资源厅、省水利厅转发《国土资源部水利部关于农村饮水安全工程建设用地管理有关问题的通知》（赣国土资字[2012]111 号）及《江西省各县（市、区）土地征收补偿标准》，规定农村饮水安全工程建设用地纳入政府规划，项目选址在城镇规划范围以外的，原则上依法使用集体土地，不实行征收，但必须就用地补偿与农村集体经济组织协商并达成一致意见或按当地成本价征收，项目选址在城镇规划范围内的，原则使用国有存量用地，并按规定以划拨方式供地；江西省财政厅印发了转发财政部、国家税务总局《关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知》，要求各地遵照执行。
我省各优惠政策落实情况不容乐观，具体情况为：税收优惠收政策在全省各地农村供水运行管理上难以真正落实到位，大部分农村水厂仍然要缴纳契税、印花税、增值税、企业所得税，部分水厂只在建厂头两年免征了印花税、增值税、企业所得税，如彭泽县目前农村水厂税收是按开具水费金额的 4%交纳税费；农村供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格这一优惠政策在大部分县农村水厂没有得到落实，如分宜县，农村供水用电为 1.5 元/度（除城镇管网外的水源）和 3.0 元/度（接城镇管网），彭泽县全县只有 5 个水厂用电量的 90%按居民用电（0.61 元/度）、10%按工业用电（1.1 元/度）收取，其余水厂用电按 0.82元/度收费；全省仅 46.67%市县用地优惠政策落实较好。
3.3 前期工作有关政策。
3.3.1 规划与实施方案编制。
农村饮水安全项目前期工作一般分为规划和项目实施方案两个阶段，上一阶段的批准文件是开展下一阶段工作的依据。
（1）工程规划。
“十一五”和“十二五”期间，国家下达了各省具体的农村饮水不安全人口，根据规划内人口数量，各地编制了农村饮水安全工程规划。以“十二五”为例，2010年，国家发展改革委、水利部、卫生部联合组织各省开展农村饮水安全工程“十二五”规划，规划目标是巩固已建工程成果基础上，进一步加快建设步伐，全面解决 2.98 亿农村人口和 11.4 万所农村学校的饮水安全问题，使全国农村集中式供水人口比例提高到 80%左右。为全面、真实、准确地确定规划人数，在规划编制过程中，各地以县为单元全面开展了农村饮水不安全人口调查复核工作，对地方上报的结果，国家发展改革委、水利部和卫生部还组织转接进行了逐县内业数据分析、逐省现场复核评估和部分省重点现场复核，同时分别与教育部、农业部、国家林业局对农村学校和国有农林场饮水不安全人口进行了复核。为进一步加强农村饮用水水源保护和水污染防治工作，严格环境监管执法，合力建设清洁水源，着力建立从源头到龙头的全过程饮用水安全保障体系，提升农村饮水安全保障水平，规划后期增加了环境保护部作为规划编制和实施指导监督的主要部门之一。在 2012 年国务院常务会议上，讨论通过了《全国农村饮水安全工程十二五规划》，并对规划实施提出了具体要求：一要统筹兼顾，分步实施。优先解决严重影响居民身体健康的水质问题、涉水重病区的饮水安全问题以及局部地区严重缺水问题。二要规模发展，注重实效。有条件的地区发展规模化集中供水，不具备条件的地方可以采取分散式供水或分质供水。三要防治结合，确保水质。加强水源地保护和水污染防治，完善水质检测与监测制度。
四要建管并重，促进节水。建立健全县级供水技术服务体系。积极推行用水户全过程参与建设和管理。认真落实节水政策和措施，促进节约用水。五要坚持政府主导，农民参与。农村饮水安全建设管理由地方政府负总责，中央给予指导和资金支持，群众投入以投工投劳为主。鼓励和引导社会资金投入。
根据国家下达给江西省的农村饮水安全工程建设任务，2011 年，江西省水利厅、省发展改革委和卫生厅联合印发了《关于抓紧编制农村饮水安全工程“十二五”规划》的通知，组织各县开展了县级规划。江西省水利厅还委托省水利规划设计院组织全省各地开展农村饮水安全工程规划培训，对国家农村饮水安全工程“十二五”规划有关文件进行解读。各县级规划由县水利部门牵头负责编制，经过水利、发展改革委和卫生部门专家联合审查后，由县级政府批复实施。江西省农村饮水安全省级规划在各县级规划的基础上汇总形成，根据规划，江西省列入国家规划的 1996 万农村居民和 228 万农村学校师生饮水安全问题在“十二五”期间全面解决。
（2）实施方案编制。
农村饮水安全工程前期工作有所简化，在规划的基础上，直接编制实施方案，实施方案由可行性研究报告和初步设计合并而成，达到初步设计的深度。实施方案编制有资质要求，我省要求编制单位必须为市政丙级或水利乙级以上资质。
为保证我省农村饮水安全工程实施方案编制质量，方便评审专家评阅，2007 年，江西省灌溉排水发展中心编制了《江西省县级农村饮水安全工程实施方案编制提纲》，将规划主要分为 10 个部分。一是综合说明，简述项目实施的必要性，说明项目安排的原则、情况，叙述项目建设形式（新建、改扩建或管网延伸等）、受益范围，解决的饮水不安全人数及设计总投资等。2013 年省级农村自来水工程规划批复实施后，还需简述项目与自来水工程规划的衔接性，复核自来水规划的项目才能得以实施。二是编制依据，主要依据涉及规章、文件、技术规范和已批复实施的规划。三是项目区概况，主要说明自然地理情况，水文、地质、气象情况，水资源开发利用情况和社会经济情况，其中水文及水资源开发利用情况为章节重点。四是设计成果，说明采取的工程措施，工程类型，供水方式，解决饮水安全问题类型及饮水不安全人数，主要建设内容、建设标准和投资等。
千吨万人以上规模的饮水安全工程还需要编制施工图；五是项目实施安排，主要说明开工时间及完工时间，采取的保障措施等。六是环境保护及水土保持措施，根据工程建设过程中存在对环境、水土保持的不利影响，提出相应的保护措施。七是建设期管理。要明确项目管理组织机构、项目单位、项目法人及人员职责等组织机构；阐述说明项目建设的招投标管理，施工队伍选择，管材及主要设备采购方式等建设运作模式；制定资金管理办法几质量、进度管理和安全生产的措施。八是建后管理。包括运行管理、水源保护、水质检测和监测等。
九是投资概算与资金筹措。投资概算包括投资组成部分和编制方法，投资概算由建筑工程、设备（含输配水管网）及按照工程、临时工程和独立费用四部分组成；编制方法采用综合指标概算法，价格水平为报告编制期的价格水平。资金筹措根据中央及省级有关文件要求。十是经济评价。阐述工程效益，效益主要包括社会效益和经济效益两大类；概述农村饮水安全工程的固定资产投资、流动资金和年运行费用的确定方法和成果，分析供水成本。
在实施方案编制以前，还需要完成水资源论证、水源水质检测等工作。水量达不到取水要求、水源水质劣于三类水的工程，实施方案必须调整。
3.3.2 审查批复。
（1）规划审查批复。
农村饮水安全工程规划以省或县为单位组织编制。国家有关部委通过联合下发通知的形式，要求开展规划编制工作，并对规划工作提出了具体要求和时间节点。省级收到通知后，即通知各县开展县级规划，县级规划一般由水利部门委托编制单位编制，由水利部门牵头开展审查工作。规划文本定稿后，由发改部门会同水利、卫生计生等相关部门联合向地方政府行文请求批复，并将文本、政府批复文件等报省发展改革委、水利部门存档。省级的规划报告需要在各县级规划的基础上形成，由省有关部门报省人民政府批复，报国家有关部委核备。
（2）实施方案审查批复。
根据《农村饮水安全工程建设管理办法》，前期工作文件由水利部门负责编制审查，由发展改革部门组织批复。因农村饮水涉及面广，涉及的部门多，审查工作参与部门较多。项目实施方案由业主委托有相应资质的单位编制，根据分级管理的原则，分别由省、市、县水利部门组织审查，发改部门批复。“十二五”期间，2014 年以前，省级负责千吨万人以上规模的新建工程的审查批复，市级负责百吨千人至千吨万人规模的新建工程及千吨万人以上规模管网延伸工程的审查批复，县级负责百吨千人以下规模新建工程及千吨万人以下规模管网延伸工程的审查批复，改扩建工程的审查批复参考新建工程执行。2014 年底，为响应国家简政放权精神，省级下放了审查批复权，千吨万人以上规模的新建工程由市级审查批复。在实施方案审查的过程中，根据农村饮水安全工程编制提纲及主要涉及内容，审查组由水工、给排水、概算、水文水资源和卫生疾控等方面专家组成，初审时，各专家提出书面修改意见，由编制单位修改完善后，专家组再出具复核审查意见，专家组意见作为实施方案批复的重要依据。
3.3.3 财政评审。
项目建设单位在发改部门批复项目概算后，需要向财政部门申请进行财政投资评审，财政部门按预算评审报告的结论出具项目预算通知文件，完成财政预算评审的项目，建设单位才能开展政府采购几招投标活动。财政评审的受理条件是项目已经过相关部门批准，施工图设计已完成并经过图纸审查，已编制施工图预算清单报价书。[39]财政评审需要报送的材料较多，包括：业主单位提出的评审申请书；项目建设的批准文件和有关资金计划文件；项目建设管理制度、财务核算制度等内部控制制度；经过审查的项目施工图、工程地质勘查报告、施工图预算书、概算书等与工程造价有关资料等。
因需财政评审的项目多，财政评审的程序较为复杂，建设单位提出申请后，往往不能及时完成评审工作。 2014 年及以前，我省部门农村饮水安全工程财政评审耗时长达 3 个月，严重影响工程工期。2015 年，为保证“十二五”农村饮水安全工程建设任务在年底前全面完成，水利部、国家发展改革委、财政部联合召开视频会，明确农村饮水安全工程享受优先评审政策，要求评审时间最长不得超过一个月。
