4 青州市农村土地承包经营权流转存在的问题与成因
当前，青州市农村土地流转市场发展比较缓慢，农村土地承包经营权流转还存在许多问题，如农地流转市场不发达、土地流转制度不健全、农村土地频繁调整、中介服务组织发育滞后等，这些问题阻碍了青州市农村土地承包经营权的流转，阻碍了土地利用效率的提高。
4.1 青州市农村土地承包经营权流转存在的问题
4.1.1 农民土地流转意识不强，认识不够充分
一是农民的土地流转意识还不够强，还没有充分意识到进行土地流转所带来的良好收益和收入增长。仍有许多农民恋土情结严重，将土地作为养老保障的主要来源，认为将土地流转后就失去了基本的生活保障。还有的农民对国家土地流转政策不够了解，对土地流转存在一定误解，认为土地流转后，其土地承包经营权也随着丧失，担心失去生活来源；还有的农户担心土地流转政策不够稳定，担心几年后政策变化，导致投入无回报而不敢经营流转的土地。土地都是农民赖以生存的基础，它承担着农民主要的生活、就业功能，几乎承担了应由国家和社会承担的所有保障功能。与城市居民相比，农民工的生活和养老待遇问题仍然十分突出。农村社会保障机制的缺失和断层，使农民工的生存发展始终存在着不稳定的因素，后顾之忧多，土地流转的风险和机会成本加大。所以，除了获得更高收益和较稳定非农就业岗位的农民，大部分农民即使弃耕撂荒或广种薄收，也不愿轻易出让自己的最后一道保护屏障[32].从青州市调查了解的情况看，目前约有 80%的农户愿意继续承包土地，90%多的农民认为土地是最基本的生活保障，愿意以转让方式流转土地的农户不到 5%.这在一定程度上造成了土地流转市场供给不足，难以形成大规模的土地流转。
二是农民法律意识和大局观念不强。部分农民大决观念不强，对农业产业化发展政策不理解不支持，仅仅考虑个人利益得失，对需要进行土地流转的一些农业产业化项目，故意设置障碍，索要高额土地流转费用，阻挠项目进展。还有部分农民法律意识不强，与业主签订土地流转合同后任意毁约，或者以毁约为要挟索要额外费用，侵害业主利益。
三是乡镇农村基层干部工作热情不高。一些乡镇和农村干部对于土地流转工作认识程度不够，工作缺乏积极主动性，责任心不强，土地流转工作开展不力，导致土地流转过程中问题隐患多，行为不规范，产生纠纷难解决。
四是农民就业问题得不到充分解决。农民进行土地流转后，由于无土地耕种，导致失业，但是由于农民转移就业较为困难，造成农民就业困难，情绪不稳。当前青州市农劳动力就业已外出打工和本地企业就业为主。但是需要具有一定技能和文化知识的青年劳动力，但是对于部分老年人及农村妇女，由于文化水平偏低，又缺乏一定的知识技能，很难实现就业。另外，那部分实现就业的农民的家庭成员仍然在农村进行农业生产，还需要依靠土地承包收入维持生活，对土地的依赖性较大。
4.1.2 法律政策不健全，缺乏制度保障和制约
当前农村土地流转的法律政策不健全，缺乏制度保障和制约，这主要体现在两个方面，一是对转入方的保障，二是对转出方的保障。在对转入方保障方面，当前对于农业相关企业和种植大户的保障机制不健全，农业企业和种植大户进行土地流转后所面临的最大问题是市场风险。一方面，由于农业生产具有周期性变化的特点，如果市场波动较大，企业可能面临巨大亏损的局面，很难及时进行调整，那么农户的利益也得不到保障。特别是当遇到市场产品过剩或者灾害性天气影响，那么企业和种植大户必然亏损，规模越大，亏损越多；另一方面，转入方缺乏"组织感".种植大户基本上时独自经营，生产种植过程中遇到的各种问题都需要独自去解决，显得力不从心。规模较大的企业稍好一些，但也要面临一些问题和困难。在对土地转出方保障方面，其保障机制更加缺失。
在农村，由于农社会保障机制不完善，土地对于农民而言仍具有较强的就业和保障功能。即使农民进城务工，也享受不到城镇居民所享有的社会保障。另外，农民土地流转后，如果转入方违约而转出方又无力耕种，那么农民生活将会失去保证[33].
4.1.3 程序操作不规范，存在纠纷隐患
4.1.3.1 程序操作不规范
（1）目前存在的土地承包合同多是在《农村土地承包法》出台前订立的，虽然承包期为 30 年，但由于土地、人口情况变化较大，人多地少的矛盾造成发包方和承包方的分歧较大。一些村委、村民小组对农户部分承包土地随意进行调整，频繁调整农民承包地，与法律规定出现冲突，"土地承包关系稳定"与"土地承包关系变更"的矛盾始终存在。"稳定"与"变更"之间的冲突压力始终难以避免。仍有部分镇村干部在发包集体"四荒地"、"机动地"等土地时，没有严格按照《农村土地承包法》规定的原则和程序进行，也没有召开村民代表大会或村民会议，而是私自决定进行发包。同时由于土地实际有集体所有，在实际中村干部掌握了土地承包的实际控制权，村干部个人说了算，个人就能决定，导致农村土地承包法难以落到实处，甚至有些村干部以地谋私。
（2）农户间进行土地流转时操作规程不规范。农户之间的土地流转大多是自发流转的多，大多以口头协议形式进行流转，而规范流转的少，而很少签订正式书面合同。
例如在蔬菜种植较为发达的高柳镇，单个农户的土地很难建设蔬菜大棚等高产高效农业，于是相邻的农户自发组织联合起来进行土地流转，发展农业大棚，但是这种流转大多是口头约定，很少有书面协议。有的即使签订了书面协议，内容也很简单，形式不规范，到村集体备案的很少，很容易造成纠纷。
4.1.3.2 土地流转纠纷多，隐患大
主要表现在：
（1）机动地整改难。土地承包法规定，村级已经预留机动地的，其面积不得超过本村级经济组织耕地面积的 5%.不足 5%的机动地也不再增加。山东省《实施办法》也规定，机动地在未调整前，应采用招标、公开协商等方式进行承包，承包期不超过 3 年。同时还规定，应当把机动地分配新增人口。但是在实际中，对于机动地存在问题较多，整改难度很大。有的地方机动地面积超过规定，有的地方机动地承包方式不规范，承包期过长；有的机动地到期后地上附着物无法处理，有的承包户合同到期拒不倒地，赖一季算一季，有的村对机动地处理不当，原种植户攀比拒不倒地。致使机动地整改步履维艰。
（2）新增人口缺地问题突出土地承包期三十年不动这一政策实施十多年来，新增人口的缺地问题已比较普遍，个别地方和个别农户已经矛盾突出。
（3）承包户内部承包纠纷增多。近年来，青州市的土地价值不断上涨。如谭坊镇一带，一亩地流转费一年超过三千元，平原地区基本都超过了一千二百元。当前我国的承包制度是以农户为单位，前些年户内纠纷基本没有。但近年来户内土地纠纷明显增多。比如谭坊镇某村有一家农户，土地承包时两位老人和儿子未分家，使用一个户头，由于儿子不孝顺，两位老人要求要回属于自己的承包地，但是儿子不给。再如一家农户由于丈夫重病，媳妇带儿子回了娘家，丈夫乘机将土地租给别人，且一次性收取了 20 年的租金，导致媳妇频繁上访要土地。对于这些问题纠纷，目前没有明确的政策予以解决。究竟是由仲裁机关和法院为其分包确权，还是发包方先为其分立，对方不给时再诉讼，法律规定不明确。
（4）索要土地承包经营权纠纷增多。前几年，由于种粮成本高，收益低。有的农户不愿意种地，外出打工，于是有的将土地送给别人，有的将土地退给集体，有的直接撂荒，村集体收回后又发包给别人。当时这些行为大多是口头协议，没有书面合同。现在这些人都十分后悔，纷纷要求要回土地。而由于利益问题以及政策问题，有些问题很难处理。比如说土地管理法规定土地撂荒两年集体就可收回弃耕撂荒的土地。而农村土地承包法和高院的司法解释又规定，认定农户不要土地必须要有农户的书面不要地声明，否则不能认定农户放弃土地。法律法规不配套，导致了一些实际问题难以处理。
（5）物价变动导致土地承包流转纠纷增多。以前，许多村集体土地承包费较低，承包期很长，一些组织和个人承包土地后承包费缴纳不及时，导致集体利益受损。有的农户以白菜价将梯度流转给别人。有些村集体为了搞开发，建基地，以当时看还算合适的价格，反租了农户的承包地。现在由于物价1格或收回土地。达不到自己目的的，有的写信，有的上访，更有的采取堵租赁土地者的大门、道路等极端手法。这一问题已经比较普遍，下步矛盾还将突出。而法律只规定了零流转费和倒贴水的合同纠纷的处理，对流转费较低的合同纠纷如何处理没有规定，导致了有些问题的处理无法可依[34].
（6）合同到期地上附属物处理难。许多农户承包土地后，为进行生产，在地上建起了种养殖大棚，打了经，建了水池和房屋，建了许多地上附作物，投入较大。合同到期后，农民要求重新承包，分配土地，而原承包方想继续承包。但由于地上附属物处理补偿问题，谁也没有好办法，一些具体纠纷越酿越大。
（7）土地安置补助费发放难。青州市现在许多村土地被征占用，征地方给予了村集体大量的土地安置费和土地补偿费。如何发放这些补偿费，成了基层的一大难题。可以说相当多的村都因为发放土地安置费造成了群众集体上访，一些非常正气、廉洁、能干的村干部被迫下了台。造成这一问题的主要原因是情况变化快，政策变化大，政策不明确，政策不配套。土地承包法、妇女儿童权益保护法都规定男女平等。而许多地方的处理惯例都是对女儿户只照顾一个闺女。村民委员会组织法和高院关于农村土地承包纠纷处理的解释都规定分配土地安置费和土地补偿费属村民自治范围。不给女儿户，女儿户上诉上访，给了女儿户，其他村民也上访，况且又有规定，可以村民自治，另外，空挂户、非农户、居民户、义务兵、士官、劳教人员、原籍在村的公职人员、企业人员等，这些钱给不给他们，政策相当不明确，亟待出台明确的政策规范，减少基层工作的随意性，减少不必要矛盾的发生。
（8）土地纠纷民转刑增多。当前有关农村土地的纠纷越来越多，有些案件长期得不到处理。有些新增人口集体划给的土地长期种不上。农民都生活在一个村里，朝夕相处，低头不见抬头见，想躲也躲不开，他们往往把面子看得比命还重。出现纠纷，调解解决还好。一旦动了手脚或者是打起了官司，谁也认为自己输了会一辈子抬不起头，打群架，放火破坏地上附属物，雇凶伤人，在所不惜。一些平常的土地承包纠纷，酿成了血淋淋的刑事案件。例如，2010年 5 月 1 日晚，东辽县金州乡新华村 7 组的村民张孝忠和赵国贵，为了争一垄地发生冲突。张孝忠手持一根木棍到赵家报复，先将赵国贵 16 岁的儿子和 12 岁的女儿打昏后，又在赵家院内将赵国贵的妻子蒋晓玲打死。新华网哈尔滨报道，2010 年 5 月 10 日，黑龙江肇州县托古乡新安村发生一起特大杀人案，因耕种土地纠纷，村民孙孝刚一家 4 口被本村村民谭国富用铁棍打死。2008 年 8 月 31 日，重庆巫溪县白炉镇香树村村民孟建华，为抢夺父亲遗留在小儿孟建国家的 2 亩承包地，花 2.4 万元雇佣当地流氓李某去枪杀弟弟全家 4 口人[35].
（9）土地纠纷案件执行难。土地是一种不动产，不像钱、汽车、电视机一样可以移动，法院无法给当事人搬到家中去。加上大棚、树木、房屋等，稍有不慎，执行中就会出问题。青州市有一农户在耕地中非法建房，法院判决其拆除时拒不执行。法院进入执行程序，而当事人躲在屋里，一个用镰刀要割喉咙，一个用铁叉顶在喉咙上，还有个要点液化气罐。导致案件无法执行。当然，当前的土地纠纷执行难，也与当前突出存在的腐败问题有关，执行土地案件油水少，个别执法人员不愿办。有些案件，即使法院执行了，由于当事人心里不服或问题没有完全解决。当事人种不上或只能种不能收。
4.1.4 有形市场不平衡，缺乏土地流转中介组织
虽然青州市不断完善土地流转服务网络，建立了市、镇、村三级土地里转服务中心和信息网站，及时为农民土地流转提供服务。但是其中存在的一个重大问题是这些服务都是由政府组织或牵头实施的，相关的土地流转社会中介组织缺乏，也为形成统一规范的土地流转有形市场，导致流转信息不通畅。一些外地业主想到青州市进行农业开发流转土地，只能到当地政府或农业部门获取信息，而无法通过公开的土地流转社会中介组织去获取相关信息。同时由于各乡镇街道兼职农经人员多，缺乏对流转合同进行管理的能力，延缓了土地流转进程，增加了土地流转成本。服务工作不全面。政府是市场的监管者，也是公共服务的提供者，政府应当发挥市场机制的基础作用，在服务方面做好文章，解决好一家一户办不好、办不到的事情。当前农民工土地流转中普遍存在着信息不畅、流转市场没有建立、政府投入不足、服务工作不全面的问题。土地流转有形市场的建立，必须依靠政府组织、扶持和投入。否则难以建立和运转起来，也很难实现依靠政府唱主角到市场唱主角的转变。土地流转服务的缺位，使农村流转地价评估缺乏科学合理的标准，土地流转信息得不到畅通，土地流转合同得不到把关监督，导致一些农民工想流转土地没人要，一些优质客商想大规模流转土地，但找不到来源，或由于农户组织分散，意见不一，难以实现大规模的土地流转，土地流转资源的紧缺与相对过剩并存，影响了土地资源的合理流动和优化配置[36].
4.2.1 农民转移就业空间小，影响土地流转
当前，受农民传统观念意识、农民劳动力素质较低、数量较大以及城市就业压力大等因素的影响，我国农村劳动力转移就业较为困难。因此农村土地承包经营权流转困难、发展缓慢的主要原因在于缺乏大量的非农就业机会。许多农民将土地作为最后的退路，既不愿意多种田，也不愿意放弃自己的口粮田，导致许多已经具备流转条件的农民也不愿意进行土地流转。
青州市农民除少量在各种工矿企业打工就业外，大部分都是外出从事劳务工，农闲时外出打工，农忙时回家耕作，农村劳动力专业就业状况不佳。而对于这部分农民工而言，土地仍旧是他们的生活保障，是他们赖以生存的生活资料。如果这种状况得不到根本转变，那么土地流转也难以真正实现。
4.2.2 承包土地零散难流转
由于第二轮土地承包是在第一轮土地承包基础上进行的，大部分地方都是顺延了合同，土地没有进行调整，土地零散问题没有得到解决。有一个调查，我国农村户均 9.2亩土地，每户平均 9 块。目前的我国农业，比日本还小的多。日本以人多地少著称于世。
日本全国人口平均只有 6 分耕地，但日本户均耕地 17 亩多。土地过于零碎，机耕化、产业化、基地化、标准化、规模化农业难以展开，直接导致了大量浪费劳动力，增加农民劳动强度，农业生产难以上新的台阶，农业事故，特别是农产品安全事故频发，是农业生产中的一个重大问题。优化土地资源，实现土地集约化、规模化经营是进行土地流转的重要目的。然而上次土地承包实行的是"耕者有其田"的土地承包政策，土地被分散到单个农户手中，更加剧了土地的分散程度，难以实现土地成片集中流转。
4.2.3 土地比较效益制约了规模流转
农村土地流转市场运行的最终目的是农民获得土地受益。当前由于农资价格上涨和通货膨胀因素的影响，土地收益降低，则流转双方获得的收益也随之降低，在一定程度上制约了土地流转。当前土地价格机制不太合理，政府也没有明确指定农地流转的基准价格、最高限价和最低限价，没有确定农地的合理浮动价格，导致农村土地流转市场运行不畅。如青州市东部地区，如高柳镇、何官镇等是蔬菜大棚产区，土地收益较高，土地流转价格 2000-3000 元/亩，外出打工收入没有土地收益高，因此不愿意进行土地流转；而西南山区由于气候条件、农田水利基础设施差，交通不便，比较效益低，基本上没有流转市场。因此，比较效益成为制约全市土地流转的直接原因。
4.2.4 农户年龄、受教育程度等因素的影响
农民年龄越大、受教育程度越底，对土地的依赖性就越强，越不愿意放弃农业生产；反之，年纪轻、受教育程度高的农民对土地依赖性较差，进行土地流转的意愿越高。调查中发现，青州市农村外出就业打工主要以青壮年劳动力为主，20-50 岁的占 70%以上，这部分人参与土地流转的可能性很大；反之 50 岁以上的农民由于年龄较大，缺乏技术技能，大多只能在农村从事农业生产，对土地的依赖性很大，这部分人参与土地流转的可能性很小。
另外，通过调查发现，按照文化程度划分，青州市初中以上文化程度的农村劳动力中外出打工就业的劳动力占 65%以上，而小学以下文化程度外出打工的劳动力仅占 20%.
可以看出，农民文化程度越高，就越容易外出就业，对土地的依赖性就越低，从而进行农村土地流转的可能性就越大。反之，文化程度越低的农民，外出就业难度较大，只能从事农业生产，对土地的依赖性越大，因此进行农地流转的可能性越小。
4.2.5 农村社会保障机制缺失
一方面，当前现存的不合理的城乡二元结构的影响，导致社会福利和保障机制不健全，在养老保险、医疗保险等社会保障制度方面有所缺失。例如，当前我国城市老年人的养老保险覆盖率已达 70%,而农村老人覆盖率还不到 5%.而占劳动力大多数的外出打工的农民工、在乡镇企业的工人以及留守农民大多无法享受到养老、医疗等社会保障制度。这样当农民失去劳动能力和收入来源后，无法享受到社会保障制度带来的保障，此时土地承担起最基本的生活保障功能。因此，农民普遍吧土地作为最基本的社会保障来看待，依靠土地解决养老、医疗等问题，对土地流转存在忧虑。特别是年龄较大的农民，更不愿意进行土地流转。另一方面，青州市片面追求城镇化速度好规模，导致这些地区社会保障不完善。在一些地方，大量土地被占用进行其他用途开发，但是由于缺乏全面考虑，导致开发不成功，这样农民既失去了土地，也难以获得收入。这样造成农村更加依赖土地，阻碍了农地流转。
