5 促进农村土地承包经营权流转的对策建议
党的十八大报告指出，"要坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权，宅基地使用权，集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作社和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。"这就要求要调整农业生产经营方式，通过农村土地承包经营权流转实现土地集中经营，形成规模效益。针对青州市农村土地承包经营权流转中存在的问题，应具体做好以下几个方面的工作。
5.1 加强组织领导，建立健全工作机制和协调机制
5.1.1 搞好流转引导，加强部门协调
青州市有关部门要切实加强组织领导，结合当地实际，在充分调研的基础上大胆探索，制定切实可行的土地流转政策和制度。要加强对土地流转有关政策和法律法规的宣传，增强农民对土地流转的认识和其作用好处及典型成功案例的宣传，引导农民资源流转土地。要加强对土地流转的引导支持，不断创新机制，完善配套，做好土地流转规划。
各部门要加强写作，充分发挥职能，共同做好土地流转工作。各乡镇街道要切实负起责任，加强对土地流转和规模经营的协调指导和服务管理。市农经局要进一步搞好对农村土地流转的管理服务工作，市个相关职能部门，按照统筹城乡发展，加快农村土地流转，促进规模经营的要求，发挥各自职能，研究制定相应的支持、扶持办法，并确保各项政策落实到位。
5.1.2 畅通土地流转渠道，保障农民利益
在实际中，农民宁愿撂荒也不愿进行土地流转的原因，除了对土地流转认识不到位以外，另外一方面的根本原因在于农民对进行土地流转，丧失土地承包使用权后，自己的利益能否得到保障。因此，要提高土地流转程度，首先要保证农民利益。一方面，要合理确定土地流转价格，包括土地升值后的价格，要使农民进行土地流转后不能低于流转前的收益。另一方面，要解决好土地流转后的风险问题。要保证投资业主和种植大户一旦投资失败或者遭遇亏损，农民能够及时收入土地承包使用权或者得到相应的补偿。
从现实经验来看，可考虑向业主收取部分土地风险保证金的做法，在农民每年获得的租金中突出一定比例的信用保证金，方式流转双方单方面违约。
5.1.3 完善服务体系
首先要不断完善农村土地流转服务网络，为农民进行土地流转提供优质服务。搞好土地流转服务大厅建设，不断完善土地流转信息库，通过各种平台及时收集和发布流转信息，为农户提供快捷方面的信息指导和服务。各乡镇街道要加强农村土地流转机构和服务体系建设，成立相应机构，配备相应人员，落实经费，加强对土地流转的管理和服务。要认真开展土地流转委托、土地托管、流转登记、中介服务等服务功能，积极帮助农民联系土地流转信息，协调流转价格，指导签订流转合同，并督促合同兑现，处理流转纠纷。鼓励和支持社会中介组织参与农村土地流转服务。
5.1.4 健全完善土地流转程序和制度
一是严格土地流转程序。土地流转服务大厅建立以后，要引导转出方和需求方自觉向土地流转服务机构提出申请并进行登记。流转双方经平等协商达成一致意见的，要签订土地流转合同并进行鉴证，保证农村土地有序流转。
二是建立流转登记备案管理制度。县、乡镇两地土地流转服务机构要建立一站式服务平台，对土地流转进行登记备案，建立土地流转台账，对已经发生的土地流转要及时进行登记备案，对流转合同进行审查鉴证，减少流转农户的忧虑。有关职能能不还要对流转业主的履约能力、资信状况、项目可行性等进行审查，以充分掌握业主状况，保证项目顺利实施，保障当事双方的合法权益。
三是建立合同管理制度。在进行土地流转时，要求双方签订土地流转合同，使用全市统一制定的流转合同规范文本签订合同。对于集中成片流转中少数不愿流转的农户，要深入细致做好思想工作，可通过土地置换、调整等方式进行解决。对于签订的合同，各流转服务机构要做好合同的审查、、登记备案、归档等工作，做好规范化、制度化管理。
四是加你土地流转风险预防保障制度。对于大宗土地流转，由于涉及农户多，流转面积大，存在较大流转风险。这就需要相关土地管理部门提前介入，对其中存在的风险因素进行分析，建立风险预防和处置机制，必要时设立土地流转风险资金，要求业主缴纳。各乡镇街道要建立完善土地纠纷调解机构，做好纠纷调解工作，努力使土地承包和流转问题解决在基层和初发状态[37].
5.2 加大宣传力度，增强农民土地流转意识
一是搭建流转服务平台、培育土地流转市场。把为农民提供优质、配套、便捷的服务，作为稳定和完善土地承包关系的基础环节，本着农民缺什么，市场需要什么，就开展什么，提供什么服务的原则，不断延伸和利用市政府政务信息系统，建起土地流转信息系统网站，利用网络发布土地流转供求信息，进一步扩大土地流转的规模和档次，建立市级土地流转服务大厅，建立高标准的农村土地承包纠纷仲裁庭。
二是加强宣传，引导和规范农民自愿、依法、有偿转让承包地使用权。青州市的土地流转有形市场建设时间不长，一些关系还没有理顺，农民也不太了解。服务范围、服务领域、服务质量还不够高，要加大宣传力度，利用多种形式，向社会进行推介，优化舆论环境和发展环境，以推动全市土地流转工作规范、规模、健康发展。各级财政应大力支持农村土地流转有形市场建设，为农民合理、有序的流转土地提供便利。农村土地流转机制主要包括合理调控机制、市场运行机制和指导服务机制。要建立市场拉动、政府推动和农户主动的运行机制，加快农户土地流转工作。其中市场拉动就是要依靠市场力量，通过市场拉动土地刘占，按照市场规律办事。政府推动是指要充分发挥政府在资源配置中所起的作用，搞好指导、协调、服务，为民排忧解难。农户主动就是要发挥农户的土地流转主体地位和作用，增强工作的积极性、主动性。镇村两级要积极推进土地承包经营权流转，做好土地流转中的信息提供、合同规范等服务。必须明确，土地承包经营权流转的主体是承包土地的农户，流转土地承包经营权是农民享有的法定权利，不能随意侵犯和剥夺。土地流转必须坚持平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或阻碍农民进行土地流转，不得擅自截留、扣缴或以其他方式侵占农民土地流转的收益。
5.3 增加财政投入扶持力度
5.3.1 加大财政信贷投入
在农村土地承包经营权流转中，政府的职责就是增加投入，提供服务载体，解决好农民个体办不到的事情。对土地流转和信息平台建设好的单位和典型，要在财政投入、信贷资金、费用减免、登记注册等方面提供必要的优惠。加大农业投入是农村工作的重要环节，各级部门要增加对农业的财政投入力度。特别是在土地流转项目方面，要安排专项资金对土地流转进行扶持，鼓励土地流转项目建设，要建立土地流转基金，建立土地流转服务组织，培育规模经营主体。金融部门要加强对流转项目的支持，为符合贷款条件的农业基地和农业企业提供积极地信贷支持，对信誉好、实力强的企业给予一定的信贷授信额度，每年安排一定信贷资金帮助企业解决资金难题，并允许企业以联保等形式办理贷款手续。财政部门要安排专项资金用于各类农业综合开发项目、退耕还林项目和土地整理项目，支持农业生产规模经营和主导产业项目，集中资金向主导产业和优势区域投入，打造优势特色产业。
5.3.2 逐步完善农村社会保障机制
加大对农村社会保障的财政投入力度，探索建立农村人口养老保险制度，进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围，促进最低生活保障体系向农村延伸，特别要加快解决丧失劳动能力人员的社会保障问题，让他们放心的流转土地。
当前农村土地流转处于徘徊状态的一个重要原因是农村养老保障制度不健全，农民对土地流转有后顾之忧。对农民来说，农村土地具有两个层次的保障功能，即观念保障功能和物质保障功能，我国的城乡二元结构模式仍没有打破，农民因养老问题不会轻易离开土地。因此，必须加大财政投入力度，解决工作信心不足、财政投入欠缺、实际操作困难、保障水平不高等问题，解除农民的后顾之忧，使他们有稳定感、归宿感、保障感，由被动流转土地转向主动流转土地，增强土地流转市场化的经济基础和制度基础，扎实稳固地推进农村土地流转工作[38].
5.4 改善土地流转条件，促进规模流转
5.4.1 探索有效的流转办法
为加快土地流转速度，扩大土地流转规模，形成土地规模效益，要鼓励进行集中成片流转土地，实行集中开发，发展特色产业，大力建设农业产业基地。要鼓励农民特别是外出务工农民自愿见土地承包经营权一次性流转，并允许流入方在原承包方同意的前提下进行再流转。对于集体托管土地和农民撂荒土地，集体经济组织可代为流转，收益归原承包方；对于外出务工农民可委托集体经济组织托管承包土地。
5.4.2 合理流转农村集体建设用地对于农村集体建设用地，要积极探索合理的流转制度。只要法律法规未明确禁止的各类生产经营活动，经政府部门批准，即可采用土地使用权入股方式进行开发。同时在符合土地利用总体规划的前提下，既可以单独开发，也可以与龙头企业或社会资本联合进行开发，还可以以各种形式流转集体建设用地使用权。积极运作建设用地指标置换与周转政策，为农村集体建设用地使用权及指标跨区域有偿、合理流转提供支持[39].
5.4.3 支持集体经济组织参与土地流转
对于农村集体经济组织中经济发展较好，具有一定实力的村，可探索农村土地承包经营权的多种实现形式进行土地集中经营或土地流转。还可以通过村级之间互帮互助方式，流转其他存的土地。对于农民自愿放弃的承包地或因撂荒等原因依法收回的承包地，可由集体经济组织统一流转，也可以转包给其他农民进行经营。
5.4.4 提高土地利用率
一是充分利用农村宅基地和闲散地。农村闲散地和宅基地占农村土地资源的很大一部分。对这部分土地资源，要按照统一规划、节约集约的原则，引导农民向城镇迁移，进行集中居住，空出宅基地进行开发。鼓励已迁入城镇的农民自愿放弃宅基地并给予一定补偿。不断放开政策，鼓励已迁入城镇或者在务工地有固定住所的农民合理处置原有宅基地，可通过出租、转让等方式进行处置。允许企业合理有偿使用农民宅基地和房屋进行生产经营活动。对于农村闲散地，要积极进行回收，通过置换、互换等方式，将闲散地集中起来进行集中开发经营，也可通过土地整理将增加的集体间色和用地指标进行有偿转让，以解决农村"空心村"和"空壳村"的问题。
二是不断拓宽经营范围。在不越过耕地控制指标的前提下，要充分利用农村土地。在不违背法律法规，不破坏土地耕作条件的前提下，合理进行农业产业机构调整，发展特色优势产业，要放宽农业用途，对于种植经济林木、畜牧饲养、水产养殖、农业科学实验、发展旅游观光农业等均可视为农业用途，对于农业生产需要建设的建议车间仓库等非永久性设施，科士威农业用地。
三是提高规模经营水平。将农村土地流转作为农业规模经营的重要手段之一，积极探索各种形式的农村土地流转方式和农业规模经营模式。鼓励各类经营主体、种养殖大户通过土地流转建立生产基地，开展规模经营。引导农业龙头企业发展特色产业和主导产业，将资金、土地、技术等资源通过土地流转向优势产业和优势区域集中。引导种养殖大户、农业企业通过土地流转，将农民组织起来，通过统一布局、统一标准、统一生产销售，发挥规模经济，实现生产规模化、产业化和标准化。
四是加强土地细碎化管理。对于农村细碎土地，要积极探索各种方式实现土地集中成片，对于少数不愿放弃土地承包经营权的农户，可采取地块同质互换并给予一定补助方式进行土地置换，以实现土地集中连片，加快土地流转速度[40].
五是探索农村居民适度集中居住。随着农村经济的发展，农房建设数量逐渐增多，由于宅基地审批等方面的原因，大部分只能在原宅基地上改造，最终还是单家独户分散居住。因此要探索农村房屋建设进行统一规划，统筹考虑，通过引导和鼓励，将新建和改造的房屋向居民点进行集中，通过原宅基地还田，改变土地零星、分散的状况，为土地集中连片产业化规模经营创造条件。
5.5 解决非农就业，减少农民对土地的依赖程度
5.5.1 促进农民非农就业
一是促进农村劳动力转移就业。通过加快城镇化进程，将农民变为市民，尽快减少农民，是加快土地流转的关键所在。通过大力发展小城镇建设，不断促进人口、资金等资源要素向中心城镇聚集，促进农村二三产业发展，从而为农民提供更多就业机会和岗位，降低农民对土地的依赖程度。也有利于促进农村劳动力转移就业，从而为土地流转创造条件。
二是加大农村劳动力对外输出力度。劳务输出是解决三农问题的有效途径。要为外出务工人员创造必要的条件、给予必要的支持。一是要出台政策，完善劳务输出体制，开展优质服务，提高效率，要丰富劳务信息，为外出务工的农民提供信息咨询等方面的服务；二要切实加强农村劳动力职业技能培训。整合现有培训资源，采取多种培训方式，提高农民转移就业的能力，重点抓好农村劳动力转移"阳光培训"工程，提高非农就业能力，让更多的农民离开土地，为土地流转创造条件。
三是鼓励农民自主创业，实现向二三产业转移。土地仅仅是解决农民的基本生活问题，要想实现农村经济的快速发展，农民生活达到小康水平，就需要农民从土地上真正解放出来，以自主创业代替就业，以创业带动就业。要从有利于加快新农村建设进程，有利于农业增效、农民增收，有利于加快现代农业建设，实现城乡一体化出发，各司其职，通力协作，共同做好农民自主创业工作，为农民自主创业创造良好的外部条件和政策环境，在办理证件、技术指导、贷款、税费减免等各方面提供便利，为他们提供细致、周到的服务，确保这项工作取得良好的效果。
5.5.2 维护农民工的土地承包权益
土地是农民的基本生存保证和生产资料。从当前情况看，农民及时进城务工，土地的社会保障功能也不会消失，多数农民将会在年轻时进城务工，年老时返乡务农。因此，维护农民工的土地承包权益，是促进农村经济发展和社会稳定的重要保障，也是进一步落实党的农村政策、稳定农村基本经营制度的重要任务。
一是农民工的土地承包经营权不得随意收回。土地承包经营权是农民的一项财产权利，与农村在何处居住，从事何种工作没有直接关系。因此任何组织和各个都无权以其他理由收回农民工的土地承包经营权。二是鼓励引导农民工依法自愿有偿转让土地承包经营权。在流转过程中，必须坚持自愿、协商、有偿原则，不得强迫农民流转土地，不得截留、扣押农村土地流转收益。农村集体组织可为农民土地流转提供咨询、指导、合同签订等服务，但不能代替农民决策[41].
5.5.3 切实重视无地农民的生存发展
土地是农民赖以生存的基本生产资料，从调查情况看，农民对土地的高度依赖仍然没有根本的改变，这种情况各地普遍存在。对于没有土地耕种的返乡农民工，认真落实他们的土地承包权益，充分发挥土地流转有形市场的作用，在土地流转和其它方面给予大力支持和帮助，解决他们的生存问题。进行土地承包 30 年后续完善工作时，首先要照顾好在外工作的农民工的利益，凡是土地延包不彻底的，要严格按规定程序组织延包，把上级有关农村土地承包的政策贯彻落实好，保证农民合法权益不受侵犯。
5.5.4 开展农民工技能培训，提高他们的技能水平
一方面要大力发展高科技农业，提高农业生产率，减少农业劳动力需求量；另一方面，要改革农村土地制度，引导农业人口逐步转化为非农业人口，农村土地流转的直接意义是推动农村剩余劳动力流动，即农村剩余劳动力向非农产业转移。农村劳动力实现了转移，反过来又会促进农村土地流转工作。为此，青州市切实加大对农民务工经商的职业技能培训力度，有针对性、有计划地组织农民进行市场知识、市场信息、领导技能、专业知识培训，帮助他们开阔眼界，提高素质，增强就业能力、创收能力。在此基础上，积极提供就业信息和就业岗位，千方百计帮助农民从土地上解放出来，增强土地流转的人才动力。农民工的再就业能力与业务技能密切相关，要通过多种途径开展就业培训，切实提高农民工的技术水平，拓宽就业范围。
5.6 大力发展各类中介组织
一是大力发展培育农业龙头企业。农业龙头企业是农村经济发展的领头人，要多形式、多层次、多领域培育龙头企业。鼓励现有龙头企业通过收购、兼并、参股等方式扩大规模，形成龙头企业集群。引导各类组织和个人进行产业化经营，规模化发展，引导各类种养殖大户和中小企业，通过土地流转扩大经营规模，发展成为农业龙头企业。支持龙头企业与农民连接，通过流转农民土地实现规模经营，发展农业产业化。
二是大力发展土地股份合作社。加强土地股份合作社的的宣传，吸引各类组织和个人投资组建土地股份合作社，引导农民以土地、资金等入股加入土地股份合作社，并做好合作社的规范指导工作，完善合作社章程和组织机构，提高合作社运营水平。
三是充分发挥农村合作经济组织作用。大力发展各类农村专业合作社和农村合作经济组织，鼓励农民以土地入股加入合作社或合作经济组织，鼓励合作社承接农民流转的土地承包经营权，扩大经营规模。也可见农民专业合作社或农村合作经济组织变更为土地股份合作社。
四是引导各类经营主体参与农村土地流转。积极引导各类经济组织、工商企业、种养殖大户、农业龙头企业及个人参与农村土地流转，到农村承租土地，兴办农业企业，并给予其一定的优惠政策，以实现农业规模经营，促进农村经济发展。其利用流转土地兴办的农业企业，可按照促进民营企业发展和促进中小企业发展的相关政策予以支持。
