第五章 沈北新区失地农民安置的对策建议
5.1 改革和完善土地征用管理制度
1.要严格区分划定征地的公共利益大家都知道，土地的征用是为了公共目的，也是在每个国家的法律中得到认同的。就目前我国的法律《宪法》、《土地管理法》中，都有提到“公共利益” ,并把他作为征占用集体土地的前提条件，但没有能够对其内涵进行足够的范围限制，故应以土地利用规划管制为基础，来详细区分划定“公共利益”内在涵义及外展延伸，规范管理政府对土地的征用行为，重点关注政府在征地过程中，对征地范围管理宽松、过于追求规模等问题。
目前，就“公共利益”的区分划定，没有一个统一的结论，每个人的看法都是完全不同的，都有各自独特的见解。按照许宝健的观点，建议对“公共利益”或公益性项目分成三类若干项，就是公共利益、准公共利益、非公共利益[20].公共利益即指被征用土地用于国家安全、中央国家机关以及公共卫生、教育等项目的建设用地，首先由国家统一对土地进行征用，然后在以划拨形式拨付给项目使用，此种征地行为应适当提高土地的征用补偿标准；准公共利益即指被征用土地用于建设经营性质的重大基础设施项目和国家重点工程项目，对于这类项目，不但要提高土地的征用补偿标准，同时还应该考虑项目即得利益的合理分配制度，让集体经济组织和失地农民能够参与进来，分配被征用土地所带来的增值效益，与用地项目间平等商议，不应出现“买断式”的征占用土地行为；非公共利益即指被征用土地用于建设工业、商业、住宅、物流等项目。对于这类项目，在征地过程中，建议不使用土地征收或征用，采用土地评估方式评估土地价值，与用地项目进行协商谈判，商议土地价。同时开放管理集体土地，让集体土地可以进入土地交易市场，引入市场竞争机制，直接在市场中完成土地交易。对于征地用途及项目分类，可按照我国现行的《划拨用地目录》中规定的内容编制《征地目录》，同时参考其他国家在此项工作上的通行做法，通过法律、法规方式来约束和管理公益性项目用的审批工作。
2.改善土地征用管理制度保护、保障失地农民的合法权益，就要有一个完整的土地征用管理制度。就现阶段我们国家所使用的土地征用管理制度来说，没有很好的保护正当途径的土地征用。进一步改善土地征用管理制度，加强对土地征用前及征用后工作的公开化、透明化，强有力的限制公共权力的私有化，从而体现出土地征用的“公开、公正、公平”原则。
如何改善沈北新区的土地征用管理制度，个人认为应从以下几方面进行：
（l）在土地征用过程中，应重点考虑被征地农的安置补偿问题，设立土地征地前安置补偿约谈制度，充分听取被征地农民的意愿，商谈土地补偿标准及失地安置等关乎农民在失地后生活保障问题，充分体现群众路线的重要性。
（2）在土地征用过程中，实施对土地征用补偿标准进行听证的制度。让被征地农民在土地征用过程中，充分享有知情权、参与权、建议权、监督权和申诉权等。同时，还应加强国土资源管理部门对征地方案的管理，把被征地农民和村集体组织的被征地意见纳入审批要件，如无被征地意见就不给予审批。通过实施听证制度，综合考虑各方面的意见，完善土地征用方案，不但可以加强土地征用工作的合法性、透明性，做到依法征地；同时还可以更好的保护失地农的合法权益不受到伤害，让征地行为得到社会大众的监督，以减少社会矛盾问题，有效控制上访人员的产生，保证了社会安定团结。
（3）在土地征用过程中，设立土地征用公告制度。政府在征用土地时，要做好详细的征地方案，要包括被征用土地的权属、类别、位置、面积以及被征用后的使用用途；同时，还要把对被征地农民的补偿安置情况做出详细说明，如：补偿依据、补偿办法和补偿金额，让被征地农及村集体组织充分享受知情权。
（4）对土地征用过程中所产生的土地纠纷采用司法裁决制度。针对政府在土地征用过程产生的违法征地行为，失地农民应当通过司法救济的方式，申请国家赔偿。司法机关可依照司法程序来解决征地过程中不合理、合法现象以及安置不落到实处等土地纠纷问题，减少政府参与土地征地纠纷的处理行为。司法机关应通过加大执法力度，加强司法裁决的有效执行，保障土地征地项目顺利进行，保护国家利益不受损害，又能确保失地农民的合法权益，维护社会环境的安定团结。
（5）完善批后监管制度。土地征用制度不是单指通过土地征用程序获得土地使用权就宣告完结，还应对获得土地使用权的权力人进行批后监管制度，让土地得到高效利用。对获批土地不按批准用途使用的，批后又长时间不进行建设的土地或者建设面积未达到出让合同中所约定的面积，政府有权无偿收回土地的使用权，并对权力人进行相应的处罚。
3.建立、健全科学合理的征地补偿机制
（l）应合理制定征地补偿标准美国等国家的征地补偿标准都是以市场价格为准则。因为征用土地本质上是商品或资源的买卖，那么理所当然地应体现市场机制和经济规律的原则，也就是说要以土地所有权的市场价格为基础来确定征地补偿费用[21].目前，我国的征地补偿标准没有完全实行以市场价格为核定准则，这也是考虑到我国现行的制度和经济实力所约束的，但总的原则和想法是提高征地补偿标准。我们依据帕累托最优原则的原理来解释，提高对失地农民的补偿标准，对其他人没有什么影响，但对于失地农民来讲，这是一个显而易见的利好，加强了他们在失地后的生存和保障，以及未来的发展空间。
土地征地补偿标准的制定，还应该从多方面考虑，要充分的分析被征地地块的区位优势、市场的供求情况、土地的外部功能及政府对该地区的施政方针，并结合当地的经济情况等综合因素，不能只单一的考虑被征用土地的原有价值。要在补偿标准中加入土地的未来增值收益部分，以及由于此次征地所带来的其他经济增涨等内容。进一步推行土地“区片综合地价”,更加广泛的应用到土地征地中去。所谓“区片综合地价”就是依据城市的总体规划，对区域内的土地进行区片划分，按不同地段、不同地类区分开来，尽可能的合理确定每一区片的基准地价，同时与农用地分等定级相结合，作为农用地转用过程中的市场补偿价值，并按一定期限进行调整和公布，在实行征地时统一补偿标准。为了保证土地补偿标准的科学合理，还应把土地评估制度引入进来，建立一套完整的土地评估方法，通过土地评估师的专业知识和成功案例经验，科学合理的对被征用土地进行评估，给出相对客观真实的土地交易价格。
（2）制定合理征地补偿分配方案当前我国农民对土地的依赖是不言而寓的，农民生活在土地上，土地就是他们生存和生活的保障，是他们能够走向幸福的唯一道路。当农民的土地被征用后，失去了对土地的经营权，就相当于他们失去了一切，变得一无所有，无依无靠，没有了任何保障。通过分析我国大部分地区的经验，从中可以看出，土地补偿费中，大部分用作被征地农民的直接补偿，少部分用于保护村集体经济组织的合法利益。直接补偿给被征地农民的补偿费可引导他们有效合理的使用，为再就业和未来生活打下良好基础；补偿给村集体经济组织的费用，应用于兴修农田水利、公益事业、村级教育工作及创办村镇企业所使用，以便更好的服务失地农民，改变生活面貌，为再就业提供更多的机会。
根据马瑛的分析，“《农村土地承包法》规定农民可以获得 30 年的土地使用权，30 年稳定的土地使用权代表着完全土地所有权的 75%-95%的经济价值”[22].
通过计算，我们可以推出，政府为土地征用行为所付出的土地补偿费中至少要有75%-95%支付给被 征地农民。而对于如何分配土地补偿费，我们应该从两个方面入手，一是考虑土地承包权问题；二是综合考虑户籍问题，加强户籍管理制度，防范以不正当手段骗取土地补偿费的事件发生。
沈北新区应该合理的制定征地补偿分配方案，关乎于全区失地农民长远的切身利益，合理的分配、管理和使用征地补偿费，有利于新区社会的可持续发展和失地农民的安定团结。必须要得到政府的高度重视，身入实地的去了解情况，加强政策性指导和监督工作，确保失地农民和村集体经济组织的合法权益不受到侵害。
5.2 建立和健全农村土地产权制度
失地农民问题，是现阶段我国城市化进程中的关键问题。而如何能够真正的保障农民财产权利不受侵害，妥善处理失地农民安置问题，合理、合法的征用、开发、利用土地和保护耕地，完善土地流转市场的科学管理机制，加快农村区域经济的发展速度。首要解决的问题就是农村土地产权制度，建立、健全农村土地产权制度是当务之急。
1.集体土地产权主体的明确就目前我国农村土地所有权制度来看，存在着各种弊端，这就需我们进行改革，现国内学者对此主要存在二种看法，一种是集体所有权转变为国有所有权，别一种看法则认为集体所有权变为个人所有。个人认为，以高慧琼为首的专家所提的观点比较合理：“要想解决集体土地所有权虚置、错位问题，健全农村土地所有权制度，实质就是要明确界定集体土地所有权主体以及有效行使集体土地所有权的集体组织形式，即集体土地所有权主体的人格化”.把集体土地所有权的主体明晰，就是村集体组织范围内的全体农民。把集体土地的使用权、收益权、及占有权全部交与村农所有，并有限期的拥有处置权，同时得到立法上的保护，以法律、法规形式明确界定。
2.建立集体建设用地土地流转机制集体建设用地土地流转机制的建立，可以解决为非公共利益项目禁止征用土地的禁锢，又能解决经营性项目建设用地的需求，为政府解决为非公共利益项目动用征地权的结症。经营性项目的开发目的在于通过市场赚取利润，所以其所需的建设用地也得通过市场交易方式来取得。这就必然要有一个健全的土地产权流转机制，特别是要建立集体建设用地土地流转机制，开放集体建设用地使用权转让市场。通过流转机制的建立，让非公益性项目建设用地的获取多了一种合法路径，政府可以缩减征地指标，规范政府行为，更重要的是可以加快城市化进程、拓展农村区域发展空间，保障农民权益不受侵害。也能为农村引来了资本市场中的资金，把村集体所拥有的土地资本与外来资金有机的结合在一起，投入到农村县域经济发展中，提高农村集体建设用地的利用率和回报率。同时可以增加就业机会，即解决了剩余劳动力和失地农民安置问题，又可以提升农民生活水平。失地农民同样可以拿“权”换“股”,把手里的集体建设用地所有权作价参与投资，以换取股份，从而获得更加长久的收益，不但可以给失地后的生活加上了保障，又为未来打下了良好基础，走上一条致富之路。
3.调整土地产权结构，强化土地承包权的独立性从当前我国的国情来看人，集体土地产权结构特点明显，就是权利内容不充分、权能残缺严重。如何对集体土地产权制度进行完善，正确调整土地产权结构，让其发挥用途，真正的做到占有权、使用权、收益权。还应进一步的强化农民的土地承包经营权管理，保护农民承包期内的合法权益不受侵害，如需进行土地征收，应让被征地农民直接参与交易定价，享受自己土地带来的更高收益。展开来讲，农民应享有以下八项权利：
（1）土地的开发利用权。在承包期内，在不改变土地性质的前提下，农民可以改变土地用途，合理规划土地使用方式、提高土地产能，增加收益。
（2）土地的抵押权。在承包期内，允许农民以土地使用权进行抵押贷款；（3）对土地的占有权。农民在土地承包期内，承包范围内的土地使用权应受到保护。
（4）土地的转让权。在承包期内，允许农民对土地使用权进行交易，获取收益，但转让期只能到承包期止。
（5）土地的租赁权。在承包期内，农民有权把分得的、不使用的承包地转租他人，以获得经济效益。
（6）收益权。使用期内的土地相关收益。
（7）处分权。赋予农民在使用期的土地处置权。但同时也应从法律上对村民进约束和限制，在行使处分权时，要符合国家土地利用总体规划等相关要求。
因为土地是稀缺资源、而且用途多变，不加以严格管理，后果不可想象。
我国须健全相关法律规定，切实保护农民的合法权益，农村集体建设用地流转机制建立，可以最大限度的保证集体建设用地使用权的流转，同时要约束流转后土地的建设内容和用途，以及是否符合土地利用总体规划和城市用地规划。特别是要合理、合法的确立集体建设用地在土地流转过程中的利益分配问题，保证政府在收益的同时，也要向土地流转所在地的基础设施投入，维护社会安定团结。
5.3 建立健全失地农民再就业培训和服务机制
有专家曾指出，解决失地农民基本生活，就要解决失地农民就业问题，就业是根本。当失地农民得到了再就业的机会，他们才能去发挥出自己的潜能，创造出新的财富，提高社会经济发展新的增涨点。同时可以得到更好的生活保障，也可以推动城市化进程。
再就业对于失地农民来说，是能够解决其在失地后未来生存的重大问题，大部分失地农民的文化水平和职业技能偏低，还有相当一部分人对就业持“高不成低不就”想法，在失去土地后，无法适应社会压力，无法面对强有力就业的竞争体制，成为社会安定团结的重大隐患。
如何建立、健全失地农民再就业培训和服务机制，到了不得不解决的地步，我个人分析一下原因，并总结出主要有以下几点第一，要在政策指导和再教育上加大力度。有机的把失地农民安置问题与再就业、创业工作联系在一起，大力提倡再就业和自主创业安置，从政策上对失地农民的再就业和自主创业提供帮助。同时，根据失地农民的现实状况及现阶段市场用工的需求，有针对性的进行职业技能和文化水平教育，改变固有的传统思想，转变他们的就业观念，大力促进失地农民自谋出路、主动创业，逐渐形成培训、教育与创业之间的良性循环机制。目前，沈阳新区已经在虎石台经济区已建立了高等职业技术学校城，职教城内汇聚了各种专业技术学校，失地农民可以根据自已的喜好，选择在就业培训方向。职教城的建立能够为广大的失地农民提供了良好的再就业陪训和教育工作。
第二，要改善现有的劳动力市场机制。通过各种渠道，全方位的拓展劳动力市场空间，引入中介机构，改善现有劳动力市场单一的对接方式；应用网络技术，为失地农民再就业提供准确而迅速的完整信息，让失地农民再就业奔向快车道。
第三，加快城市的第二、第三产业发展，从而更多的提供失地农民再就业机会。加大招商工作力度，更多的引进龙头企业，大型工业项目，劳动密集型企业，加快城市化进程，更多的吸收失地农民就业。
5.4 完善失地农民的社会保障机制
在城市化进程中，社会保障体系是否完善，是标志着城市化进程成功与否的重要标志。农民对土地的依赖是由来已久的，土地不仅仅是他们生活的必须品，同时也是农民最基本的社会保障。失去了土地就相当于失去了一切，没有了任何保障，也没有了生活来源，使家庭走向贫困。完善的失地农民的社会保障机制，对于解决失地农民未来生活，加快国家城市化进程、维护国家稳定发展有着举足轻重的作用。十六大报告中也明确指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”.
通过分析，我们不难发现，现阶段的社会保障机制主要为养老保险、医疗保险和最低生活保障三方面的保障。而地于失地农民社会保障基金的源头，我们就是各有所见了。从目前我国的经济发展水平来看，完全有国家财政列支承担失地农民社会保障基金是不可能实现的。故此，提出“三个一点”的原则，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”.在资金配比上，政府和村集体占各 40%,由失地农民自行承担 30%,共计 110%（其中：10%作为配比资金，由政府的 40%资金里提取，以应对不时之需）。政府的配比资金主要来源于被征用土地出让后所得的净收益，从收益中按应缴失地农民社会保障基金总金额的 40%比例注入。
村集体应当缴的失地农民社会保障基金总金额 40%,其资金主要来源于村集体资产的积累和被征用土地补偿费中村集体应得部分。失地农民个人承担的 30%资金，只能从征地补偿费用扣取。总而言之，政府要完善失地农民社会保障机制，加大力度管理失地农民社会保障基金的运营，保证失地农民社会保障基金的有效运转，让失地农民没有后顾之忧，变成失地不失利，生活有保障。
5.5 完善现行的政绩考核体制
现行的政绩考核体制已经不能适应沈北新区对各开发区及各街道新的发展需求，要对现行的考核体制进行修改，以便适应新时期的发展速度，我们要以“十六届三中全会提出的”五个统筹“作为考核干部政绩的新准则；应将增加财政税收和城乡居民收入等”实指标“作为经济排名的重点，不要强化 GDP 等那些虚指标的排名，且各地经济发展不均衡，区域特点具有不可比性，考核的标准也应有所侧重；将耕地保护纳入政绩考核体系；加快政府职能的转变，通过体制改革，使地方政府从原来像企业一样追求利润最大化的行为，转变为向企业、个人提供公共服务和创造良好的发展环境上，从根本上实现人民的利益，促进经济、社会和人全面和谐的发展。” 从而更好保护土地，同时保证失地农民的利益最大化，让失地农民可以失地不失利，更好的面对未来的新生活。同时，也应考核各开发区及各街道在失地农民安置就业问题上的成绩，鼓励所管辖范围内的用工企业，如接收一定比例的失地农民进入企业工作，可享受一定的税收减免政策，从更好的解决地农民安置问题。
5.6 促进失地农民向市民的角色转换
现阶段的失地农民大都是在农村生活了一辈子，习惯了农村的生活方式及生活环境，当失去土地来到城市后，面对的是高楼大厦，繁忙而紧张的生活节奏。
发现以前所向往的美好的城市生活，与实际有很大的差距，心里充满了不安因素和无从适应的生存压力感，让失地农民对城市生活产生的恐慌。如何解决失地农民向市民的角色转换，就又成为一个重要问题。
失地农民向市民的角色转换，是一个多因素，多元化的综合问题，不仅有失地农民自身的内在因素制约，同时还受到外在因素影响。加快失地农民的角色转换，应从多方面入手，不但要对失地农民进行必要的就业培训、职业技能及文化教育，转变户籍、得到应有的社会保障。同时还要对其进行物质文明和精神文明教育，让其参与到社区建设和城市的广场文化中去，通过与城市居民的沟通了解，加快失地农民的城市化概念，树立市民意识，转变生活方式，快速的投入到城市发展建设中去。
5.7 创造新型失地农民安置模式
纵观国内各个地区的失地农民安置模式，还是停留在最基本的用土地补偿费和资产置换方式来解决失地农民安置问题，没能从根本上去解决失地农民社会保障及失地后新生活可持续性。因此，我们探寻、创造新型的适应沈北新区失地农民安置模式。而创新就要先设定目标，找寻一个方向。通过分析国外成功案例，结合沈北新区的现实情况，我们可以得出，“可持续生计”就是我们新型失地农民安置模式的新目标。“可持续生计”其实就是经过努力，增加收入水平，从而拥有可以更加长远生活的资产及生存能力。如何能达到这个目标呢，这就要求我们要全方位的思考，多方面配合，不能在依靠单一的一种安置模式，必须做到你中有我，我中有你，多种方式融合，紧紧关联在一起。通过新型的失地农民安置模式来弥补货币补偿及住房安置补偿等单一安置模式的漏洞，解决失地农民失地后的社会保障、长久利益以及生存保障等诸多问题。
个人认为，应当从几个方面来思考这个模式。首先，我们要对失地农民进行一定的货币补偿，这样可以让他们在失去土地后拥有最基本的生活基础，同时可以为二次创业打下伏笔。而没有后续完善的社会保障，得不到城市居民所能享受到的社会保障福利待遇（如：养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等），失地农民同样还是会走向贫困的深渊。再者就是失地农民再就业问题，如不能解决失地农民就业问题，就相当于没有给其提高生活水平的机会，稳定的就业能使失地农民对未来产生美好的憧憬，全身心的投入到城市建设中去，对社会稳定有着重要意义。其实，最为重要的还是政府监督管理机制的健全，用法律、法规去约束土地征用和失地农民安置行为，让失地农民安置工作真正的落到实处，维护失地农民和合法权益。不然，即使采用何种失地农民安置模式都是一个笑谈。
