第三章 辽宁省旅游公共服务供给现状与问题分析
一、辽宁省旅游公共服务供给的基础条件
(一)经济发展水平及城市化水平较高
旅游公共服务的供给需要依托城市的经济发展,一方面,旅游公共服务的供给需要依托交通、工商、城建等很多部门共同合作,经济的发展为旅游公共服务的建设提供财政基础,另一方而,旅游公共服务的供给是建立在城市公共服务的基础之上的。因此,雄厚的经济基础足完善辽宁省旅游公共服务体系重要保障。
经济发展快、城市化水平较高的城市,其交通、金融、通讯、医疗等基本公共服务的供给情况也比较完善。作为东北老工业基地,辽宁翁在我国国民经济中的地位显着,经济雄础雄厚,是我国工业化水平最高的城市之一。掘统计,2003年—2012年,辽宁省国民经济稳步增长,由2003年的6002. 5亿元增长到2012年的24801. 3亿元,国民生产总值在全国排名第七。2012年辽宁全年公共4550. 2亿元,比上年增长16. 5%。全年对基础设施建设投资3322亿元,比上年培长14. 4%,医疗卫生支出199. 7亿元,截止2012年年末共有各类卫生机构14607个。【1】
(二)全省旅游业发展势头强劲
作为北方的沿海城市,辽宁将旅游资源丰富,文化历史悠久。改革幵放以来,辽宁竹旅游业依托卞富的资源优势和相关政策的支持,已经从无到有,从弱到强,发展成为一个比较成熟的产业,iK处十稳史JfUC:的发展阶段。总体来希,辽宁将旅游发展劲头十足,甜景广阔。从2004年?2012年期间,辽宁贫旅游业主要经济指标保持以两位数的速度树K (见表3-0。从表3-2中可以看出,辽宁翁国民经济和旅游业均保持稳步增长的势态,其中旅游业的增长超过国民经济的增长速度。2012年,辽宁省旅游业创造了历史新高,旅游总收入达到3940亿元,比上年增长18.1%。旅游总收入占全省生产总值的比重由2004年的8. 4%上升到2012年的15.9%^]。旅游业对国民经济的拉动作用越来越明显,已经成为辽宁省经济发展新的增长点。【2】
据辽宁省旅游业近几年发展数裾显示,沈阳和大连仍然是辽宁省旅游业的领头羊,鞍山、抚顺、丹东、营口、盘锦等5个地区旅游业发展迅猛,接待国内外旅游人次、国际旅游收入和国内旅游收入的增长速度均超过15%,尤其是鞍山地区,接待入境游者人数增长率超过30%,居全省第一(见表3-3)。【3】
(三)旅游市场散客化趋势明显
目前,我国的旅游业已经进入了稳定发展阶段,散客旅游市场发展逐渐成熟。
据2012年中国旅游统计年鉴数据显示,我国三大旅游市场的散客比重均以远远超过旅行社团体旅游比重(图3-2)。据《旅游抽样调查资料2012》数据显示,2011年,在入境旅游者中,团体旅游占37.5%,散客占62.5%。在国内旅游者中,城镇居民和农村居民没有经旅行社组织出游的分别占93. 4%和96. 6%,经过旅行社出游的仅占6. 6%和3.4%㈣。由此可见,散客已经成为旅游市场的主流。同时,随着人们生活水平的提高、交通道路的完善以及汽车等交通工具的普及,越来越多的游客选择自驾出游,尤其是在旅游节假日期间,高速公路的免费政策,使各地景区自驾游客呈现“井喷”之势。自驾游作为散客旅游的重要组成部分,将是旅游方式发展的主要趋势。据统计,2012年我国旅游人数为29. 6亿人次,其中自驾游占46%,约13亿人次;旅游消费共计2. 22万亿元,自驾游旅游者的消费占比46. 8%,约为1. 06万亿元[55]。
这一发展趋势在辽宁省也表现非常明显,在“十一”期问,笔者通过对沈阳、大连、朝阳的各景区的实地考察中发现,散客巳经成为各大景区消费的主力。而自驾旅游者占接待总量的1/3。从景区停放的车辆来看,大多数车辆来自东北三省。山此可以看出,辽宁旅游市场正在发生改变,自驾游将成为辽宁省旅游新的增长点和旅游业发展的新引擎。为了适应这一发展趋势,辽宁省成立了旅游协会自驾游协会,完善自驾车道、露营地等相关基础设施的建设,并分别幵通和出版了专门的自驾游网站和杂志,以便自驾游者及时了解旅游信息。自驾旅游相关基础设施的完善将进一步推动自驾旅游在辽宁省的壮大。【4】
二、辽宁省旅游公共服务供给现状
(一)旅游交通便捷体系日臻完善
旅游交通是旅游业发展的旌础,其发展水平直接影响到旅游者对旅游H的地的选择。辽宁省的旅游交通发展迅速,巳经形成了以航空、铁路、高铁、高速公路为核心的省际交通服务体系以及以地铁、公共汽车、出租车为核心的宵内交通服务体系。辽宁翁港口均匀分布,与世界二十余个国家和地区直通航班,铁路密度位列全国榜首,实现97%的陆地县(区)通高速公路,其密度已达发达国家水平。2011年哈大高铁辽宁段率先通乍将辽宁带入高铁的时代,北京至沈阳、沈阳至乃东客运专线、丹东至大述快速铁路也将陆续完工,ir宁雀各个城市高铁的陆续j卩通,使辽宁将十心城市之fnj形成了 “一小寸交通圈”。针对自驾游、自助游等散客的交通需求,辽宁正在积极推进专项旅游公共交通服务项目的建设。iX宁省现己建成大连金石滩汽车露营地、大连安波露营地、关门山自驾游森林露宿营地等多家自驾露营地。辽宁省现已建成沈阳经济区虎跃旅游集散中心、沈阳旅游集散中心、抚顺市旅游集散中心、沈抚新城旅游集散中心。其中沈阳经济区虎跃集散中心是东北地区规模最大的现代化的旅游集散中心。沈阳和大连分别幵通了旅游观光巴士,旅游观光巴士集观光和集散功能于一体。
近几年,31宁省各地区也加强了旅游公共交通引导系统的建设力度。锦州市在主要交通出入口、交叉口新增50多块旅游交通道路指示牌,为旅游者提供了更加方便的引导服务。抚顺市在浑河南路、新城东路上的公交站亭新增100组旅游示意图,为旅游者提供一目了然的景点介绍和交通导向。
(二)旅游公共信息服务初步建立
旅游公共信息服务是旅游目的地信息化建设的重要组成部分。旅游公共信息服务的完善有助于加强旅游者对旅游目的地的了解,排除现实和心理障碍,将潜在旅游者转化为现实旅游者。随着旅游的发展,辽宁省旅游公共信息服务的建设也取得了阶段性的成果。
在旅游咨询服务方面,大连、抚顺、盘锦、丹东、阜新、营口、朝阳等市区通过多种方式,分别建立了旅游信息咨询中心。例如,大连市在主要广场、机场、车站、重要交通路口和交叉口等客流量集中区建立了 22个公益性的旅游信息咨询中心;辽宁抚顺旅游服务中心通过人工咨询服务、电话咨询服务、网上查询服务、触模屏自助查询服务等多种方式,为旅游者提供展示、咨询、预定等“一站式”旅游服务。
在网络信息服务方面,辽宁省通过多种渠道向旅游者免费提供旅游信息服务。第一,创建了省、市、县等各级旅游官方网站,并结合辽宁省各地旅游业发展的具体情况,形成了分类相对专业的旅游网站集群;第二,借助微博、微信等多种媒介及时发布天气预报、交通状况、景区景点、旅游线路、各类展览会、节庆活动、旅游常识及注意事项等相关信息,方便旅游者出行;第三,通过旅游网、国家旅游)Mi网站向全国旅游者发布ii:宁旅游信息。据省旅游统计,2012年辽宁翁向1^1家旅游局官方网站发布新闻数量2000余条,位屈全国旅游行业新闻排名前7位;第四,针对散客旅游者,建立专门的自驾游网站,进一步满足自驾游对旅游信息的需求,为自驾游旅游者提供全面的旅行信息。
在声讯服务系统方面,前沈阳和大连幵通了针对旅游者的专业资讯平台,分别为沈阳市96233旅游咨询投诉热线,大连96181旅游热线。
(三)旅游安全保障服务逐步推进
与旅游社组团旅游的方式相比,散客化、自助化的旅游方式,增加了旅游过程中的潜在风险。加上我国旅游者还不成熟,安全意识薄弱。“旅游安全事故”在各地新闻报道中频繁出现,使相关部门越来越重视旅游安全问题。旅游安全保障服务影响旅游者的切身利益,是旅游公共服务体系建设的核心内容。首先,辽宁省已经制订并出台了一系列关于旅游安全管理的法规及预警方案,旅游安全法规系统比较完善,为旅游者的安全预防及管理工作的进行提供了依据(见表3-4)。其次,辽宁省已经建立了旅游突发事件应急预案,明确了旅游安全信息的搜集、核实、上报与发布机制,并通过官方网站、微博、报纸等渠道及时向旅游者发布天气情况、安全预警等旅游安全信息。再次,辽宁省在在节假日、各大节庆活动、重要会议、体育活动等特殊时期积极展开旅游安全检查工作,排除安全隐患,并及时公开发布检查情况。最后,为了提高旅行社的投保率,辽宁启动了旅行社责任保险统保示范项目,并下发了《关于进一步落实旅行社责任保险统计统保示范项目的通知》,对投保率不足50%的旅行社,收回其审批权。2012年9月底,全省旅行社示范项目投保率为54.3%,超过全国基本水平。【5】
(四)旅游消费支持服务基本形成
消费是推动旅游业发展的内在动力。旅游消费支持服务的完善有助于提髙旅游目的地的服务水平。在城市消费支持服务服务体系的基础上,辽宁不断加强金融、邮政、通讯等各个领域的合作,积极推进旅游消费支持服务体系的建设,为旅游者提供方便快捷的旅游服务。第一,在人流量较大的集散点设立邮政服务网点,方便旅游者及时邮寄相关物品,减轻旅游负担。目前辽宁省全省建有邮政服务网点1244个,尤其是沈阳、大连、朝阳三市的邮政服务网点分别达到238、225、106个,基本能够满足当地旅游者和居民的基本需求。第二,积极推出旅游消费促进服务项目(见表3-5)。在方便旅游者的同时,为其提供更多优惠。
辽宁省旅游局早在2007年就推出了“牡丹旅游自驾卡”,开创了旅游行业的先河,又陆续与工商银行、中国银联、移动、联通、电信通讯等公司合作,积极推出了“旅游一卡通”、“城市一卡通”、“中银智慧旅游信用卡”和“电信旅游手机卡”等旅游服务项目,为旅游者(尤其是自助游、自驾游等散客)和当地居民提供更加实惠、安全、快捷的旅游服务,推动旅游信息化和智能化发展。【6】
(五)旅游行业管理服务不断深化
在旅游行业管理方面,辽宁省的政府职能作用不断深化。一是加大了旅游市场的监管力度,对旅行社、酒店、景区等旅游企业的经营行为进行监管。目前辽宁已经颁布了《辽宁省旅游条例》,为辽宁旅游的综合执法提供法律依据。根据辽宁旅游局数据显示,2013年第三季度全省各级旅游质监执法部门联合工商局、卫生局、质监局、公安局等10个部门对1238个旅游经营企业进行了市场检査,其中:旅行社占65. 7%,旅游景区占15. 8%,旅游饭店17. 8%,其他企业占0. 7%。
二是加大了对旅游业发展的支持力度,加强对资源开发的保护和管理,旅游自然环境得到进一步优化。“十一五”期间,辽宁以辽宁中部、辽东半岛、辽宁西部三大旅游区为重点,大力开发“红、绿、蓝、金、银”“五色旅游”,初步形成了辽宁中部旅游区、辽东半岛旅游区、辽西走廊旅游区等三大特色旅游区,旅游资源得到进一步整合,互补作用进一步凸显,辽宁旅游的综合市场竞争力不断增强。【7】
三、辽宁省旅游公共服务供给中存在的问题
ill然,辽十旅游公共服务的建设取得了一些成绩,但是与国外发达国家以及我W上海、北京等旅游发达地区还有很大差距,旅游公共服务的建设任重道远。
为了更全而、更深入地把握宁省旅游公共服务供给中存在的问题,本文在对辽宁将各地进行文献收索和资料奔询的越础上,通过实地考察和个别访谈,发现辽宁竹旅游公共供给中的H题主要表现在以下儿个方而:
(一)交通体系的旅游服务功能缺失
旅游公共交通服务体系的完善,不仅有助于旅游资源的优化配置,提高旅游资源的凝聚力和竞争力,使各区域旅游资源的优势得到进一步整合,还能为旅游者节省大量的时间,提高旅游活动的效率。辽宁省作为东北地区的重要交通枢纽,城市化水平较高,高速公路、铁路、航空等省际交通以及省内公共交通体系的发展扣对完善,辽宁省立体化的交通网络格局基本已经形成。但是,城市交通服务体系中旅游功能体现较少,降低了旅游的舒适度和满意度。这主要表现在以下几个方面:
第一,旅游集散巾心、旅游咨询服务屮心等旅游基础设施供给不足。市级、甚级以及各景区之叫的旅游集散体系的供给却远远滞后于旅游业的整体发展水平,难以满足11益墙长的散客旅游者的交通需求。除了沈阳、大连、抚顺已经建成人型的旅游染散中心,辽宁省其他市县K该方而的建设比较落后。火车站、机场、港口、地铁等重要站点缺乏旅游集散点和旅游信息咨Kij服务巾心。
第二,“市区-市区”、“市区-区(郊区)”、“景区-景K”旅游专线和集散网点较少,巾转不方便。“中心站-染散站-福射网点”无缝对接式的旅游集散体系还没裔形成,旅游主要依赖各地K的城市公共交通网络,这不利r?辽宁省旅游业的企而健旗发展。
第三,省内地名标牌、公共信息阁形符号、旅游区标志牌、景点说明牌等引导系统不完善,供给数量不足,且内容不详细,给旅游者旅游者带来很多的困惑和不便,使旅游者外出旅游的阻力加强,劳累感增加。根据抽样调查,有50. 53%的被调查者认为辽宁省旅游交通不便利,其中55. 74%的被调查者认为辽宁旅游交通标识牌数量过少,内容不够详细,经常由于找不到路而浪费很多时间。另外,交通引导系统的不完善也是造成旅游旺季旅游者集聚区交通拥堵、人流车流疏散困难的重要原因之一。尤其是近几年,受我国法定节R和高速公路免费政策的进一步影响,散客旅游者呈现暴增的趋势,这一矛盾将会更加突出。
(二)旅游信息化和智能化水平较低
随着技术的日新月异,旅游者更加倾向于方便快捷的信息咨询或查询服务,智慧旅游应运而生。智慧旅游主要是通过云计算、互联网、便携终端设备等现代技术,实现旅游者与旅游信息的及时互动,它的兴起将带来旅游信息服务方式的全新变革。在智慧旅游背景下,大连作为试点城市之一也开始展开智慧旅游的建设,但是由于起步较晚,大连带头示范带头作用尚不明显,辽宁省其他市县区对于旅游公共信息服务的建设还停留在“喊口号”的阶段。
一方面,辽宁省旅游信息资源利用率率低。辽宁旅游公共信息服务的供给偏向于旅游咨询网、旅游电子政务网、微博等官方网站的建设,旅游信息咨询服务中心、旅游信息亭、旅游服务热线等信息服务的供给较为落后。大多数旅游者主要依靠旅游网站、百度搜索等方式查询所需要的信息,但是旅游官方网站的利用效率并不高。根据抽样调查,在53. 13%的通过网络查询旅游信息的被调查者中,仅有8. 64%的被调查者浏览过旅游资讯网等官方类网站,而25. 93%的旅游者通过去哪儿网、携程网等企业的专业旅游网站查询旅游信息,60. 49%的旅游者是通过西度搜索搜索相关信息。
另一方面,辽宁的旅游信息缺乏有效整合。天气预报、交通资讯、急救也话、旅游投诉等电话咨询服务由于缺乏统一规划和信息集成,在内容上存在很大的同质性。同时,各市各县等旅游服务电话、旅游投诉电话缺乏统一规划,号码不利于记忆,咨询不方便,旅游声讯咨询服务的利用效率非常低。在所有调查者中,有95. 83%的旅游者没有拨打过辽宁省旅游服务热线,73. 93%的旅游者没有去过江宁省“的旅游咨询服务中心。
(三)旅游安全保障作用发挥不明显
里然:宁哲已经初步建立了旅游安全法规体系和旅游安全预警机制,但是旅游安全保障体系发展还处于初创阶段,存在很多空区域。整体来说,辽宁卷旅游安全保障体系滞后于旅游业的发展水平,对旅游潘的”保驾护航“作用不明显。主要表现在以下两个方面:
(1)江宁省旅游业和保险业两大行业发展迅速,而针对旅游的专业的旅游保险服务却发展滞后,这与高速发展的旅游业相比极不协调。一方面,现阶段的旅游者发展还不成熟,安全意识薄弱,旅游时往往存在烧幸心理,除了随团旅游者必须购买旅行社责任险之外,散客旅游者投保率极低。另一方面,较旅游社团体旅游相比,散客旅游的风险更大。保险公司由于个人旅游保险的服务成本高,收益回报率低,同时缺乏有利政策扶持,使散客旅游保险业务不受各大保险公司的青睐,从而造成旅游保险体系的发展不理想。根据抽样调查,57. 4%的被调查者感觉没有必要购买旅游保险,22. 1%的被调查者不知道如何去购买旅游保险。
11. 7%的被调查者不购买旅游保险的原因是没有符合需要的保险险种,8. 8%的被查者是因为索赔不方便而不愿意购买。从此可知,旅游者旅游安全意识不强,对旅游保险缺乏足够的重视,政府对旅游者有效的引导不够。旅游企业对幵发旅游领域的险种积极性不高,险种数量较少,购买渠道单一,难以满足旅游多样化的投保需求。
(2)缺乏专业化的旅游救援体系,救援资源配置不合理。随着旅游业的发展,越来越多的旅游者选择自行搭伴参加登山、漂流、探险等新鲜、刺激的旅游项因。这一发展趋势进一步加剧了旅游救援体系的供需矛盾。首先,辽宁省政府尚未建立专业的旅游救援体系,旅游救援工作的展JT?主要依靠公安、工商、卫生、武警、媒体等众多供给主体,救援服务较为分散,各供给主体山于缺乏统一的领导和指挥,信息沟通不及时,从而阻碍旅游救援工作的有效展开。其次,旅游救援设备和救援技术落后,不能及时地对旅游者进行GPS定位,缺乏专业化的救援队伍,野外搜救能力较薄弱。
(四)旅游公共服务区域分布不平衡
辽宁省旅游公共服务的供给K域结构不平衡,主要表现在两个方面:-是,区域间供给不平衡。从整体看,受经济发展水平和旅游发展阶段的影响,辽宁市县区的旅游公井服务的建设水平参差不齐。辽宁省公共财政支出及旅游公共服务的主耍项目建设情况可以侧面反映出辽宁旅游公共服务供给结构不平衡。根据《i￡宁统计年鉴2013》数据显示,沈阳和大连两市公共财政支出均是其他各市的2-3倍,差别最大的是大连和辽阳,辽宁2012年的公共财政收入不足大连的1/6 (如图3-4)。从产出项目来看,各地区也存在着盖别较大。例如,大连不仅注ST交通、公共接础设施等硬件服务的投入,还关注旅游者的软性服务需求,为旅游者提供全方面的细节服务。在国家对旅游公共服务的建设号《的背景下,大连市以智慧旅游项目为核心,在旅游公共服务的建设方而走在了辽宁省的而列。大连不仅环境优美、交通便利,还在旅游质量管理系统、旅游诚信平台、旅游信用卡、旅游屯信手机卡等方面均取得了优秀的成果。相比之下,沈阳等大多数地区在旅游信息化建设方面,还处于旅游网站、投诉电话建设的初级阶段,信息缺乏有效集成和整合,利用率非常低。
二是城乡间供给结构不平衡,即同一区域内市中心和县(郊区)在旅游公共服务的供给方面具有较大的差异。在这一方面,旅游交通、旅游消费支持、旅游安全基础设施等表现最为突出。随着乡村旅游、农业旅游的发展,郊区旅游公共服务的建设非常薄弱。一般分布在市中心的旅游景区的公共服务较为完善(如博物馆、展览馆等),而郊区的旅游景区却相差甚远。例如,乡村旅游景区的交通、通讯设施、网络信号覆盖、消费支持设施、水电暖等服务设施非常落后。【8】
(五)旅游公共服务供给机制不健全
首先,旅游公共服务的供给缺乏对旅游者需求分析。山于旅游公共服务是为旅游者提供的”公共“性服务,因此旅游公共服务的内容应该取决于旅游游的实际需求。受我国计划经济的影响,辽宁政府实行的仍然是“一上而下“的决策机制。在旅游的发展过程中:宁省一直致力于旅游资源的开发,营利性旅游项因的投入,把旅游人数的谓加,旅游收入的提高作为衡量旅游业发展水平的主要指标,而忽略了旅游者的公井需求。疋是山于缺乏旅游公共需求表达渠道,因而在旅游公共服务的供给过程小,经常出现供给不足或供给过量的问题。例如,R前市场上缺乏满足旅游者特种旅游需求的旅游险种,而现有的旅游保险的投保率却很低。很多景K缺乏行李寄存、饮水、休息和紧急医疗服务设施,免费WiFi的覆盖率较低。旅游者及旅游口的地屁民里然是旅游公共服务的需求者,但是山于缺乏有效的需求表达平台,而只能成为旅游公共服务的被动接受者,这是造成旅游公共服务供需脱节,资源浪费的主要原因之一。其次,旅游公共服务的供给主体比较单一。旅游公共服务具有明显的公益性和公共性,投入大、见效慢、收益低,因此,市场对于旅游公共服务的供给存在真空地带。另一方面,虽然辽宁旅游协会等第三方组织已经有了一定发展,但是力量还较为薄弱,对于旅游公共服务的供给“心有余而力不足”。同时,大多数旅游公共服务属于介于纯公共服务和私人服务之间的准公共服务,像旅游保险、旅游咨询中心等准公共服务,旅游者的需求更趋向于多样化,政府在这方面不具备供给优势,而不能实现资源的有效利用。例如,全省各市县区旅游热线电话的使用效率都比较低,难以发挥应有的作用、现有的旅游咨询中心由于经营管理不善面临运营困境等。
最后,旅游公共服务的供给中缺乏有效的监管和评估。一方面,辽宁省尚没有建立起旅游公共服务的监管体系,相关的政策法规比较匮乏。虽然,2013年《中国旅游法》的出台和实施为旅游行业带来了一缕清风,但是,旅游纠纷和投诉案件还是屡屡发生。据辽宁省旅游局数据资料显示,2013年度接到游客投诉共计221件,其中针对旅行社、景区、饭店、交通的投诉案件分别占总投诉案件总量的83.3%、10.0%、6.3%、0.4%。另一方面,旅游公共服务的供给缺乏科学的绩效评估体系和评估方法。虽然公共物品供给不是以盈利为目的的,但是旅游公共服务兼具公益性和盈利性的双重属性。在该阶段,有些公共性旅游服务的建设存在很大的盲目性,既缺乏深入的社会调查,也缺乏科学的绩效评估,存在很多“面子工程”、“形象工程”或“政绩工程”,资源浪费严重。
