4 我国跨越式发展的法治探索
4.1 跨越式发展中法的作用
要说明法在我国跨越式发展中起到什么样的作用，就要首先了解法在我国社会主义社会中的地位和作用。在社会主义初级阶段法律应该保障和促进社会主义经济建设和经济体制改革；保障和促进社会主义精神文明建设；保障和促进社会主义民主建设和政治体制改革；保障和促进对外交往。从法学角度出发，将当代中国法的社会作用应该总结为以下六点：第一、促进国家建设和改革开放，维护社会秩序最终实现国家的富强民主文明；第二、根据社会主义核心价值分配利益，确立和维护广大社会成员的基本权利和义务；第三、为国家机关和公职人员执行公务的行为提供法律依据，并对他们滥用权力或不尽职责的行为实行监督和制约；第四、预防和解决社会中的人与人之间、人与国家机关之间和国家机关之间的矛盾争端；第五，预防和制裁违法行为；第六，为法律本身的运行与发展提供制度和程序。根据以上六点法的社会作用作用，在跨越式发展中，法应该是给予跨越式发展一个合理的框架范围和依据来促进发展的科学性、可持续性和健康的发展，而不是单纯的控制和限制发展。
构建和谐发展的社会，是全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面中的一项重要任务，它符合我国进一步深化改革的客观需要，也体现了我国广大人民现阶段的根本利益和共同的愿望。在历史的长河中，伟大的思想家和革命家都有过各种关于如何实现社会和谐发展的蓝图和革命实践，我们所要构建的和谐发展的社会，它有着“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的特征。而这些基本特征是相互联系、相互作用的去促进社会和谐发展。但是和谐发展的社会绝不会自己生成，也不会自然而然的实现，它的构建必须借助于法律制度的规范和保障。根据完善合理的法律制度，整个社会中人们就能和谐的相处，社会才能和谐有序的发展。
可是，如果合理恰当的法律制度，可能导致社会成员间的冲突不断，影响社会的有序发展。所以，法律应该是担负起调节社会中各种关系的纽带，它在社会和谐发展中应该位于支配的地位，对社会和谐发展起着非常重要的作用。
实现社会跨越式发展应当也是实现法治社会的发展，构建和谐发展的社会也是在构建社会主义法治国家。只有依靠法律的规范治理国家，政府行为和民众的生产活动才能在法律的轨道上合理的进行，法律是社会和谐的基础。这些都是由法律本身的定位和作用来决定的。法律作为法治国家最主要的社会规范，相比其它社会规范，它是最具有明确性、确定性和强制性的社会规范，法律规范的这些特征使得法律成为社会控制的主要手段。因此，法治能够成为我国社会跨越式发展的基本保障，是实现社会政治、经济、文化跨越式发展的保护伞和防范发展失控的缰绳。
4.2 跨越式发展中的法治框架
4.2.1 跨越式发展中的各种法治模式
由于跨越式发展方式的多样性，表现在社会发展的形式和发展环境的不同上面。每个发展主体需要综合分析内因和外因，究其发展的可能性和跨越式发展的指向性，选择提炼出适合自己的发展模式。对应到经济社会多样性的发展模式，要选择相应的法治模式。
（1）利用权力整合区域资源的联动发展模式
国家通过立法指导政府承担产业规划、资金投入、援助救济、补充和升级生产等方面的法律责任，对指定区域进行全面的整合和统一规划，形成一股推力推动本地区脱离发展的困境从而实现跨越式发展。德国在拯救鲁尔的老工业区时，先后制定了《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《环保基本法》等相关的法律法规，并制定《投资援助法》
通过加大投资力度对煤炭、钢铁等工业提供帮助。德国在 1969 年制定了《鲁尔区域整治规划》标示出鲁尔区应该以煤炭及钢铁工业为基础，通过发展新兴的产业来改善其落后的经济结构，这是联邦德国第一个通过法律来生效的区域性的治理规划，只是给老旧的煤炭钢铁工业投入大量的补贴这种做法并没有改变其经济衰退的趋向，也没有使其单一的产业结构发生根本的变化。“实践证明这是错误的，政府虽然投入大量资金，却没有努力去改变单一的经济结构，政府试图通过补贴，以减少经济变革引起的震荡，但这种方式只是延长了变革的时间，最终阻挡不了变革。”
20 世纪 80 年代末联邦政府和鲁尔区的各级别地方行政机构以及煤炭钢铁工业协会等联合出台了《1980-1984 年鲁尔行动计划》，该计划的目的是通过高新技术产业的发展解决问题。1989 年联邦德国又定制了《矿冶地区未来倡议》，紧接着实行了《欧盟与北莱茵-威斯特法伦州联合计划》，按照鲁尔区的特定情况，通过多样化的发展来实现产业结构的调整。最终通过 40 多年的结构转型，使鲁尔区从一个以煤炭和钢铁制造为主要产业的地区变成了一个以各种行业共存协调的综合型经济区域。这一整合的发展模式，实际上是一种在主体和客体及其相互之间进行的三重整合，其主体是政府、区内经济体和区际经济体三者的互动，特别是区内主体与区际主体以及其内部不同主体的权利义务关系完全凭借公权力的政策性平衡来形成和展开；其客体是产业格局与公共资金，即以国家财力的倾斜性分配来激励产业结构的调整。而这一切都是通过法律所进行的强制整合。
（2）通过法律强行赋予开发者使用核心资源的模式
通过法律给与开发者们对土地、矿产等资源的所有权，为了充分运用和激发优势生产力，实行一种强行的分配方式来实现跨越式发展。这种模式采用强制赋予资源权利，政府不进行资金投入的赋权模式。以美国西部开发的经验为例，美国国会作为立法机构在 18 世纪 80 年代不停的出台土地方面的法令，用立法的方式将土地廉价售卖给个人，19 世纪 80 年代为了加强西部土地的开发和基础设施建设又出台了《宅地法》、《太平洋铁路法案》和《赠地学院法》。1864 年将来自欧洲、亚洲以及拉丁美洲的劳动力吸收成为西部开发生产力，美国成立移民局并通过了《移民鼓励法》将其法制化。19 世纪 80年代为了将廉价的土地和林业矿产资源给予资本运作者进一步开发，美国又订立了《砾石和木材法》、《荒地法》和《育林法》和随后的《哈奇计划法》。1935 年，美国国会又通过《班克里德一琼斯法》 ,规定建立地区实验室，并为其提供经费，以促进州与州之间的研究协作，给西部开发提供了大量的专业人力资源。其实，这种模式的要旨有两个方面：
一是通过公有制与私有制的转换，依据公有制特有的强制调节模式无条件给与开荒者土地权，又按照私有制所特有的自治力使西部开发得到了资金支持，最后实现了资源和资金统一发展。二是将资源与权力结合起来，赋予没有主人的自然资源一个归宿使其实现社会上的价值，根据优先占有即正义的古老法则，通过强行赋权的形式使得自然资源得到了最大效率的发展，在这一模式下立法的作用是导致绝对平等的没有活力的资源向着高效的跨越式发展转变。
（3）公权力强制介入实施法律干预的模式
国家公权力不是按照一般规律间接地引导发展过程而是以立法以及授权立法的搞笑手段强行介入。其介入的关键是市场经济主体之间的平等关系被打破了，通过跨越式发展实行的非对等的发展模式运用法律的强制手段对资源进行优化配置。20 世纪 80 年代初全国人大常委会颁布了《广东省经济特区条例》，建立了第一个经济特区深圳。依照该条例的内容，深圳市为了吸引资本进入，在土地使用、汇率管理、税收、市场销售、出入境管理等方面出台了大量相应的优惠性政策。九十年代初全国人大常委会通过了授予深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定，该决定直接给深圳特区赋予了立法权力。“而就整个珠江三角洲而言，其跨越式发展呈现出地方政府主导、外向经济发展、经济组织创新和内外市场联动的特征”.该模式实际上就是一方面运用国家立法权力授权要实行跨越式发展的经济特区解放和发展生产力所需的立法权，最大化的发挥了区域型经济的发展；另一方面赋予经济行为主体以权力和进出市场的自由，政府的政策直接与特区发展相接，通过优惠的产业分配政策来实现跨越式发展。
（4）引导性的政策协调平衡发展模式
类似于用权利主导下的法律干预，跨越式发展也需要权利去平衡跨越式发展中的不平衡发展，他们都得依靠权力介入干预，但是两者的差异体现在干预的指向和程度上。
在传统公权力为主导直接干预发展的同时，应该体现政府的引导功能弱化直接的权力主导，将复杂的市场主体关系协调和平衡起来。1990 年 9 月国务院通过了《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》，上海市政府也通过发布《鼓励外商投资浦东新区的若干规定》、《上海浦东新区产业导向和投资指南》将国外的资本充分运用起来发展上海的外向型经济和技术密集型产业。详细规定出了哪些产业应该鼓励发展、哪些产业应该限制发展，哪些产业应该禁止发展的理性原则。这种模式依靠强制干预的同时又兼顾理性的平衡发展模式，引导产业结构科学的、超前的发展，引导平衡发展是法律强制干预的进一步升华。
4.2.2 实行跨越式发展应有的法治机制
通过归纳跨越式发展的路径，从而对选择出具体的法治机制作出铺垫。因为国家机器在资源配置方面、政策制度方面和行政执法方面都有着很大的权力力量，所以通过充分发挥国家机构的直接干预、引导和平衡功能、通过法律规范公权力来实现跨越式发展有着决定性的意义和效果。
（1）通过赋予权力推动跨越式发展
通过赋予发展特权提供给跨越式发展强大的动力，法律给予跨越式发展的主体特定的生产资料和资金支持，对这些在法律上保障了其占有权的合法性，可以独立的随意处置根据赋权获得的各项收益。跨越式发展中的受权利占有的核心资源等客体因素成为其发展的关键竞争点，发展主体的竞争力归根结底取决于资源因素。并且因为“民主和人类发展的联系可能是强有力的，但这种联系不是自动的，赋权是沟通其间的桥梁。”
可以这样认为，赋予权利指的就是国家适当的放宽权利，而这些公权力包括地方性的立法权、创建政策性的规范权力等能把科技、资源、资金和市场等主要发展因素得到确切的权力。地方政府应该得到国家更多的支持，通过制定专门的规划来满足地方发展的需要，使其得到自己能够控制的因地制宜的发展推动力和方向。在资源密集型的区域可以选择以工业为主要发展方向的模式；在生产力资源集供给的区域可以选择通过创新吸收高科技含量来发展生产的模式；人口密集型的地区应该以制造业为主要的发展模式；在经济实力强势的地区选择金融行业为方向的发展模式；在人文旅游方面有着得天独厚优势的地区应该大力发展旅游业为主的模式。经过十一五计划以后，我国的发展模式从计划经济向市场经济转变，把发展的目标划分为了预期性的目标和约束性的目标。这种经济形式上的改变充分赋予了地方政府在制定地域性发展的规划中有了更多的自主权，这样就可以更加适应多变的市场经济浪潮。
在使更多社会组织和成员参与跨越式发展当中去时，还能优化在发展模式上的选择能力和广泛的监督能力和项目的执行力。国家通过社会公告的形式采用互联网媒体编制新的五年计划中向全社会展示了发展规划。可是还需要研究怎样规范和常态化这种公众参与的机制，使其全方位的应用在跨越式发展中去。发展改革委员会通过规划编制工作条例明确规定了如何编制规划的前期调研，起草项目，论证项目的可行性，审批程序，评估项目的效果，废除和修正出错环节的详细程序。
（2）通过强制导向保障跨越式发展
和常规发展不同，跨越式发展主要应该以平等作为价值导向而非自由发展，把市场自发的调整转变为公权力依据法律和政策来实行对市场的导向，并且依此来使得法律的保障功能得到强化。在跨越式发展中的导向机制应该分为预期利益的导向和发展行为的导向。在行为选择方面，通过引导区域产业结构和资本流通、指导和规划的政策法律模式就是行为导向，行为约束可以按照鼓励发展、认可发展与禁止发展这三种行为把发展主体的行动规范在指定的范围内，这样可以使富于创新和充满活力的产业和区域得到充分的人力保障和资金支持。法律对于发展的预期效益的导向，是因为人们会充分审视法律后果，在行为的取舍方面会更加合理和理性化。通过规范化的法律在使用外部导向和自主内在的方向选择上形成一种长久的能持续发展的良好效果。通过法律的调整方式来将法治导向还应该具有倾止性、不对等性和协调平等性。由于跨越式发展实施的是一种高水平的快速发展，通过科学技术推动生产效率，在各个领域内来缩小与发达国家的差距最终赶超发达国家。所以很有必要发挥法律的强制导向功能，在跨越式发展的超常规、不均衡发展、非平行的发展模式下发展区域自身的发展要素得以继续加快发展速度。所以需要适时的建设具有强制导向型的法律体系，通过国家立法赋予地方在区域发展中实现跨越式发展的自主立法权，来保证区域产业结构和布局与跨越式发展的适应，根据科学技术上的优势和资源配置上的导向来给法律的创制定位，使其成为高效的操作性强的发展机制。
（3）跨越式发展要通过法律保障资源和生产力的供给
生产力落后的区域由于受到科学技术资金和资源方面上的发展瓶颈，非常需要外部强有力的支持来弥补跨越式发展中的不足。实现跨越式发展最直接的帮助就是提供强有力的资金和技术支持，而唯一能帮助他们的就是来自外部的帮助。对这种问题法律可以提供以下供给机制：
第一，依靠自上而下的方式通过法律进行供给。这是公权力强行供给的方式，是国家机器对整个社会公开考量平衡的结果。阶层之间的援助机制完成主要依靠的是转移支付制度，通过国家的预算法将此机制进行实施。通过财政支付的转移来优化整个社会经济结构、协调和促进基本公共业务和区域跨越式发展，是跨越式发展在落后地区的重要推动力之一。为了加强对中西部地区的财政投资来解决落后地区的发展瓶颈，国家出台了《国家重点生态功能区转移支付办法》。可是财政转移支付的规定只是停留在相关部门的层级里，对于政府支出的责任划分不明确，专项资金和一般资金不能高效率的使用，这些都有待通过出台专门的《转移支付法》加以整理规范。不仅仅在国家方面存在这经济不平衡的现象，在各级政府间，各地区之间也存在经济不平衡，也需要财政转移支付发挥作用。这些方面可以通过学习借鉴欧盟的相关做法，欧盟为了缩小联盟内各小国之间的差异化的经济状况，设立了欧洲区域发展基金、欧洲社会基金和凝聚基金等保障方式，但是欧盟的各种发展基金却不能完全取代各个成员国应有的财政支出，这说明欧盟区域内的落后国家和地区通过基金享受来自联盟内国家和自身区域内等多方面的资金支持。例如英国的西北部地区在制定区域经济规划的时候，资金来自自己国家、地区内部自己的资金支持和来自欧洲联盟的援助和补贴等各方面的资金保证。
第二，强制实行平衡机制来自公法和私法良好的互动。通过运用公权力引导联合不同区域共同发展，形成相互帮助、在资金和技术上互相支持的享有对等权利和义务的关系。区别于政府主导的直接供给机制这样做还能动员政府以外的地方力量自发的实施发展。例如为了在新疆实施跨越式发展战略，通过对 512 灾后重建工作的经验为新疆提供有效的支援办法，通过发动全国其他省份联合新疆各地建立多个对口支援，给新疆的发展提供资金科技人才和管理机制上面的帮助。实行互动机制应该注重两个问题：怎样加强政府协调的可执行性和执行力度，二是怎样完善法律在政府规划项目上的问题。要防止政绩工程和面子工程浪费成本的行为造成对公共利益的损害，也要防止借权力徇私舞弊的行为。
第三，通过私法的自治式能量供给机制。这种机制并非来自政府，它是通过一个区域向另一个区域通过一定的前提条件下达成的援助意向，这种形式主要存在于发达区域之间，它的形式是以法律和契约共同制定和约束的通过发达国家所特有的经济政治方面的优势对后发国家和地区进行支援的法律供给机制。但是这种机制在实践当中需要克服两种局限：一种是错误的理解为两个平等区域间的援助只是政府的强制行为。在过去国家和地区间的援助基本上是以一个共同上级来领导的，当然可以区别于由政府来主导的一种契约性的援助方式。契约型援助由于制定之初所特有的自发地和有约定的法律保障，即使公权力没有事先干预，他们也能构建出自发的互利互惠的权利和义务关系。这是一种对等而自由的契约机制，接受援助者能获得显而易见的利益，援助的实施者绝不只是单纯的付出不求回报，从长远意义上讲也是能得到非直接的好处，比如在技术输出的情况下得到了更多的市场降低了生产劳动用工的成本，所以说援助与被援助者的利益实现可能在一定程度上体现出不等的现象，可以从长远或者其他方面得到实现义务与权力的平衡点，这种自发契约型的供给模式完全有可能得到实现。另一方面由于这种援助机制往往是临时定制的单一范围内的合作关系，在其他领域非义务方面的不能实现则体现在道义上的无奈而法律也无可奈何。即在特定时期内，援助者和被援助者基于平等的地位，对某一或某几个援助项口进行协商。由于一味强调援助的单向性与慈善性，而不是从利益的双向互动出发，所以，其权利义务无法具体化和法律化。既然援助双方主体互为权利义务承受者，就应当明确权利义务对等性，一旦违反约定，应当承担相应的违约和法定责任。
（4）跨越式发展中法律应有的强制作用
“没有强制力的法律规则是一把不燃烧的火，一缕不发亮的光。”
法律的强制作用是其最基本的本质体现，在各种机制被违背或没有办法有效实施的情况，法律应有的强制性就应该走到跨越式发展的前面，法律应有的强制作用是可以使政府有效的实行政权直接干预市场行为，对市场中由于失衡发展导致的问题和违法乱纪行为作出及时的纠正。
国家在十一个五年计划的规制过程中，以服务者的立场做出预期性指标来帮助和指引政府为市场经济创造良好的环境。而这种预期的指标范围圈定在非市场活动中，政府部门通过有效的形式政治力和合理的调配资源来实现这一目标。该规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。这是把法律和政府行政水平强制的结合在一起的新做法。可是从法律实施效力的层面来看这种强制行为的具体权力和责任很不明朗。地方各级的发展规划也作出了一些对行政约束性的和按照预期效果提出的指标性的规定，可是并没有提供指标性的约束力与法律效力，与国家总体规划中的指标不同，这种地方指标约束改变了或者增加了国家制定的约束性指标的初衷。而在更低一级别的行政单位则完全没有提出实现一起指标的约束性指标。
在十二个五年计划的规划中延续了预期性指标和约束性指标的区分，可是仍旧没有指出约束性指标应有怎样的法律效力，而是笼统的说“十二五规划通过了全国人民代表大会审批，具有法律效力”.从字面意思上看赋予了法律效力的同时预期指标的约束性也得到了质的提升，这充分的展现了国家坚定不移的贯彻规划发展的意志。可是实际情况却是规划的约束性指标并不能够直接的介入到督促政府实行跨越式发展当中。
技术创新和经济全面协调可持续发展等重要的指标应该作为督促跨越式发展实现的重点。国家方面无法在总体规划中定制跨越式发展的约束性指标体系，那么对落后地区发展必需要有硬性的约束指标来保障。虽然五年规划不是法律规范不能通过规划制定详细的规范化内容，可是五年规划确实被赋予了法律效力，如何有效的实现规划法律的效力和地位呢？需要把跨越式发展的指标通过强行手段以规范的形式划分到约束性指标的硬性指标中去；同时还要解决规划与其法律强制性的实现方法，以规划为指导深入的去实现法律规范化的制定。
约束机制要对市场经济中的主体切实的实施下去，对违反法律法规的企业和个人应该实行相应的处罚措施，剥夺他们享受的某些优惠政策。相对于激励机制来讲，法律的强制机制就是惩罚机制。它对激励机制作出了强效的补充。对市场经济实行优胜略汰的市场法则，对于以往已经享受政策优惠的企业来说，通过一定的市场评级发现企业因管理不善或其他原因造成各种损失后不应该继续享受优惠政策，如果没有退出机制，将会导致市场的扭曲变形和资源上不可挽回的损失。
对国家而言，问责机制方面意味着强制性追究责任机制。国家机关履行其职责的的时候必须严格的执行法律，做到有法必依。国家在法治化当中不仅要做到依法治国还应该把权力关在制度的笼子里，体现为政府服从于法律。政府该怎么做和不该怎么做完全应该受到法律的监督和制约，这样做对完善国家的宏观调控和维持市场经济良好的秩序会起到重要的作用。因为跨越式发展的规划被赋予了强制的法律效力，也应该使目标机制和制约机制同样具备法律效力，使其成为法律上的权利与义务关系。在这个关系中政府和各个直接参与者，都有相应的权利和职责所在，这种权利和义务互相存在于他们之间。市场主体的发展需要被确定下来，更要规范政府在跨越式发展中的地位和应尽的责任，特别是依靠制定法律的规范来确定各方的法律责任，这些规范包括确认各方的责任，规范化权利义务的执行程序，明确责任主体的法律后果。
（5）救济机制
跨越式发展所建立起来的制度是通过发展最终实现人的基本权利与自由。而没有救济就没有权利，没有救济的权利就是一纸空文。由于跨越式发展实施的是超常规发展策略，因而发展过程中可能会激化某些矛盾或产生新的矛盾。公正高效的救济机制能够迅速化解矛盾，明晰产权归属，增强市场主体积极参与经济活动的信心。
救济机制在这里不仅体现在解决纠纷方面，还体现在社会的保障机制里面。在跨越式发展中，纠纷解决机制除应该具有公正和中立的特点，要兼顾效率，还需要具备灵活可操作性。当遇到新出现的矛盾纠纷的时候，要从是否能够促进跨越式发展的角度出发，灵活地处理问题。救济机制所应包含的对社会保障的机制，由于资源资金和政策方面的倾斜性配置方式，很可能会使某些区域或行业领域出现短时间的的资源缺乏和平衡政策的失调，良好的社会保障机制可以缓解这些问题导致的发展不均衡和失业等问题，给维护社会秩序和调整产业结构提供保障。社会保障机制还可以解除劳动力流动的后顾之忧，能够调节人力资源的高效配置。此外，以科技创新和提高劳动生产率促进跨越式发展时，一定会造成一部分低素质劳动者失业。工人的劳动生产率每增加一次都会加重劳动人民的负担。目前中国工人整体的认识和技能水平不高，需要依靠社会保障体系来解决高失业率和高生产效率之间的矛盾。
