渭河下游防洪工程管理范围确权划界探析

　　摘    要：　渭河下游防洪工程确权划界工作一直以来未能有效开展，给依法管理造成了很大的困难，目前国家政策依据以及行业法规等都在促成此项工作开展与完成，因此针对渭河下游防洪工程确权划界工作进行分析、经费进行测算，对存在的问题和现状提出了合理性建议与措施。

　　关键词：　渭河; 防洪工程; 确权划界; 思考;

　　渭河下游防洪工程管理范围和保护范围尚未完成确权划界工作，给依法防洪工程管理造成了极大困难。防洪工程管理范围内被侵占，与河争地、与堤争地、与群众争地等行为频繁出现，严重威胁防洪工程正常运行。由于防洪工程管理范围不明确，防洪工程管理部门不能依法行使法律赋予的管护权力，致使违法行为不能及时得到控制，执法难度加大。因此，在目前土地非常紧张的情况下，把使用权与管理权分离，尽快完成防洪工程管理范围确权划界工作，向沿渭群众公布受限范围是非常必要的。

　　1、 概况与范围

　　渭河下游河长208 km，从上到下渭河流经咸阳市、西安经济开发区、高陵区、临潼区、渭南临渭区、大荔县、华州区、华阴市以及潼关县。历年来，在陕西省水利厅和黄委会的重视领导下，渭河下游先后建成堤防329.33 km，河道整治工程64处、各种坝垛2397座，支流河口防洪闸3座，二华南山支流堤防131.33 km，洛河堤防74.14 km，二华排水干沟46.7 km，二华抽排站12座，水文（位）站9座，二华雨量站14个，淤积测验断面74条。这些工程的建成在缓减库区洪涝灾害、保护库区人民生命财产安全等方面发挥了不可替代的作用。

　　按照黄委会要求，本次渭河下游确权划界涉及的工程规模主要为耿镇桥以下渭河干流工程，堤防工程262.149 km，控导工程50处，长83.34 km，各类坝垛1825座。涉及的单位有陕西省三门峡库区渭南河务局、陕西省三门峡库区大荔河务局、陕西省三门峡库区华县河务局、陕西省三门峡库区华阴河务局、高陵县渭河管理站、西安市临潼区治理渭河管理站六个县级水管单位。

　　2 、必要性与可行性

　　1）确权发证工作是国家一项重要的土地管理政策，符合新时期中央和水利部治水方针和思路。中央和水利部新时期的治水方针和思路是坚持科学发展观，实现人与自然和谐共处，全面推进可持续发展水利。要规范河道岸线开发利用，实现人水和谐，确权划界是重要保障。

　　2）依法治水、依法行政是依法治国的具体体现。河道管理范围和保护范围确权划界工作是法律赋予的责任和义务，管理范围和保护范围的划定，明确了执法管理的范围，是依法行政的需要，也是依法治国在水利管理行业的必然要求。

　　3）确权发证工作是防洪工程运行管理的重要保障。土地是工程运行管理的重要物质载体，违法用地或用地手续不健全都会影响防洪工程运行管理效果。确权发证是依法保护水利工程的运行、日常维护和管理土地合法权益的重要措施，通过确权发证，明晰工程土地所有权的法律关系，有效规范工程占地管理，防止工程用地与集体或其它部门的土地权属争议，有利于维护工程建设区沿线的和谐与稳定。
 

　　4）当前是全国防洪工程确权划界发证工作实施的大好时机。根据水利部水建管[2014]285号文要求，到2020年底，基本完成河道管理范围和防洪工程管理与保护范围的划界工作，并依法依规逐步完成管理范围内的土地使用权属。

　　3、 依据与测算

　　《陕西省河道管理条例》第十八条河道堤防护堤地、护岸地的范围，按照以下规定确定：(1)护堤地宽度：渭河渭南市段，临河50 m，背河30 m。(2)护岸地宽度：渭河宝鸡峡大坝以下河段从河岸边沿向外各宽30 m。第十九条县级以上人民政府可以在河道管理范围的相连地域划定堤防安全保护区。渭河堤防安全保护区，分别从临河、背河护堤地边沿向两边各划50 m。

　　《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地，参照征收耕地的补偿标准给予补偿；使用未确定给单位或者个人使用的国有未利用地，不予补偿。

　　多年来，渭河下游一直高度重视防洪工程确权划界工作，但受辖区耕地面积有限，人均可耕地面积小，甚至河滩地为当地群众责任田的实际情况影响，确权划界工作难以取得实质性进展。1990年以来，大荔、华县等地区划拨确权了部分护堤地，但2011年渭河堤防全线进行了培厚加固，这部分用地已转为工程用地，所以渭河下游防洪工程确权划界工作目前未能有效开展。

　　按照《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国土地管理法》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《陕西省河道管理条例》等法律法规，结合渭河下游人多地少的实际情况以及经费有限，黄委同意先期先以“堤防临河侧确权划界按坡脚线以外10 m考虑，背河侧堤坡脚修筑隔离墙后不考虑”为原则，保护范围按照《陕西省河道管理条例》执行进行确权划界。

　　经测算，按照以上标准计算，渭河下游堤防控导工程应完成划界面积548933亩，费用12838万元，应完成确权面积39136亩（包括工程占压地），费用15625万元。

　　4 、现状与问题

　　4.1 、已征用土地不能办理土地证，引发较多矛盾和问题

　　工程竣工验收后，土地没有确权的现状给防汛和工程运行管理带来很多困难。由于没有办理土地证，土地的权属关系不能变更，引起多起纠纷。沿渭群众上访到各级政府和河务部门，甚至有的地方引发群众集体上访，有的诉讼到法院。防洪工程建设用地存在的问题已成为影响当地社会稳定的不利因素之一。

　　4.2 、确权划界涉及基层群众，工作开展难度大

　　确权划界工作点多、线长、面广，难度较大，涉及群众利益。工程占用土地原系群众耕地或其他生产生活用地，在土地被确权为渭河工程用地后，由于沿渭村庄密集，人均耕地面积较少，使当地群众放弃对土地的使用权较为困难。部分河务部门和地方群众对土地边界位置时常存在争议，确权划界工作开展难度大。

　　4.3、 部分历史遗留问题难解决，对依法管理造成困难

　　部分防洪工程由于年代久远，工程本身手续不全，权属不清，且大部分工程地处村庄，与群众的耕地相连，确权划界工作存在历史遗留问题，难以正常开展。个别地区如河口区域土地权属情况较复杂，与行政隶属关系不统一，涉及军事用地，虽经多次交涉，至今仍未完成确权划界任务，给防洪工程管理带来诸多不便。例如：渭河下游华阴河务局管辖区域有5 km堤防涉及军事用地，工程建设、绿化、日常管理问题较多，使确权划界工作难上加难。

　　护坝地的主要用途是防洪保安，部分护坝地在确权前为老百姓的“三包”地，确权划界后仍未收回，当地政府为了地方经济利益，常有地方保护主义行为。同时，大部分护坝地直接与当地村民耕地连接，存在着侵占护坝地和违章垦植现象，管理难度较大。

　　5、 措施与建议

　　5.1、 组织保障

　　省上成立领导机构，协调跨市、跨县、军事用地等难点问题。市县成立分管领导为组长，河务部门牵头、有关部门参加的专项工作领导小组，集中三年时间完成确权划界任务。确权划界工作涉及面广，政策性强，全县上下要提高思想认识，利用多种形式和手段，广泛宣传防洪工程确权划界工作的意义，引导干部群众从长远利益出发，支持和理解确权划界工作。

　　5.2、 经费保障

　　河务部门负责组织确权划界工作需要的现场踏勘、资料搜集、方案编制、外业施工及协调工作经费的测算工作，并抓紧申请专项资金。市、县财政负责专项工作经费的使用和监督。

　　5.3、 制度保障

　　各县区制定确权划界工作技术细则、进度要求、工作计划和验收标准在内的实施方案，将宣传动员、培训准备、全面实施、整治立桩、总结验收五个阶段的工作任务层层分解，落实到人。抽调相关技术能力高、业务能力强的干部职工组成专业队伍，做到调查取证可靠、数据材料真实、沿渭群众信服，确保确权划界工作顺利完成。

　　5.4、 政策保障

　　各县区建立行之有效的考核督查机制，对领导小组人员按工作进度分阶段进行检查考核，随时掌握了解工作开展情况，及时研究解决存在的问题，确保工作有效实施。