国家反腐败机构国家监察组织的改革分析(4)

　　（ 二） 体现了社会主义制度的优势
　　
　　1代表大会享有国家主权。在“主权不可分割”的原则下，人民代表大会作为最高权力机关，代表国家组建行政机关并要求其依法行使职权，组建军事机关并要求其维护国家安全，组建审判机关并要求其依法作出公正裁判，组建检察机关并要求维护司法公正等，从而形成了国家最高权力之下的国家行政权、军事权、审判权、检察权。现行体制下，我国尚无国家监督权，实际运行的监督权是行政权和检察权派生的权力。改革现行反腐机构体制，由全国人民大表大会组建集中统一的反腐机构，形成与国家行政权、国家军事权、国家审判权、国家检察权平行的权力---国家监督权。
　　
　　从我国人民民主专政的国体看，人民民主专政的实质是以国家强制力保障人民当家做主，而保障人民当家做主的基本内涵是保障人民的生存权、自由权和各种合法权益不受侵害。这就要求国家强化对公共权力的监督和制约，确保人民赋予的权力不被异化，甚至沦为谋取小集团或私人利益的工具。
　　
　　因此，要巩固人民民主专政的国体，就必须保障人民群众对公共权力实行监督的知情权、参与权，保障人民群众通过法定程序监督国家机关及其工作人员廉政勤政。构建国家监察机构，从根本上说是完善人民民主专政国体的重要举措，是确保“人民监督权力”落到实处的法治路径。
　　
　　从国家监督权的属性定位看，构建国家集中统一的监察机构是基于对实践规律把握的制度创新和理论创新。从国际上看，现代法治国家都确立了监督权，只是由于制度不同，监督权的属性定位不够清晰。“三权分立”强调立法权、行政权、司法权三权相互制约。随着社会发展和行政权的膨胀，需要强化外部监督，监督权应运而生。如美国联邦调查局、新加坡贪污调查局、韩国反腐败委员会等，都 是 直 接 对 国 家 元 首 或 最 高 领 导 人 负 责 、自上而下垂直管辖的反腐机构。这些机构的权力属性，既不能归属行政，也不能归属立法和司法，而是独立于立法权、行政权、司法权的第四种权力---监督权。监督权的产生是一种客观存在，并成为公权运行不可或缺的保障。我国集中统一监察权是“权力属于人民”和“人民监督权力”社会主义本质的充分体现，这是国际上独具特色的先进的社会主义反腐体制。
　　
　　（ 三） 有利于增强反腐败斗争的整体效能
　　
　　国家监察机构的设置体现了执政党通过国家集中行使监督权的要求。我国从先秦开始到明清几千年，就有自上而下“监察百官，整顿吏治”的监察御史制度。监察制度的一个最明显的特点就是，从中央到地方的各级监察机构形成单线垂直的相对独立体系。由于中央、地方的监察机构与政府机构的相对分离，监察官员与政府官僚的分离，监察机构的上下一体，既能够确保监察权力的独立运作，又能使监察官员高效行使权力。现代国家和地区反腐机构以追求独立、权威、高效为主，均具有违法调查和犯罪侦查职权。美国主要由直属白宫的联邦调查局负责反腐执法，不受当地政府管辖； 新加坡贪污调查局是独立于警察部门的执法机构，直接对总理负责。
　　
　　借 鉴 国 （ 域 ） 外 经 验 , 结 合 我 国 主 权 国家的制度要求，将设置在政府和检察机关内的反腐败机构独立出来，整合升格为党领导下独立的国家监察机构，通过组织结构上党的领导的全覆盖，既体现党中央绝对领导，又直接在党中央领导下发挥作用，体现独立、高效、权威的监督目标。
　　
　　整合反腐败监督机构，适应了发现、揭露、查证、处置腐败问题的基本规律。国家监察机构集中行使部分审计权、违法调查权和犯罪侦查权，构成了发现腐败、查证腐败、处置和预防腐败，环环相扣的法治链条，具有不敢腐的威慑力、不能腐的防范力。***总书记强调： “法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”.
　　
　　[18]这就告诉我们，在党的反腐败领导体制逐步完善的背景下，要实现党纪与国法的无缝衔接，国家治理腐败的体制改革必须进行，特别是纪委执纪权力边界已经明确，与监察合署办公的工作方式和一些行之有效的工作措施受到挑战，形成了改革的“倒逼”态势。通过建立集中统一的国家反腐败机构，地方和部门的同体监督转化为国家层面的异体监督，不仅可增强对权力制约的刚性，而且能极大地提高反腐败抗干扰能力； 行政监察权和检察侦查权转化为国家监督权，突破行政与检察的部门壁垒，可实现行政违法和职务犯罪查处的有机统一，增强反腐败整体合力； 克服以党代政、侦诉同体的机制掣肘，激活被压抑的监察、侦查权能，可催生行政违法监督和腐败犯罪查处的内在动力。特别是群众反映强烈的限制人身自由的“双规”“双指”措施，将被法定的监视居住等强制措施所替代，实现查办案件的程序化、规范化、法治化。
　　
　　（ 四） 有利于推进国家治理体系和治理能力现代化
　　
　　从马克思主义观点来看，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执 行 了 它 的 政 治 社 会 职 能 时 才 能 持 续 下去”[19]523,随着时代发展，社会主义国家的社会公共管理职能将逐步扩张，政治统治色彩将慢慢淡化，“政治国家以及政治权威将由于未来的社会革命而消失，这就是说，公共职能将失去其政治性质，而变为维护真正社会利益的简单的管理职能。”
　　
　　[20]344在政治统治阶段，统治阶级成员的自我“利益最大化”
　　
　　可能与国家职能相冲突，“就单个的官僚来说，国家的目的变成他的私人目的，变成了追逐高位、谋求发迹。”
　　
　　[21]60 -61为此，从国家治理的角度来说，就要明确权力清单和规范权力运行，同时通过制度设计，由法律授权独立机关对行使公共权力的机构和人员进行有效外部监督，防止权力滥用和官员不作为、乱作为，这种制度就是能够提升权力自身免疫力的国家腐败治理体系。
　　
　　[12]119从西方政治学的研究来看，现代法治国家治理被认为是“利用政治权威和合法性资源的形式以管理社会问题的事务”.
　　
　　[22]美国政治学家弗朗西斯·福山在考察了不同时期不同类型的国家治理后指出，繁荣、民主、安全、有效治理和低水平腐败的社会取决于三项政治制度的完美平衡： 强有力的政府、法治和民主问责。
　　
　　[23]27这一论述指明了良好治理社会的三大基石，也可以看作现代国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。国家监察的目的是要保证法律的正确执行、强化问责、追责，促进国家机关勤政廉政，改善国家机关管理、提高机构效能，对强有力的政府的构建、法治的形成，民主问责的到位都有推动作用，这是国家监察对国家治理体系和治理能力的价值所在。国家监察是确保国家权力高效廉洁运作，服务于其他国家职能的更好实现。
　　
　　***总书记指出，“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]反腐败作为维护公共权力廉洁高效运转的国家治理工程，又是维护人民主权、实现人民监督权力的国家行为。无论从全国人民代表大会制度的体现、民主集中制原则的内在要求，还是适应多党参政的政治协商考虑，都需要强化国家监督，坚决克服执纪与执法上的体制机制弊端，这就要求整合和组建国家层面的监督机构，强化集中统一的国家监督。通过赋予其违法调查与刑事侦查等反腐败职权，形成与社会治安治理体系相对应的公共权力治理体系，从体制结构上夯实国家治理体系和治理能力现代化的基础。
　　
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