国家反腐败机构国家监察组织的改革分析(2)

　　三是政策性问题。主要是执纪执法边界不清。纪检监察机关和检察院机关在职能上发现腐败线索或接到腐败举报之后，都可以独立进行调查。由于纪检监察机关实际上具有腐败线索受理的优先权，对腐败线索能否转化为腐败案件起着关键性作用，实践中受法律专业背景等因素局限，这一关键性作用往往发挥不够。据2015 年的统计，全国检察机关查办经济类职务犯罪案件41237 人，监察机关移送审计发现的成案线索仅占查处人数的0.78%.
　　
　　[8]由于没有法定授权，纪律检查机关的调查手段受到一定限制，主要表现为没有搜查的权力。于是，“双规”成为纪律检查机关常用的调查和审理手段。由于纪律检查机关的监督属于执政党内部的监督，其掌握大多数案件的首办权，这一现象也引起了外界质疑。而检察机关虽然拥有法定侦查权力，但由于在法定时限内难以突破案件，往往借助“双规”“双指”办案，法律手段和行政手段混用，职务犯罪案件起诉、审判中作非法证据排除的有相当数量即与“双规”有关。
　　
　　上述这些问题为腐败滋生、蔓延提供了条件和机会，制约了对腐败查处的力度，影响反腐败的社会认同感和公信力。因此，改革完善国家反腐败机构势在必行。
　　
　　二、改革反腐败机构体制的基本观点与原则
　　
　　建设中国特色社会主义是一场具有许多新的历史特点的伟大斗争，存在“四大危险”,面临“四大考验”,[9]必须提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力。笔者认为，改革反腐败机构体制，健全国家监察组织架构，实现党内监督和党外监督并举、党纪监督和国法监督结合，推进国家治理体系和治理能力现代化，是有效应对“危险”、“考验”的法治举措，是政治体制改革的重大创新。
　　
　　（ 1） 关于反腐败机构体制改革的观点及评析
　　
　　近年来，围绕改革反腐败体制机构问题，存在着两种截然不同的观点。一种观点认为，现行反腐败体制存在的弊端已经影响了反腐败斗争的深入发展，应该将分散的反腐机构整合起来，提出了组建“国家反腐败委员会”、“新的中央反贪总局”、“直接隶属于人大的反腐败监督机构”[10]等设想。但是，这些设想没有回答如何在这些机构中体现党的核心领导地位，没有阐明国家监督机构与党的纪律检查机构的关系，没有设计出充分体现党的领导的组织架构和运行方式。另一种观点认为，现行国家反腐败机构体制无需进行进一步改革，主要在于健全完善纪检监察机构的“转职能转方式转作风”.持此观点的论者认为，“中国是一个典型的党建国家和党治国家。现有的政治体系是政党构建起来的，现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导的”[11]1,这就决定了中国的反腐败策略应当以政党为中心，国家行为和社会行为遵循执政党的反腐败行为。因而，中国反腐败的行动逻辑必须以执政党为出发点和核心，而将检察机关的反贪污贿赂局与纪检监察机关合并的主张，与我国的根本政治制度相悖，与“党政分开”的政治体制改革方向不符，在全国人大及其常委会下设监察委员会或反腐败监督机构的主张欠缺实现的途径和方式。
　　
　　[12]122这一观点强调了反腐败党的核心领导地位，强调了反腐败斗争中党委的主体责任和纪委的监督责任，但恰恰违背了“党政分开”的政治体制改革方向，没有看到反腐败斗争既是党的自我完善、自我提高、自我纯洁和自我革新，又是系统的国家治理工程，党的自身监督不能代替国家对公共权力的监督，加强对国家机器的监察必须把党的意志转化为国家的意志，并通过有效载体落实到权力运行的各个环节。在人大设立反腐败机构并不是“欠缺实现的途径和方式”,而是人大作为立法机关，不能直接行使国家监督权，必须将国家监督责任通过相应的载体加以落实。
　　
　　我们认为，改革现行国家反腐败机构体制，是及时跟进党的反腐败领导体制的必然要求。此项改革需要从政治体系的内在需要出发，在坚持以党的建设为核心，健全完善依纪依规从严治党的党内监督体系的同时，建立党领导下的国家监察机构体系。
　　
　　这是因为，反腐败既是维护公共权力廉洁高效运转的国家治理工程，又是维护人民主权、实现人民监督权力的国家行为。无论从全国人民代表大会制度的体现、民主集中制原则的内在要求，还是适应多党参政的政治协商考虑，都需要发挥国家监督作用。但现行反腐败体制结构上，国家监督权能分散在行政职能和司法职能中。解决这一问题，需要整合和组建国家层面的监督机构，以强化集中统一的国家监督。这不仅是完善反腐败体系结构的必然要求，而且是实现党对国家治理体系和治理能力现代化领导的有效途径。
　　
　　（ 2） 改革反腐败机构体制的基本原则
　　
　　一是坚持党的领导和纪委协调的原则。***总书记关于坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围 ,整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能的重要论述，强调了党对反腐败体制机构的全面领导，阐明了纪委在履行党内监督职能的同时，要肩负起国家监督的职能。而国家意义上的监督职能是通过扩大监察范围，整合监察力量，建立起自上而下的监督体系来实现的。我们理解，国家监察体系设计既要体现党的绝对领导，从组织体制上确保国家监察职能在纪委监督框架下开展； 又要体现人民主权原则和人民代表大会制度，由人民代表大会选举产生。建立国家监察机构，意味着现行纪检监察合署办公体制的调整，监察职能萎缩的现状将得到改变。纪律检查职能属于党内监督，这一监督在参与党的领导过程中实施，以保证党的先进性、纯洁性； 国家监察职能属于国家监督，在参与国家机器运行过程中实施，以确保执政党全面从严治党和依法依规治权得以实现。
　　
　　二是坚持人民主体地位和人大监督的原则。在我国，人民的主体地位是通过人民代表大会制度实现的。我国的人民代表大会制度，是马克思主义国家学说与我国具体实际相结合的产物。西方国家实行三权分立的政治制度，人民主权已被分割为立法权、行政权和司法权，因而无论是议会还是政府或司法机关都没有资格作为“国家监督”的主体，邓小平同志批判“三权分立”的制度“使他们每个国家的力量不能完全集中起来，很大一部分力量互相牵制和抵消”.
　　
　　[13]267在人民代表大会制度下，国家的一切权力属于人民，人民代表大会代表人民统一行使国家权力。“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套”,[14]240人民代表大会的组织形式和活动方式决定了它主要负责反映和集中人民的意愿，作出决策，并监督决策的贯彻实施。因而，整合组建国家监察机构，应该由人大修改宪法有关条款和制定修改相关法律，体现职权法定、权责相适应、用权受监督的法治精神，接受全国人大及其常委会的立法监督和工作监督。
　　
　　三要坚持依法治权和依法控权原则。阿克顿认为，不管是什么权力，只要它是以暴力为后盾的，只要它失去了制衡，必然要成为“绝对的权力”,而成为“绝对的权力”后，就必然会倾向于残暴、腐败和不义。
　　
　　[15]***总书记指出，如果权力没有约束，结果必然是导致腐败； 各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。
　　
　　[16]因此，组建国家反腐败机构体制必须做到既有利于强化对国家机器的监督，实现对国家公务人员的全覆盖，又有利于国家反腐败机构的自身监督和外部监督，包括人大监督、司法监督、社会监督等。
　　
　　四要坚持独立、高效、权威原则。独立性、高效性和权威性是反腐败工作追求的基本目标，也是国家监察机构建设的根本要求。独立性是指反腐败机构能独立行使职权，不受外部政治压力和不当干预。
　　
　　联合国毒品与犯罪事务办公室将机构独立、人事独立、经费独立、职权独立作为反腐败工作有效开展的重要标准，其中，职权独立是核心，机构独立、人事独立、经费独立是保障。
　　
　　[17]这些标准对我国构建独立性更强的国家监察机构具有重要借鉴价值。高效性是指能及时查办腐败案件，突出表现是案件查处迅速果断，“迟来的正义等于非正义”; 同时做到办案质量高，执法效果好，追求法律效果与政治效果和社会效果的有机统一。我国反腐败国家监察机构要充分运用审计、廉政监察等手段及时发现腐败线索，实现违法与犯罪的有效衔接，从而实现发现、查处和追究的高效运转。权威性是指反腐败机构能够得到最高政治领导层的推动，“国家权力核心在哪里，反腐败机构就直接从属于哪里”.
　　
　　[17]我国反腐败国家监察机构要突出党的领导的权威，国家法律的权威，就要从隶属关系、组织架构上紧紧围绕党和国家的权力核心来设计。