国家反腐败机构国家监察组织的改革分析

　　摘 要：现行国家反腐败机构体制存在职能分散、纪检与监察党政不分、检察机关职务犯罪侦捕诉合一等弊端。在考察反腐败机构沿革和评析不同学说的基础上，提出了成立国家监察委员会的设想，并对国家监察委员会的机构设置、权力范围和职能等进行了设计。这一反腐败机制体制将优化执政党和国家的职权关系，体现社会主义制度优势，有利于增强反腐败斗争的整体效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。
　　
　　关键词：反腐败体制； 国家监察体系； 国家监督权； 监察委员会
　　
　　Research on the Framework of the National Supervision OrganizationWU Jian - xiong,LI Chun - yang（ Faculty of Law,Xiangtan University,Xiangtan,Hunan 411105,China）Abstract: The current national anti - corruption institutional system has some drawbacks,such as the decentralization of functions,lack of distinction between the functions of the Party and those of the government on discipline inspection and supervision,undertakingthe investigation,judicial review and prosecution by procuratorial 's own. On the basis of examining the evolution of the anti - corrup-tion institution and the different theories,the authors put forward the idea of setting up the national supervision committee,and designthe organization,power and function of the national supervision committee. The new anti - corruption mechanism will optimize the re-lationship between the ruling party and the state,reflect the advantages of the socialist system,help enhance the overall effectiveness ofthe anti - corruption struggle,and promote the modernization of national governance system and governance capacity.
　　
　　Keywords: anti - corruption system; national supervision system; national supervision power; supervision committee.
　　
　　***总书记在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话指出，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”.
　　
　　[1]这一重要论述阐明了构1了强化对国家机器即国家机关及其工作人员履职监督的必要性和紧迫性，指明了法治框架下反腐败体制机制改革的发展方向，体现了以***为总书记的党中央坚定不移铲除腐败毒瘤、消除腐败生态，建设廉洁政治的鲜明立场和使命担当。
　　
　　健全国家监察组织是反腐败理论与实践的重大创新。长期以来，我国人民代表大会制度及其理论框架下，“一府两院”权力结构中，监察机构隶属于政府，国家监察职能由各级政府管辖的行政监察机关行使，尚未确立集中统一的国家监督权。实践中，行政监察机关与纪律检查机关合署办公，人员编制都属于党的系统。国家监察体系的建立，将改变监察机构对各级政府同体监督的现状，并在实践中改变党的纪律检查代替行政监察的状况。它标志着中国共产党领导下国家腐败治理体系的健全和完善，标志着集中统一的国家监督权的确立和行使，是我国反腐败体制和人民代表大会制度理论的创新和发展。
　　
　　一、改革现行国家反腐败机构体制的必要性
　　
　　（ 一） 现行国家反腐败机构体制形成历程回顾
　　
　　我国现行反腐败机构体制，是在借鉴前苏联社会主义模式，并结合我国党情国情而建立和逐步发展起来的。在列宁的着作和俄共（ 布） 的多次决议中都明确规定，由党的代表大会选举产生监察委员会，“同党委会公平地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作。”
　　
　　[2]31 -331927 年，中国共产党第五次全国代表大会借鉴前苏联共产党（ 布） 设立监察委员会的经验，决定成立中央监察委员会，这是我党历史上最早设立的党内专门机构。后因党转入地下秘密工作，中央监察委员会委员又大多牺牲，1928 年，中共六大取消了监察委员会，代之以中共中央审查委员会，主要监督“各级党部之财政、会计及各机关之工作。”[3].
　　
　　新中国成立后，中央政治局决定成立中央及各级党的纪律检查委员会，1955 年，更名为中央监察委员会（ 简称中央监委） .1969 年，中共九大通过的党章中，取消了党的纪检机构的有关条款，中央及各级党的监委被迫撤销。直至1977 年8 月，中国共产党第十一次全国代表大会通过的《中国共产党章程》，恢复了设置党的纪律检查委员会的条款，规定各级纪委由同级党委选举产生。一年之后，中国共产党十一届三中全会选举产生了新的中共中央纪律检查委员会，实行同级党委与上级纪委双重领导体制。
　　
　　为加强国家监察，1986 年 12 月，第六届全国人大常委会决定恢复并确立国家行政监察体制，设立监察部，隶属国务院。随后，地方各级监察机构成立，隶属各级人民政府。为形成党政监督的整体合力，1993 年，根据改革开放之后不正之风和腐败现象突出的形势，党中央、国务院决定中央和各级纪委和监察机构合署办公，实行“一套工作机构、履行党的纪律检察和行政监督两项职能”的体制。根据我国加入《联合国反腐败公约》的要求，2007 年 9 月 6日，国家预防腐败局宣布成立，属国务院直属机构，该机构在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任，随后地方各省级预防腐败局成立。
　　
　　为及时有力打击改革开放以后出现的经济犯罪，1978 年最高人民检察院恢复重建之后，设立经济检察机构，主要负责查处国家机关、国有企业及其工作人员的职务犯罪。1995 年，最高人民检察院决定撤销经济检察厅，成立反贪污贿赂总局，标志着全国检察机关查办职务犯罪机构组建的完成。2000年，为贯彻党中央“预防为主，标本兼治”的方针，最高人民检察院设立职务犯罪预防厅，地方各级检察机关也相继成立预防机构，形成查办案件与预防犯罪两手抓的格局。在打击经济犯罪和惩治腐败的实践中，审判机关行使对职务犯罪的依法确认和定罪量刑职能，隶属行政系统的审计、工商和公安机关也承担一些发现、查证、移送职务犯罪线索和处置行政违纪违法的执法职能。
　　
　　（ 二） 现行国家反腐败机构体制的弊端
　　
　　长期以来，我国反腐败机构体制在党中央领导下，为党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展提供了有力的政治保障和组织保证。但是，站在新的历史起点上，现行体制还不能完全适应经济社会发展和反腐败斗争的需要，还存在一些亟需解决的问题：
　　
　　一是体制性障碍。当前我国反腐败职能分散于各级纪检监察机关、政府的预防腐败机构，各级检察机关查办和预防职务犯罪机构之中，这些机构领导机关不一，不仅职能重叠、边界不清，难以形成合力，且执行法律不一，执行标准不一，分散了反腐力量，很难形成稳定、规范而高效的反腐合力。据对 2008年至 2012 年的数据分析，5 年间全国纪检监察机关每年立案查处约 13 万件，移送司法机关处理 4 千余件，不到立案总数的 4%; 检察机关每年查处职务犯罪案件约 5 万件，属纪检监察移送的不到 10%.[4]这与腐败存量积聚和腐败增量加剧的客观事实形成强烈的反差，说明体制上的障碍削减了对腐败查处的机率与效能。检察机关作为国家司法机关，主要职能是参与诉讼和监督诉讼。检察机关是反腐败的重要职能机构，但实际上职务犯罪侦查部门只是检察机关的内设机构，执法办案人员仅占司法办案人员的十分之一左右，反腐方面的办案力量严重不足。
　　
　　目前全国检察机关侦查办案人员约 6 万人，每年查办案件约 5 万件，大批职务犯罪线索无法得到及时初查，大量腐败犯罪黑数①的存在，严重影响了中央确定的减少存量遏制增量的反腐败目标要求。
　　
　　二是结构性矛盾。首先是纪检与监察合署办公的矛盾。实践表明，纪检与监察合署办公虽然有助于克服党政监督体制分离所带来的重复、交叉乃至冲突等问题，有提高功效之利，但弊在党政不分、行政监察职能萎缩，政府内部监督薄弱。同时，非党公务人员纪律约束出现空白地带。由于监督机构隶属地方和部门，其功能受到限制，腐败行为的发现机制失灵、防范机制失效，惩治机制乏力，同级监督形同虚设。其最大的危害是无法对地方和部门领导进行日常监督，省部级官员问题必须寄希望于中央查处，中央一旦监督不到位，极易“养虎遗患”.据不完全统计，截至2015 年11 月13 日，十八大以来共有133名副省级以上官员被查处。[5]对这些被查处的省部级官员犯罪案件进行分析不难发现，涉案官员贪腐犯罪“非一日之寒”,都与长期以来反腐监督缺乏独立性、同级监督失效有关，这也是系统性腐败、区域性腐败、塌方式腐败、家族式腐败出现的重要原因。
　　
　　其次是检察院集公诉、监督、侦查于一身，既参与诉讼，又监督诉讼； 既自行侦查，又自行审查起诉，有违侦、诉、审各负其责、相互制约的法治原则，饱受既当“运动员”又当“裁判员”质疑，客观上损害了司法公信力。2015 年，全国检察机关监督纠正滥用强制措施、违法取证等侦查活动违法情形 31874 件次，督促侦查机关立案 14509 件，追加逮捕 18196 人、追加起诉23722 人。[6]而对职务犯罪案件的纠正违法、监督立案、追捕、追诉的总数则没有披露，实践中暴露出来的职务犯罪侦查借用纪委手段、侦查行为具有随意性、执法不规范等问题并不鲜见，这种内部监督软弱、监督范围狭窄、监督模式滞后和外部监督有限[8]128的固有缺陷，反映出异体监督与同体监督的不同效果与司法反腐公信力的隐性流失。