三、 领导干部法治思维养成的环境分析
（一）领导干部法治思维养成的阻力因素。
1、 传统人治思维。
传统人治观念是影响领导干部法治思维形成的重要因素。据一份法治思维调查表显示，在被问到"你认为从非法治思维和方式向法治思维和方式转变最大的困难和障碍是什么"时，有 52. 4%的领导干部认为"根深蒂固的传统人治观念",33. 5%的领导干部认为"体制机制不够完善",14. 1%的领导干部认为"压力不够，没有相应的监督制约机制".我国长期深受封建社会的影响，由封建社会发展处的人治思维自然也根深蒂固的存在人们的脑海中，而政治文化本身具有稳定性的特点，而且近代中国的人治思想并没有被资本主义思想所影响改变，相反还与当时的资本主义腐朽文化相融合，以致严重阻碍着我国法治建设的健康发展。
人治思想无疑影响到现代法治的实施与运行，主要表现在以下几个方面：
（1）人治思维奉行权力至上。人治思维倡导权力至上，这与法治思维主张的权力至上存在着冲突，这种冲突导致两者难以相互融合。"中华文化一开始就由于古代中国人对人的崇拜胜过对神的崇拜而导致皇帝专权的强化，在该种文化下，法律一直是作为维护王权和秩序的工具而出现的，不可能内化为人们心中的信仰和思维的惯性."人治思维把法律当作治民与实现当权者个人意志的工具，它体现出的权大于法、情大于法、等级制度等各方面，都不可能让弱者真正得到保护，部分领导干部一方面缺乏对法律的基本尊重和敬畏，另一方面用公权力支配着各个方面，当自己需要法律来维护个人利益和彰显权贵时，就大讲法律，反之，则视法律为无物。在人治思维的角度，法律是由强权者任意支配的工具。
（2）权力高度集中。在人治思维中，法律不是保障民众权利的手段，而是压制民众的工具，所以民众对法律不可能真正产生认同感，他们不会自觉地守法和护法，只是处于迫不得已的理由才去顺从法律。他们认为只要让道德高尚的人掌握权力，权力就不会被滥用，把希望都寄托于能够严格自律的好官、清官，很少想到要通过法律制度对权力进行有效制约。在这种背景下，权力无有效监督和制约而变得放纵，而放纵的权力必然导致严重的腐败，表面上人治思维偶尔也对腐败现象表示出深恶痛绝，甚至整出狂风暴雨般的反腐浪潮，但"因为人治思维下反腐败不可能致力于消除高度集中的权力，所以腐败制度的根源始终就存在着，结果腐败分子前赴后继，越来越猖獗".
（3）高度关注公民的义务。在人治思维主导的社会环境中，他们对权利并不是很在意，反而给公民强加很多义务，此时的法律也只是维护统治秩序和治理人民的工具而已，不可能真正的为民所用，而且当时运用法律手段维护自己权利的成本费用极高，而效率又十分低下，就算偶尔赢得官司，也有可能"得了一头猪赔了一头牛",又或者是因为触犯了当权者的尊严和利益，而使自己的正当权利受到更为严重的侵犯。公民习惯于把希望寄托在清官的身上，希望他们能够替自己维护权利，但是对于普通老百姓来说，他们遇到清官的几率又能有多高？诉求得到回应的可能性又有多高呢？
（4）轻视程序，习惯暗箱操作。人治思维的执政阶层一般都重实体轻程序，因此许多不严密不规范的程序常常造成执政者凭个人意志行事行使权利，而那些摆设式的规章制度因为没有程序作支持，往往形同虚设，在实际操作过程中也会得到曲解。由于程序的真正的价值被忽略，所以必然造成制度方面的大量漏洞，这些漏洞就为有心者提供了巨大的腐败机会和自由裁量空间，他们因此随心所欲的用权力牟取个人利益，侵犯他人利益和公共利益，破坏法治发展建设，损害公平正义。这为当权者暗箱操作提供了机会，当权者垄断着重要的信息来源，作为公众因此难以及时有效的了解到对自身有利的信息，人们常常因此被糊弄，也有的传出虚假信息误导他人，公民被虚假信息蒙在鼓里也浑然不知，在这种情况下，缺乏知情权的百姓很难了解到各种真实情况，也因此"滋生了权力滥用的环境，也就不利于权力监督，法治思维的形成也就难上加难".
2、 政治制度架构层面。
（1）立法面临的挑战。
改革开放以来，立法工作取得了巨大成就，但形成更加完善的中国特色法律体系还需长期的艰苦努力，在立法成绩涌现的同时出现的问题也不可忽视。
一方面表现为法律移植的"水土不服",我们在建立适应我国市场经济和社会发展的法律体系方面的立法时大量借鉴了国外的经验，先进国家的立法经验的确有许多可以学习和借鉴之处，但同样也有许多不足。"规则和制度的移植必须要有文化的支持，否则，法律移植很可能仅仅是立法者的游戏".运行良好的法律制度移植到中国后经常会发生水土不服的现象，比如独立董事制度，其运行现状与立法初衷存在不少差距，监督作用并不明显。
另一方面表现为立法质量不高，立法比较政策化，本身具有很大的弹性。
"有的法规、规章把具体工作问题、技术问题、思想教育问题等不属于立法调整的内容作为立法的重点，漠视对现实问题的解决，或者规定的内容过于超前，严重脱离实际，造成可操作性差，实践中难以执行，或者执行起来社会效益很低,"没有经过"改革试验"的制度，人们就无法对其积极作用和负面影响作出科学的评估。有时候司法实务界在实践中发现和创制的许多制度，根本没有办法被立法部门及时有效获悉，因此也就更难以上升为普遍的法律规范，因此，近年来立法数量虽然在增长，但法律制定的有效性在降低，如此就造成了立法存在着普适性差、稳定性弱的特征，成文法所确立的一些制度在现实中无法实施，这也是造成我国当下执法混乱、社会行为失范、法律意识淡薄的原因之一。
（2）行政执法面临的主要困境。
处于社会转型时期，各种矛盾错综复杂，大量社会问题日益突出，导致行政执法陷入两难的困境，即维护社会稳定和坚守法律底线。一方面，由于法律规则要求与社会现实不一致的情况，导致执法者或相对人出现漠视、规避、拒斥的现象，由于政府铁腕执法的发生，导致执法的经济和社会成本迅速增高，引发社会形势严峻和各种冲突。另一方面，面对执法困境，一些领导干部大多选择睁只眼闭只眼，但更多的是采用突然袭击式和选择性执法。由于政府不严格执法，造成社会正常秩序和原有规则体系遭到破坏，而执法主体将责任推脱到相对人身上，认为他们素质低下，缺乏法律常识和法治意识，再加上复杂的执法环境，导致执法成本和执法难度增高，执法环境进入恶性循环。随着社会发展，政府管理的对象和管理事务不断增加，为了应对日益剧增的行政管理事务，执法主体不得不通过增加人员、编制等各种方式自行增量，由于执法膨胀与有限执法资源不匹配导致现实生活中出现很多矛盾。一些执法机构相互推脱与重权力轻责任以及"重实体轻程序"等现象,进一步导致执法主体与相对人进入对抗状态，他们互不信任，社会公信力降低，公众对执法怀着跟风的抵触情绪，以致出现暴力抗法等事件，这样就造成执法效率和执法权威大幅度下降，而执法成本却不断提高，执法权力逐渐失去控制等现象的发生。
（3）司法面临的困境。
在社会转型、矛盾多发的历史背景下，司法应该承担起维护权益的社会责任，这就在客观上要求司法必须具有极大的权威和公信力。而司法若要具有权威和公信力，就必须具有较高的独立性，公正地处理案件，不受任何方面直接或间接的影响、诱导、压力或干涉。而实践生活中，司法却面临这样的困境。
一方面，法律效果与社会效果的失衡。司法工作从狭义上来说，关系着当事人及其当事人家庭的命运与和谐，从广义上来说，司法工作关系着社会秩序。
司法绝不意味着单纯的解决矛盾纠纷，更重要的是，在办案过程中，要准确适用法律，同时还要考虑对社会可能造成的影响。如果司法机关只注重法律效果而忽视社会效果，那么，可能会引发大众的焦虑情绪和对司法的不信任，从而引起社会矛盾升级。反之，如果一味地迁就当事人和民众的意见，过多受舆论压力影响工作判案，在审判过程中受到不合理意见影响，那法律的尊严和权威就可能受到损害。近年来，越来越多的舆论对司法公正造成影响，而司法人员不仅要免受各大舆论压力造成的影响，还要尽可能追求社会效果与法律效果的平衡。
另一方面，司法官僚化、行政化。政府实际上掌握着对司法机关的人事管理权和财政管理权，在实际的政治权力运行体系中，法院的经费和法官的工资、福利受制于当地政府财政。政府依靠设施、经费等资源优势，对司法机关施加影响。虽然这种状况正在逐步得以改善，但行政干预司法的现象在一些地方依然存在，主要表现在官民纠纷中，易出现偏袒官方、轻视民众的倾向。
（4）领导干部考核选拔与责任机制。
传统人治思维固然影响领导干部法治思维的形成，但领导干部考核、选拔、任用、问责机制也是影响法治思维形成不可忽视的因素之一，选拔、考核机制是促使领导干部法治思维形成的动力，责任机制可以说是领导干部法治思维形成的压力，符合法治精神的选拔、考核机制必然会给领导干部依法办事以激励，使其守法，而健全的责任机制可以更好的约束领导干部，使其遵法、不敢违法。就目前实践情况来看，领导干部考核评价机制还是有些与法治精神不太吻合的地方，在不同时期、不同地方、不同程度的存在重经济、重稳定、轻法治的现象，片面理解大局和稳定观念，没有处理好改革发展稳定与法治的关系，没有在考核评价机制中给予法治指标相当的比重。而建立完善以法治为重要指标的政绩考核评价体系，正是促使领导干部运用法治思维处理各种社会矛盾的重要因素。在 2010年 10 月 10 日国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》中，就要求"各地、各部门加强依法行政工作考核，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容",同时也要"重视提拔依法行政意识强、善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部."3、经济环境层面。
随着我国市场经济的深入推进，利益主体逐渐向多元化发展，不同的社会阶层与利益群体有着不同的价值观念。"那些发展着自己的物质生产和物质交往的人们，在改变自己的这个现实的同时也改变着自己的思维和思维的产物".
首先，人们对经济利益疯狂追求，导致社会道德价值取向产生混乱，巨大的压力使人们普遍形成焦虑的心态和扭曲的人格。人与人之间各种竞争，缺乏信任，相互攀比，在就业与职场、物价与薪水、子女抚养与教育、医疗与养老等各种竞争压力下生存，形成了普遍的焦虑、孤独、茫然的心态。拜金主义和急功近利主义逐渐盛行，没有道德底线的投机逐利行为也愈演愈烈，从而形成了一种扭曲的人格，这种人格既缺少理性的民主自由追求，又缺少公共精神、规则意识、公民伦理和公民责任，而主流媒体对于这方面的宣传引导也缺乏新意与诚意，甚至传媒界、出版界也洋溢着一种逐利的氛围。
其次，拜金主义带来价值迷失、道德沦丧和信仰缺失。一些行业领域存在以耻为荣，以违法为荣的道德倒错现象，比如，中国式过马路、小悦悦事件、"潜规则"问题等等。甚至有的利令智昏， 制造假药、有毒食品， 毒害人民，有的干部为捞取奖金，谎报成绩，欺上瞒下，甚至早已绝迹的一些旧社会五恶现象， 又在复活，有的视法律政策于儿戏，出卖人格、国格， 索贿受贿、贪污行贿、腐化堕落、搞特权等，进行各种违法犯罪活动。薄一波曾强调指出： "值得严重关切的是， 商品交换的原则，已经渗透到我们某些党政机关的政治生活中。一切向钱看的观点，拜金主义的思潮， 正在腐蚀着我们队伍中的一些人."拜金盛行导致的信仰危机、商德败坏、价值观迷失等一系列负面影响，使得每个人既是受益者又是受害者，大家都在侥幸与不安中编织着自身的陷阱和罗网，互相建立起破坏自己的力量，而正是这种力量无形地在吞噬着人们的品格和人与人之间的信任，以及道德伦理和法律信仰，长期以来，这对法治思维的构建与法治秩序的建立无疑是一种阻碍。
（二）领导干部法治思维养成的有利因素。
1、公民权利觉醒。
近年来，随着改革开放的发展，国际间交流的日益深入，我国公民权利意识逐渐觉醒，民主与法律制度也日渐健全，许多人在处理一些矛盾纠纷时，不再单纯的忍让，而是运用法律手段维护自己的权利。而这权利的范围也逐渐扩大，从有形财产扩展到无形财产，从具体权利扩展到抽象权利等.多年来普法计划的实施在一定程度上提高了公民的法律素养，广大群众守法遵法的自觉性有了很大提高，权利意识很明显得到增强。全国各地出现的公民运用法律手段维护自己权利的事迹表明了这一点，如《中国青年报》等媒体报道的：开封、北京等地出现了不少居民以新宪法抵制政府强行拆迁的现象,如杜宝良因为被罚款 10000 多元，一怒之下将北京交管局告上法庭；如吕福山因为三轮车被没收，于是将西安交警告上法庭，经过 5 年时间终于胜诉。
诸如此类的由公民向政府机关提起的维护权利的诉讼特别引人注目，他们打破了旧有的"民不敢告官"的局面，因为起诉的往往是权威部门和垄断企业，在诉讼目的和诉讼形式上给广大群众带来深刻的反省，越来越多的人开始注重权利的维护.笔者认为，上述以公民个人名义提起的维护自身权利的诉讼正是公民权利意识觉醒的典型体现，而这种觉醒究其本质是民众内心对权利的极度渴望。
不管是杜宝良还是吕福山，他们体现的不畏政府不畏权贵，敢于通过法律手段扞卫属于自己的权利，这体现出了法治社会应有的公民精神，实属难能可贵。正如某位学者所说："权利是法的内核，没有对权利的要求，也产生不了对法的需求和对法律的渴望，权利意识与法治观念的形成是密切联系的，权利意识的增强导致法治观念的生长，反之，法治观念的增长，也必将推动人们权利意识的扩张".
在法治社会建设进程中，公民只有具备一定程度的权利意识，才能自觉的使用法律手段来维护和更好的实现自己的权利，而若要形成权利对权力的真正监督和制约，必须建立在社会主体的权利意识充分发展的基础上，这样，谈政府信息公开为民才有可能真正落到实处，公民以主人翁身份真正参与到法治建设和决策中来才得以更好实现，法治文明建设才能取得更大的成就，和谐社会才能更好构建。可以这样说，在法治社会，保障公民权利是价值取向，而公民权利意识的发展在健全我国社会主义市场经济和民主法制建设方面起着不容忽视的作用，这不仅仅有利于改善我国的法治环境，构建社会主义法治文明，还有利于实现我国法治目标，构建和谐社会与民主法治，这在法治思维构建方面起着推动作用.
2、互联网信息的传播。
互联网信息的传播具有网络开放性、便捷性、信息传播的广泛性、多样性和信息流动自由性等特点,这些特点直接或间接的对提升公民自主意识和法治理念有促进作用，而且改变着传统的权力关系并加快了政治经济社会变革。
首先，互联网这种新型生产工具的高速发展带来了生产力的重大变革，从而带来生活思维方式上的深刻变化。如今科技日益发达，互联网传播带给人们信息上的便捷，人们获取信息的方式和效率有了翻天覆地的变化，也正因为此，互联网的魅力从生活文化娱乐方面逐渐渗透到政治经济军事方面，这种颠覆传统的交流方式改变了大多数人的生活思维方式，甚至影响着社会变革与法治发展。众所周知的孙志刚事件，除去其他角度的看法，此事件在网络舆论的集体声讨下，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》得到废除.湖南永州唐慧上访事件，将我国的劳教条例推上了舆论的头条，并在很大程度上推动了废除劳教制度的改革。类似此类的事件已数见不鲜，通过互联网的作用，社会大众形成了一个具有共同意识的群体，进而在不同方面影响着舆论价值导向，一定程度上促使社会某方面固有秩序和规则得到重新审视。
其次，互联网的高速发展给现行的权力结构带来巨大冲击。互联网这一集体空间交流平台，不仅为公民生活上提供许多便利，还在公民维权道路上提供了许多技术条件，互联网在某种程度上让公民更好的享有知情权和表达权，让公民在参与决策与监督方面上有了更多的可能性。在言论自由的互联网空间里，大家自由平等，可畅所欲言，可自由评判，加上中西文化的碰撞交流，这让更多人有了自我存在感，公民内心的权利意识与民主意识逐渐被唤醒，权利与权力的关系已经不自觉的在自我梳理与调整。互联网作为媒介，让个人权利逐渐汇集成大多数人的合力，成为权力，郭道晖先生将这种权力称为社会权力。这种权力不仅仅能够影响、支配、抗衡国家权力，而且能使国家权力对个体权利更为尊重和重视。
郭道晖在社会权力与公民社会一书中提到："社会主体必须具有知情权、参与权、选举权、监督权、诉讼权以及自主权、自治权等等，才能对国家和社会施加影响力、支配力，如果这些权利仅由单人分散行使，其影响力则很小，很难形成合力；集合行使就能转化为强大的社会权力".
这就意味着，随着互联网带来的这种社会权力的扩大，政府采用传统手段控制舆论的场面会逐渐被打破，在这个过程中，政府的管理和控制能力也在逐渐被削弱，也就是说，在互联网的高速推动下，国家权力慢慢向公民权利转化是一个难以逆转的事实。在权力结构受到冲击的情况下，政府在治理网络的同时就必须打破以往自上而下的治理理念，重新审视现有的规则模式，尝试与网络服务商、民众、其他社会组织等共同建立法治网络。而在共同治理的过程中，需要比以往更为重视对自由平等协商等精神方面的引导，将网络当作一个公共领域来治理，而这需要政府彻底改变权力思维模式，破除特权思想，养成法治思维模式，更好的运用法治思维模式进行网络传播治理，对网络侵权与网络诈骗、网上信息泄露等违法犯罪行为进行严惩，合理引导互联网信息传播，促进网络传播法治化，从而更好的保障公民的权利和约束政府的公权力。
3、反腐败导致的权力观念冲击随着经济形势的不断发展和腐败手段、方式的多样化，如狂风暴雨般的时代反腐给权力观念带来了巨大的冲击，也让当代的官员思想有更大的醒悟。人们逐渐认识到必须从源头上预防和惩治腐败，要根据腐败现象发生的特点和规律，针对权力运行的薄弱环节和腐败多发易发的部位来改革和创新反腐败制度。中央纪委三次全会提出，反腐倡廉宣传教育，要"以权力观教育为重点，加强理想信念教育，提高党员领导干部的思想道德水平。"这既为反腐宣传教育工作指出了正确方向，又提出了明确的要求。总的来说，我国权力观念大体上经过了以下几个方面的重要转变:从形式上奉行"主权在我",实质上却践行"顺我者昌、逆我者亡"的统治型权力观念到服务于全民生活水平提高的服务型权力观念的转变，从权力主体有着绝对权威意志的单向性权力观念到公共权力与民众监督权力并重的双向性权力观念的转变，从强制性权力观念到说服性权力观念的转变。在无产阶级专政的社会主义国家里，国家的一切权力属于人民，人民群众不仅是权力的主体，还是权力的客体，权力的归宿、目的和宗旨都是国家和人民群众的根本利益。国家和人民利益的忠实代表是由无产阶级组成的执政党，执政党的各级领导干部植根于广大人民群众，他们行使的各种权力都是人民赋予的，时刻接受着人民的监督，此时权力的运行和手段从本质上来讲就是服务。
在现代社会主义国家，权力的真正拥有者是人民群众，领导干部是代表最广大人民的根本利益来使用某些具体权力，因此，只有当领导干部树立正确的世界观与权力观，才能真正为人民掌好权、用好权，防止权力缺失、流失等现象发生，才能从根本上进行反腐.权力观念简单可以理解为人们对权力的总体看法和基本观点，主要是指人们对公共权力的来源、性质、目的等问题的认识、判断、评价的理论化和系统化的根本观点，权力从何而来，掌权干什么、用权为什么、怎样用权这是权力观所要回答的基本问题. 一般来说，正确的权力观能够给予领导干部正确的引导，使其自觉地利用手中掌握的权力为人民谋利益，相反，如果形成了错误的权力观，那他必然要以权谋私，导致腐败。
权力观念的冲击给人们带来觉醒的力量，使其认识到腐败治理问题不可小觑，其中关键的问题是掌权者要形成正确的权力观，形成有效的权力监督制约机制，在治理腐败的问题上，以防腐为主，实行政治体制改革，推进党内民主、建立和健全权力制约和监督制度，在制度创新、体制创新上下功夫，逐步建立起科学完备、健康有序的权力运行机制，使腐败现象减少到最低限度.在此过程中，领导干部必须树立法制观念，用法制的手段规范监督约束权力，在运用权力的过程中， 需要形成自觉性，在处理事情时要依法办事，还要严格执法，执法必严，当触犯法律时应到受到应有的责任追究。这让领导干部的思想价值、思想境界和道德水平都有了不同程度的提高，法制观念、法治意识得到提升，自我约束和控制的能力得到增强，形成了良好的社会风气，自然也就促进了法治思维的形成。
