第 5 章 我国国家审计治理腐败的运行机制
国家审计作为腐败监控系统的重要参与主体，由审计假设、审计委托人、审计主体、审计客体、审计关系、审计目标、审计标准、审计方法、审计报告与公告、审计信息反馈等十个基本要素构成，这十个要素彼此相连，组合成一个系统性的整体。其中审计假设是国家审计理论和实务存在的基本前提条件；审计委托人是致使国家审计概念诞生的直接主体；审计主体回答的是"由谁来审"的问题；审计客体是关于"审什么"的问题；审计关系是审计委托人、审计主体与审计客体三者之间的关系；审计目标回答"国家审计要达到什么目的";审计标准则是作出审计判断的依据；审计方法是达到审计目标的路径手段，解决"如何审"的问题；审计报告与公告代表国家审计的工作成果；而审计信息反馈则是对审计结果取得何种效用的答复。本章旨在通过国家审计构成要素的剖析与整合，构建国家审计治理腐败的委托机制、执行机制、信息传递机制、成果运用机制，从而实现治理腐败的根本目的。
5.1 国家审计治理腐败的委托机制。
5.1.1 国家审计委托关系的构建。
从经济学角度分析，委托代理关系存在于信息不对称的各类主体之间，其中具有信息优势的一方称作代理人，而处于信息劣势地位的另一方叫做委托人。根据"委托-代理"理论，委托关系由审计委托人、审计主体与审计客体三部分构成。其中，审计委托人为公共资金、资产或资源的所有者，审计主体为实施审计工作的组织或人员，审计客体为公共资金、资产或资源受托管理的负责机构或人员。基于国家审计治理腐败职能源于公共受托责任，在国家审计治理腐败工作中，审计委托人为全体社会公民，审计主体为国家审计署及地方各级审计机关，审计客体为国务院以及地方各级人民政府及其所属部门、国有企事业单位。
国家审计治理腐败工作具体委托关系如下：（1）社会公民将公共资金、资产或资源委托并授权各级政府和国有企事业单位进行经营管理，并要求其承担相应的公共受托责任；同时各级政府和国有企事业单位接受公众委托，履行经营管理公共资金、资产或资源的相关职责。（2）社会公民为了解政府机关、国有企事业单位履行公共受托责任的情况，委托或授权审计机关对其实施审计监督；审计机关接受委托对政府机关、国有企事业单位实施独立审计，以判断其受托责任履行是否符合规定，是否存在行政\权力滥用等腐败行为。（3）政府机关、国有企事业单位为了验证自身公共责任履行而接受国家审计；审计机关实施审计并将审计结果报告给本级人民政府和上一级审计机关，并有权力对政府机关、国有企事业单位的受托责任履行情况向社会公布。
5.1.2 国家审计委托权的安排。
从理论层面来看，人民通过人民代表大会行使国家审计委托权，委托其管理公共资金、资产和资源，人民代表大会进而委托审计机关来行使公共资金、资产、资源监督权。然而，在审计全覆盖的背景条件下，审计工作存在审计任务与人力资源不相匹配的问题，各级审计机关在向下级审计机关委托审计任务的同时，也会委托社会审计组织和其他专业机构来参与审计。审计委托权。
如此层层递进的委托权安排有助于腐败问题的发现，职责分明更使得审计责任不易遭受推诿。
5.2 国家审计治理腐败的执行机制。
5.2.1 国家审计计划制定。
我国的审计机关人员数量与其承担的审计任务极不匹配，为避免因审计工作任务过重、审计人员不足而导致审计质量下降，应考虑设立审计工作计划并明确工作重点，俗话说"好钢用在刀刃上",集中审计力量在审计"刀刃"上开展审计业务，这对国家审计计划的制定提出了以下两点要求。
（1）根据审计战略规划拟定审计计划。审计计划的制定是开展审计业务工作的前提条件，所以必须保障审计计划的科学有效性。审计战略规划代表审计工作期望实现的目标，审计机关在制定审计计划时，初衷不得与审计战略规划的目标相悖，且在不同时期，我国经济形势和行政体制都会产生一定变化，所以要求审计计划在制定时结合所在时期特点，根据审计战略规划的总体要求，就审计业务目标、工作方法、人员任用等方法予以规定。
（2）根据国家反腐败的形势制定审计计划。
制定审计计划不仅需要考虑到期审计业务内在需求，还需兼顾外在的政治经济环境，根据国家的政治与经济政策来实施计划。十八届四中全会之后，我国进入了改革开放以来的攻坚阶段，这对审计治理腐败工作计划的制定提出了更具挑战性的要求。
当前我国正处于经济体制转轨时期，如何做到针对"大老虎"和"小苍蝇"的有力打击，对国家审计本身也是一个挑战，在国家审计计划制定中，必须給予慎重考虑。
5.2.2 国家审计力量安排。
在我国当前力争审计全覆盖的背景下，审计机关需要开展的工作很多，包括经济责任审计、财政审计、绩效审计、环境审计等。随着审计任务的增多，由此涉及的腐败问题也逐渐增长。然而我国审计机关人员数量有限，其数量与日益增长的审计任务极不匹配，这就容易造成腐败问题漏审的现象。由此，我国于 2014 年出台了《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》），要求审计机关创新审计方式，实现审计监督全覆盖，在工作方法上，《意见》指出治理腐败工作不应仅依赖国家审计机关，而是要结合具体审计项目计划，将社会审计和内部审计也纳入其中。因此，在国家审计治理腐败力量安排中，审计机关可根据国家审计工作计划的总体要求和审计项目的性质特点，设立审计小组并确认人员数量，由审计机关人员作为小组直接负责人，聘请社会审计和内部审计工作者作为小组成员参与国家审计工作，以此达到审计全覆盖、腐败问题不漏审的目的。
另外，当前腐败手段趋于智能化、多样化，涉及区域广，学科跨度大。针对当前审计人员审计观念未能转变、审计知识结构较为单一的情况，审计机关要注重开展审计人员多元化培训，培养审计人员的综合分析能力。与此同时，不仅要加强审计人员的专业知识的培养，更要加强其计算机、工程技术、法律等相关专业领域的知识技能，实现从"财务型"到"综合型"、从"单一"到"复合"的转化。如此在审计治理腐败的过程中，可以提高发现腐败线索的概率，出具的审计结果也更加全面且具有操作性。
5.2.3 国家审计方式选择。
一方面，国家审计在治理腐败工作中可以采用问题导向的审计方法，在问题导向审计中，审计人员的审计目标就是收集充分、有效的证据，以揭露腐败问题的性质、成因和后果，提出针对性的整改措施。此类审计方法将腐败案件的高频多发领域作为关注重点，并以较高可能发生腐败的线索证据以及确认发生的腐败案件为审计起点，在确立审计工作项目后设立审计工作小组，打造审计机关为主、其他监督机关为辅的队伍结构，就筛选出的疑点问题和移送的腐败案件实施审查，除了传统的财务收支审计，还要对被审计单位的内部管理开展分析与评价。此种方法不仅加快了发现腐败问题的速度，提高了审计揭露腐败的效率，还有助于集中审计力量惩治腐败，减少了人力物力资源的耗费。
另一方面，随着经济社会的发展，腐败行为不仅仅存在于传统财务收支会计账目中，结合我国新时期的腐败特点，审计机关除了注重通过财务收支审计、领导干部经济责任审计等审计业务侦查腐败问题外，还大力发展了绩效审计。绩效审计通过审查资金、资产和资源配置、使用的经济性、效率性和效果性，全面考察受托经管人的管理责任以及社会责任的履行情况，在腐败问题治理工作中具有积极意义。
5.2.4 国家审计重点确定。
审计重点是审计人员在某一时期应重点关注的业务内容。出于审计资金有限、人员力量不足等相关考虑，审计机关应结合时代特点和社会形势，有选择地制定审计工作重点，如此有利于集中力量开展审计工作，再提高审计工作效率的同时也节约了审计成本。
在国家审计治理腐败总体工作方面。刘家义审计长在 2015 年全国审计工作会议上明确表示："…做好新时期的审计工作，要加强资金资源的管理，认识并适应经济新常态，增强审计工作的主动性和适应性，推动反腐倡廉建设，促进依法治国…".
由此引申出当前国家审计治理腐败工作的重点是，注重公共资金、资产或资源分配和使用的真实性、合法性和效益性，一方面坚持对违法违规、贪污受贿、公器私用、挥霍浪费、玩忽职守等腐败问题的审查与惩治，另一方面坚持促进深化改革、推进法治建设、提高绩效审计职能发挥。
在国家审计治理腐败具体工作方面。审计人员应当根据以前年度的审计报告或者工作底稿，初步判断目前审计工作的重点。就合法合规性审计而言，审计重点在于检查组织管理层的经营决策行为是否遵循了相关法律法规的规定；就财务审计而言，审计重点在于检查组织管理层的财务收支行为是否遵循了相关财经法规的规定，或者财务报表的编制是否遵循了会计准则的相关规定；就绩效审计而言，审计重点在于检查组织管理层经管公共资金、资产和资源的经济性、效率性和效果性；就经济责任审计而言，其审计重点在于被审计人经济责任履行，尤其是遵守廉政法律法规情况。
5.2.5 国家审计工作程序。
国家审计治理腐败审计程序是指从腐败信息搜集工作开始到最终查实腐败的整个过程。其所采取的工作程序分为腐败信息收集分析、预警审计、查实腐败三个阶段，具体内容如下：
（1）腐败信息收集分析阶段。
审计机关主要对潜在的各种腐败信息进行系统收集、判断和分析，旨在就腐败信息进行归类，以掌握其性质特征。通过分析引发腐败的主要因素，全面把握腐败风险累积状况，明确预防腐败工作的着力点和关键点，将腐败消除在萌芽状态。该阶段是对腐败进行定性分析的阶段，同时也是审计治理腐败工作开展的前提条件。
该阶段的工作开展应有助于解决下列问题：腐败类型有哪几种、腐败为何种性质、导致腐败发生的因素有哪些、腐败的潜在危险是什么、如何改进审计机关识别腐败的方法、如何增强审计机关识别腐败的能力等。一方面，腐败信息收集和分析需要体现全面性，既要分析静态的审计治理腐败制度安排、腐败案件发生概率、腐败案件多发领域等情况，也要分析动态的嫌疑人心理变化、思想变化、制度变迁、职务调整等内容；另一方面，腐败信息收集分析阶段还需要体现连续性，既要分析被审计单位内部的制度设计、组织变革、人员变动的全过程，又要分析审计外部政治、经济、法律环境变化的全过程。
（2）预警审计阶段。
预警审计阶段主要针对国家公共部门资金、资产或资源使用情况方面的嫌疑腐败行为进行审查。预警审计阶段程序主要包括腐败因子测试和廉政专项审计两部分。首先，对涉嫌存在腐败行为的组织或个人进行腐败影响因子测试，以确定廉政专项审计重点和范围。如权力滥用测试和腐败动机分析等，权力滥用测试对具有涉嫌腐败的组织或个人拥有的行政执行权、决策管理权实施测试，以判断其是否合法合规地履行职责；腐败动机分析侧重针对腐败嫌疑分子心理，主要从嫌疑分子的风险承受能力、性格特征、攀比心理、侥幸心理等方面进行腐败动机分析。其次，根据腐败因子测试结果，对"嫌疑腐败"组织或个人的廉政行为进行审计，以进一步确定腐败存在的可能性。
（3）查实腐败阶段。
查实腐败阶段主要是针对预警审计得出的结论进行确认核实，对腐败性质及影响力进一步复核。该阶段工作开展进一步分为受理判断、核实调查和审理移送三个子阶段。
第一，受理判断阶段。案件受理是指审计机关对预警审计阶段需核实的案件、有关单位或部门呈报或移送的案件等文件材料进行初步审核，判断该案件是否符合审计权限范围的工作程序。其受理范围是：预警审计阶段调查需核实案件；经济责任审计交办案件；公安、纪检、司法等有关部门移送的需给予配合查实的案件。
第二，核实调查阶段。审计机关应依据相关法律规定，调查受理案件所反映的问题是否真实，是否和案件相关，来源是否合法，证据是否充分，从而为追踪审计提供依据；判断存在嫌疑的组织或个人的证据是否真实，是否存在矛盾以及关联；核实腐败发生的时间、地点、情节、后果、本人应负的责任，以及产生腐败的主客观原因等。
第三，审理移送阶段。根据《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》审法发[2000]30 号第二条规定：审计机关在执法过程中，若发现被审计单位及相关人员违反刑事法律，则需按照检察院受理案件标准，对涉嫌构成犯罪且需要追究刑事责任的行为予以报送，并将《审计机关移送处理书》等系列案件证据及线索移送至检察机关。
5.3 国家审计治理腐败的信息传递机制。
国家审计信息传递机制是指审计机关所产生的信息通过信息传递载体，在审计人员与信息使用者之间的传递过程。国家审计信息传递机制将审计机关、审计信息使用者以及被审计单位三者联系起来。良好的国家审计信息传递机制使得信息传递具有高效及时性，有利于提高审计工作效率，促进信息使用者的决策制定，提高国家审计治理腐败的效能。
5.3.1 国家审计信息传递载体。
审计信息在审计工作中，审计人员通过筛选整合、结合自身审计经验而形成的有利于信息使用者做出决策的信息。审计信息载体包括审计证据、审计报告、审计建议书、审计整改通知、审计处分通知、审计处分建议、审计机关移送处理书等。以经济责任审计为例。
5.3.2 国家审计信息传递过程。
由于国家审计可通过多种形式治理腐败，每种方式在信息传递过程中都各具特点。
以经济责任审计为例，人民政府根据经济责任审计信息，发现制度、政策执行中的普遍性和趋势性问题，从而进行宏观决策；纪检部门根据经济责任审计信息，对领导干部违法违规行为进行处分，以加强党风廉政建设；检察机关、监察部门根据经济责任审计信息，及时对领导干部违法违规行为予以纠正；组织部门、人事部门根据经济责任审计信息，对领导干部履职能力进行评价，作为对领导干部提拔、任用、免职的依据，以完善领导干部管理制度；国有资产监督管理部门根据经济责任审计信息，保障国有资产的合理使用，以达到资产保值增值的目的；社会公众根据经济责任审计信息，了解受托人履行公共受托责任的情况；人民代表大会根据经济责任审计信息，代表人民对受托人的公共责任履行情况进行监督；被审计领导干部及其所在单位根据经济责任审计信息，以解除被审计领导干部的公共受托责任。
5.3.3 国家审计信息传递渠道。
审计信息是审计工作成果的凝结，其打通了社会公众和受托单位或个人之间的联系通道。当前，在信息化环境下，针对腐败智能化、多样化的特点，以创新有效的方式传递审计信息，构建数字化审计信息传递体系十分必要。在传统方式下，审计信息可通过文字、音像等传递给信息使用者，这种方式的缺点在于其缺乏时效。由于腐败具有敏感性和隐蔽性，在搜集腐败信息的过程中会存在诸多阻碍，如：审计资料缺失、冗杂等问题，由此会极大提高审计成本，降低治理腐败的效率。因此，在现代信息技术高速发展的背景下，国家审计机关应在兼顾传统信息传递渠道的基础上，深入探索创新型技术，将传统与新兴信息传递渠道相结合，促进腐败信息全面共享，使得国家审计信息传递及时、有效，为国家审计治理腐败工作提供有力保障。同时，应建立审计结果公告反馈机制，加强责任追究，持续关注被审计单位问题整改情况，将整改信息及时反馈给社会公众，由此可加大对腐败治理的监督，促进国家审计治理腐败成果的有效应用。
5.4 国家审计治理腐败的成果运用机制。
5.4.1 国家审计结果公告制度。
审计公告是对国家审计工作成果的考量，在一定程度上起到警示腐败的作用。审计结果公告制度，是国家审计治理腐败工作中的重要环节。因此，审计机关应当健全审计结果公告制度，提高审计工作成效，促使审计工作廉洁化。具体可从以下两个方面着手。
（1）将公开审计结果列为职责。
审计结果公开不仅能检验审计机关工作成果，还能保障其真实性，从被审计单位的角度分析，审计机关对确认的腐败行为进行公示，还可对被审计单位造成压力，督促其有效整改。公开审计结果可以使得社会公众了解审计机关在治理腐败工作中做出的努力，增强其对公共权力部门有效作为的信心，并在一定程度上加强了社会公众对腐败行为形势、影响后果等方面的了解，有助于提高全民廉政意识，有利于形成全民反腐的社会风气，形成强大的社会威慑力。我国目前并没有针对审计结果公开进行立法，由于其缺乏强制性规定，审计机关在得出审计结论、发表审计意见时就会降低标准，致使审计结果失真，且大多数审计机关将审计结果直接报送给上级审计机关，并不向社会公示，这也在一定程度上剥夺了社会公众的知情权及监督权，同时也使得审计结果具有弹性空间。为了保障审计工作成果真实性，避免内生性腐败，应建立于审计结果公告相关的刚性法律条文，规定审计机关向社会公告审计结果的职责而非权力。
（2）坚持审计结果公告制度时代化。
随着审计环境的不断变化，审计结果公告在每一时期都具有其特定格式，审计机关应当结合时代特点和审计重点，根据当下社会需求设立审计公告制度，从而保障其能有效发挥惩治与警示腐败的功用。当下，绝大多数审计结果公告仅通过文字和数字来说明问题，极少运用图表、视频等多样化形式描述审计结果，且审计结果公告渠道多为政府审计网站，极少通过公众较为关注的广播、电视等公共媒体方式传播。长期如此就会造成公众的视觉疲劳，还会给腐败分子"形式化"的错觉。因此，在网络信息数字化日趋发达的环境下，在制定审计结果公告制度时，有必要规定审计机关采取多样化形式向社会公众传递信息，如广播、电视、网络等公共媒体，以此来增加审计结果公告对社会公众的吸引力，促使全民监督反腐。
5.4.2 国家审计结果存档制度。
审计结果存档制度是指将审计结果整理归类，由专人负责管理并长期保留的制度。
在领导干部经济责任审计结果方面其发挥着重要作用，审计结果存档可以记录领导干部是否存在违法违规等腐败情况，在对领导干部进行职务任免方面极具参考价值。审计结果存档制度使得审计机关在参与治理腐败工作中的具体成果以文件材料的方式得以直观呈现，在为腐败信息收集分析提供资源的同时，也为审计机关治理腐败工作指明了发展方向。一方面，国家审计结果存档制度是检测审计机关治理腐败工作效率的重要依据，另一方面，国家审计结果存档制度是识别腐败行为的重要标准，也是监督腐败问题整改情况和进行司法审判的倚仗，在审计机关治理腐败工作中起到重要作用。因此，审计机关应当依法建立健全审计结果存档制度，为腐败治理工作奠定基础。
传统方式下的审计档案查阅需要经由书面申请、审核签字、专人批准等种种程序，查阅过程的冗繁使得审计工作进展缓慢，同时耗费了大量的人力物力，降低了审计成果利用率。然而，通过构建电子档案信息管理系统，能够提高档案查阅效率，从而为审计机关治理腐败工作提供时效性。因此，在国家审计结果存档制度中应着重对档案信息化管理程序及软件应用进行说明。在档案信息化管理程序方面，工作人员将报送的审计文件资料进行归类整理，并针对每一类别的审计文件资料进行编码，随后将编码的各类文件资料扫描录入计算机，同时在计算机信息平台上设立应用模块，将不同类别的文件资料分配到相应模块中。另外，对纸质档案以电子资料的分类方式予以妥善管理，形成信息间的严格对应；在档案管理软件应用方面，我国应促进相关软件的研究开发，建立审计档案的检索数据库和信息分享平台，逐步实现审计档案的信息化管理。作为审计机关惩防腐败工作中的关键环节，建立档案信息化管理制度，实现档案管理无纸化、网络化，在结果存档制度改革中十分必要，其在审计治理腐败工作中可实现审计信息资源共享和统一利用，从而提升审计治理腐败的工作效率。
章末小结。
本章设计了国家审计治理腐败的运行机制，旨在通过国家审计构成要素的剖析与整合，构建国家审计治理腐败的委托机制、执行机制、信息传递机制、成果运用机制，从而实现治理腐败的根本目的。其中委托机制主要包括国家审计委托关系的构建和委托权的安排，由此提供国家审计治理腐败的前提条件；执行机制包括国家审计计划制定、力量安排、方式选择、重点确定和工作程序，这是国家审计治理腐败运行机制的核心环节；信息传递机制主要通过信息传递载体来完成审计信息传递过程，促进信息整合和使用，为治理腐败的及时性提供支持；成果运用机制主要通过建立审计结果公告制度和存档制度来保障国家审计治理腐败结果的有效落实。
