第 3 章 国家审计治理腐败工作概况及问题
治理腐败自古以来就是国家审计义不容辞的职责，其制度建设、力量安排、方式方法等都随着时代特点而改变，作为腐败治理的重要手段，国家审计在腐败治理工作中的作用日趋凸显。因此，通过总结国家审计治理腐败工作的历史规律，可以为当下审计工作提供借鉴，使得审计治理腐败工作机制更具实践性。同时应当注意的情况是，我国经济体制正处于改革阶段，随着社会主义市场经济的变迁，审计环境也发生了巨大变化。虽然目前我国国家审计治理腐败工作取得了良好效果，但其依然存在较多问题，因此，结合我国审计工作实际情况，揭露腐败治理存在的问题，使之达到与我国经济发展相适应的状态十分重要。
3.1 国家审计治理腐败工作概况。
3.1.1 国家审计治理腐败的历史发展。
古人云：扬沸止汤，不如去薪，溃痈虽痛，甚于养毒。我国始终高度重视反腐败，是世界上最早出现国家审计的国家之一。审计机关早在西周时期就开始行使其治理腐败的职能，其主要标志是"宰夫"这一官职的出现。"宰夫"是我国历史上记载最早的审计官员，其肩负稽查财物的职责，由皇帝授权考察各级官吏财物的领用保管情况。
据《周礼》记载，"宰夫之职，掌治法以考百官府、郡、部、县之治，宰夫考其出入，而定刑赏",且"凡治世之官吏，有功者赏之进其爵，有过者陟之退其位".若发现官员存在违法乱纪等腐败行为，"宰夫"可越级上报给最高统治者。这也是审计机关的早期雏形。在之后的几千年里，审计机关在整顿吏治、防治腐败等工作中都发挥着举足轻重的作用。
1949 年建国后，我国的国家审计治理腐败工作历程主要经历了以下阶段。
（1）第一阶段：1949-1956 年。
中华人民共和国成立初期，国内经济形势尚不稳定，投机倒把、囤积居奇现象严重。在资产阶级的"利诱"和资本的自利性影响下，许多党员干部逐渐腐化变质，将公民赋予的权力视为个人资本从而谋取利益。为了治理腐败并完成社会主义改造，加强经济监督和领导干部审查成为了国家审计工作的重要手段。在此阶段，国家审计工作首先依照革命根据地和解放区的行事方式开设审计机关，而后随着社会的变迁和经济环境的改变，财政监察等机构逐步代替审计机关行使监督职能。在审计机关由财政和监察等机构取代后，审计职能蕴于财政和监督机构中，其在政务院的统一领导下负责财政预算决算的审查和预算执行的监督，预防并惩治各被审计单位或部门的违法乱纪等腐败问题。1954 年 12 月，中共中央财政部召开全国财政监察工作会议。此后，我国从中央到地方普遍设置了财政监督机构，设立各级财政监督机构总计 2158 个，配备财政监督人员 3300 多人次。在 1950-1956 年期间，各级财政监督机构共审查35,000 多个单位，查处收受贿赂等腐败案件 57,646 起，涉及款项总计 4.2 亿元，为稳定经济、治理腐败、完成社会主义改造起到了重要作用。
与此同时，为了加强对领导干部经济责任的监督，防止腐败滋生，我国建立了系统化的领导干部审查制度，例如 1953 年我国发布的《关于审查干部的决定》，文件阐述了审查范围、工作程序、负责主体、结果制定、目标步骤。如审查范围上，规定为"包括各级党政机关、社会组织团体及财经类、文教类等机构部门中的全部领导干部";审查步骤上，强调坚持"先党内，后党外；先领导骨干，后普通干部；先重点部门，后一般部门；先部委、省市级机关，后县、区级机关；先审查重要的国有矿产企业，后审查次要的矿产企业；先审查政治面貌不清、手续不全和任职期间政绩记录模糊的干部，后审查其余干部";审查处理结果上，文件表示"凡任职期间政绩已审查无误的领导干部，应尽快拟定肯定性结论；如任职期间存在某些疑点且缺乏相关证据，以致无法得出确切结论的领导干部，应先根据确认部分得出肯定性结论，而对疑点问题持保留意见并进一步审查；针对某些因以往过错而被降职或处罚，且目前处于考察期的领导干部，如根据审计意见对自身问题进行整改，且再次审查时没有发现问题，则应按照其实际资质而相应提拔任用".领导干部审查制度的实施，既有利于加强对领导干部的认识、肃清纪律风气，还进一步明确了国家审计工作方式方法，加大了对腐败的打击力度。
（2）第二阶段：1956-1978 年。
此阶段国家审计治理腐败工作遇到了重重阻力，发展较为艰难，但这并不意味着我国对审计治理腐败工作的忽视。这一阶段国家审计在治理腐败、监督权力有序运行方面所获得的成果更多体现在中国共产党第八次全国代表大会召开后和 60 年代初期两个阶段。
中国共产党第八次全国代表大会于 1956 年 9 月 15 日召开，会议要求制约权力滥用的根本性措施就是要设立制度保障。十六届四中全会提出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》）与其具有一致观点，制度性保障措施得到了最为有力的贯彻，《决定》指出，我国治理腐败工作需要就权力的合理使用进行监督，并建立了九项创新性制度,形成了针对干部作为的严密监督体系，其中就包括经济责任审计制度。针对 1956-1958 年这一阶段腐败现象和行为的治理，我国沿袭以往的审计工作做法，通过财政监督机构依法对财政资金预算决算和领导干部经济责任进行审计监督。一如既往地采取"革命反腐"的态度，将腐败分子及时从党内清除出去以保证权力有序运行。单看 1958 年，全国处分党员总计 508750 人，占党员总数的 4.35%,其中开除党籍的有 196500 人，占党员总数的 1.7%.
此后，由于"大跃进"时期（1958-1960 年）的冒进思想以及"整风整编"精简机构精神，财政部于 1958 年撤销了财政监察司，地方各级财政监察部门也相继取消。
而后至 1962 年，我国又恢复了财政监察司的地位。鉴于当时特定的历史时期，国有企业对社会经济运行和财政收支平衡方面具有深远影响，所以当时财政监督重点对象是国有企业经济活动，主要目的是审查财政收支明细，并据此判断国有企业是否存在违法违纪等腐败行为。但由于隶属层级原因，地方政府财政部门对国有企业难以进行监督管理，为了加强国有企业经济活动监督、加大反腐力度，同年，我国财政部创建了驻厂员制度。在治理腐败工作中，驻厂员制度采取有明显日常管理特点的查账方式，趋向于事前、事中审计监督，通过审查国有企业上缴中央财政资金以及财政部调拨分配的各类专项款的运用绩效。财政驻厂员制度具有时代特点，在"大跃进"时期的国有企业经济活动审查方面起到了重要作用。正如时任财政部党组成员、纪检组长金莲淑所说，财政驻厂员通过全方位、多角度的经济活动监督审查，不仅制约了腐败行为的扩张，减少了国家经济损失，还为健全国家经济监督制度和实现国家良治的良好实践奠定基础，成为治理腐败历史进程中的重要里程碑。然而好景不长，"文革"时期（1966-1976 年）的错误思想，使得驻厂员制度被批判为"管、卡、压",最终此制度被废除。同时财政监察机构再度被撤销，带有审计监督职能的财政监察工作也随之中断，国家经济监督职能几乎中止。此段期间全国出现了财政管理偏松、腐败行为大行其道的迹象。
（3）第三阶段：1978-2006 年。
基于审计机关正式设立时间和审计法的颁布时间，本文将 1978 年十一届三中全会开启的改革开放新时期分为三个小阶段：
1978-1983 年：审计机关设立前我国财政监察机构治理腐败时期。"文革"结束后，党的十一届三中全会的首要任务就是开展社会主义现代化建设。然而在我国改革开放初期，关于财政资金贪污受贿现象屡见不鲜，腐败现象极为严重。为了根治腐败现象，保证经济良好运行，实现社会主义现代化建设，1978 年，国务院批准恢复了财政监察工作。1980 年，财政部在《关于财政监察工作的几项规定的通知》中规定"在财政部设立财政监察司，各省、自治区、直辖市也依据当地情况相应设置财政监察机构。"其主要就各地财政活动和财务资金进行监督，并检查是否存在违反财经纪律等腐败问题。1979-1981 年底，各地财政监察机构查处腐败案件总计 358,000 多件，上报给纪检机关后处分的违纪人数为 295,000 多人。由于财政监察不能完全取代专门、独立的财经监督，1981 年，我国设计筹建审计机构，审计机关的前身逐渐成形，因财政监察司与审计机构的职责产生了部分交集，所以我国于 1982 年撤销了财政监察司，自此，审计机构开始独立完全地行使监督审查职能。同年，五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第 91 条规定设立独立的审计机关，对公共经济活动和领导干部权力实行审计监督制度。据此，中华人民共和国审计署于 1983 年9 月 15 日正式成立，依法独立行使审计监督审查的权力，且审计业务裁量权由自身掌控，并不受其他主体干涉，以往的财政监察机构及业务全移交各级审计机关。而后，随着地方各级审计机关逐步建立，全国审计工作重新得到恢复和发展。审计机关的建立强化了国家对财政经济活动的监督职能，为腐败治理提供了制度性保障。
1983-1994 年：审计机关正式建立后与其他部门联合治理腐败时期。20 世纪 80年代中期，我国的腐败类型由以往的个人作案转为集体腐败，集体骗税逃税、截留国家财政资金、挥霍浪费国家公共资产等腐败问题比比皆是，社会经济秩序极为混乱，严重影响社会主义现代化建设工作的顺利进行。针对当时集体型腐败特点，国务院于1985 年颁布了《国务院关于审计工作的暂行规定》，旨在为审计监察工作提供应用性导向，而后在 1988 年，《中华人民共和国审计条例》相应出台，其为审计机关提供了实施细则，将审计过程更为具体化，并随后推行了厂长离任经济责任审计制和行政事业单位的财务收支定期审计制度，目的是弥补审计漏洞，推进审计工作成果的有效落实。与此同时，为了保障各机关部门工作的合理衔接，最大程度地发挥审计效用，党中央国务院决定审计机关与财政、税务、纪检等其他部门联合治理腐败，并由各级政府部门统一领导，人大和政协参与管理，集中发挥联合机制权威性高、影响力大、涉及区域广的优势，对社会公共经济活动中可能存在的腐败问题予以深度挖掘和惩治。
这种联合机制对治理腐败产生了良好作用，1985-1994 年，审计机关查处各类腐败问题金额共计 2044 亿元，并为国家挽回了 1331 亿元的经济损失，平均每年为国家挽回经济损失 100 多亿元，是 80 年代初期的 2 倍以上。
1994-2006 年：审计法正式颁布后治理腐败法制化时期。1994 年以来，无论从查办的案件、人数，还是国际透明组织对我国这一阶段清廉指数（CPI）的评估等方面来看，腐败都呈现出了高频持续化特征。为了从根本上治理腐败，我国大力完善了审计工作制度体系，基于此，这一阶段的审计治理腐败工作具有制度性主导特征。1994年，第八届全国人大常委会第九次会议通过了《审计法》，而后我国逐步颁布了 38个审计规范以及 20 多个审计准则。《审计法》及相应规范准则的制定，标志着我国审计治理腐败的职能趋于法制化，也彰显了我国国家审计治理腐败工作逐渐步入正轨。
此后，经过 12 年的审计经验积累，我国于 2006 年对《审计法》进行了新一轮修订，要求我国审计机关依法对国务院各部门、地方各级政府、国有企事业单位的公共资金、资产、资源的真实性、合法性、效益性进行审计监督，进一步明确了国家审计的监督方向，加强了审计机关和审计人员监督权，将国家审计治理腐败工作内容更具体化。
这一阶段的审计治理腐败工作重点是通过财政经济监督揭露违规违纪行为，其具有高度独立的特征。
3.1.2 新时期国家审计治理腐败工作特点。
随着中国经济体制转轨改革的深入，特别是进入 21 世纪以来，中国的腐败问题十分严峻。有数据表明，我国大约 4%~8%的国民生产总值是被腐败侵蚀，而且其严重性至今还没有呈现减弱的趋势。总体来讲，新时期腐败现象呈高频蔓延趋势，腐败类型复合化，即同时涉及政治、经济、道德的腐败；腐败作案手段智能化、多样化、隐蔽化，如权权交易，变"现货"为"期货"交易等；腐败领域集中化，即腐败案件多发生在股票上市、房地产开发、国有企业改制、国有经营性土地使用权转让、政府财政拨款项目等领域，这些领域都是资金密集而资源未能完全市场化，具有高利润、高回报的特点。
针对腐败在新时期呈现出的类型复合化、手段智能化、领域集中化等特点，国家审计从审计方式方法、审计管理制度、审计队伍建设、审计工作领域等方面进行了改革，以适应新时期的反腐形势。
（1）审计方式方法。由上文可看出，我国当前腐败现象集中体现于财政经济领域。另外，据相关部门统计，经济腐败案件在腐败案件总数中占有较高比例，约为70%以上，而且腐败案件总体呈智能化、多样化的发展态势，由此导致腐败线索具有较高的隐蔽性和较长的潜伏期。但是，经济领域中的腐败行为往往会以资金的形式在关联方往来账目上予以体现，结合新时期腐败特点，当下国家审计更注重通过财务收支审计、领导干部离任责任审计、工程项目跟踪审计、投资审计等审计业务，审查漏税逃税、虚设账簿、贪污受贿、公器私用以及挥霍浪费等种种腐败问题。在兼顾以往财务收支审计的同时，我国大力发展了绩效审计。绩效审计的本质是促使受托人全面正确履行公共受托责任运行的控制机制，目的是保障公民与政府之间委托代理关系的有效运转，其在腐败治理工作中通过对公共权力资源配置的评价，进一步约束了行政权力滥用行为，提高了执政透明度。从审计方法角度来看，由于我国腐败案件逐渐智能化，审计方法也随之相应升级，由以往的全面审查转变为随机抽样，从财务审查转变为综合分析，从纸质账簿转变为 IT 审计，由此可见，审计方法呈现出多样化、信息化态势。
（2）审计管理制度。针对新时期腐败案件手段智能化、多样化的特点，我国于2010 年修订了《审计法实施条例》以具体指导反腐工作。该条例在审计机关权限、审计范围和审计机关负责人任免方面都进行了修订说明，同时扩大了审计结果的公布范围。同年，《国家审计准则》取代了原有的 28 项准则类、业务类和管理类规范。这是加强审计监督权力以及对领导干部管理监督的一项重要举措，标志着较为完善的国家审计法规制度体系的建立，打造了以宪法为准绳、以审计法及其实施条例为精神内核、以审计准则为业务实施凭据的审计治理腐败制度体系，不仅健全完善了我国已有的法规制度体系，还推动了审计治理腐败工作的实施与发展。
（3）审计队伍建设。由于新时期的腐败具有复合型的特点，涉及领域广，专业学科跨度较大，所以当下国家审计对复合型专业人才产生了极大需求，以往的财务人员为主的队伍结构已逐渐呈现职业化、多样化的趋势，至此，我国已建立了适应审计工作需求的 80,000 多人的职业队伍，基本保障了国家审计治理腐败工作有效开展。
（4）审计工作领域。针对腐败领域集中化的特点，国家审计署对地方审计机关2015 年开展审计业务工作的指导意见中明确指出，将中央重大政策措施落实情况的跟踪审计、财政审计、民生审计、经济责任审计、政府重大投资项目审计等设定为审计治理腐败工作的重点领域，将财政资金分配使用、重大项目审批、土地交易、重大物资采购、国有股权转让、国有资产资源交易等具体审计项目作为治理腐败的核心环节，深入挖掘权利滥用、失职渎职、化公为私、权钱交易等腐败问题，严厉打击职务犯罪，惩治权力运行中的贪腐行为。具体来讲，在政策措施落实方面，审计机关通过关注证券市场贯彻落实国家政策等情况的跟踪审计，发现并移送了一批涉嫌操纵市场、内幕交易、非法集资等违法犯罪线索；在财政方面，审计机关增加了对财政资金的跟踪审计，确保财政资金合理有效使用，同时为反腐工作提供线索；在民生方面，审计机关对基本养老保险基金进行全面审计，加强对"三农"、社保、教育、医疗、就业、保障性安居工程等重点民生项目审计，重点查处民生领域违法违规问题，加大对挤占挪用、虚报冒领、贪污私分等侵害人民利益问题的揭示力度；在经济责任方面，检查领导干部守法尽责情况，重点查处领导干部不作为、慢作为、乱作为的问题，健全责任追究和问责机制，使领导干部的权力运行受到监督和制约；在政府重大投资项目方面，强化对拆迁建设、工程招投标、物资采购、资金投放管理等重点环节的监督，查处工程建设领域的腐败问题。
（5）审计工作成效。党的十八大以来，我国大力推进反腐败工作进程。十八届四中全会决定建立制度化的反腐机制，通过部署建立和运行"不敢腐、不能腐、不易腐、不想腐"各项机制，使推动高压反腐及廉洁治理成为依法治国框架内的新常态。
2014 年，国际透明组织发布了"全球清廉指数",我国在参与排名的 175 个国家中排名第 100,而 2015 年我国排名第 83 位，较之上年上升了 17 位。这一切都表明我国国家审计治理腐败成效处于良好态势。面对日趋复杂的经济活动，国家审计工作不仅注重查账，还注重分析数据、实地考察、调查审讯、查询函证等，以保障腐败结果的真实性。2015 年审计机关共审计近 100,000 个单位，移送重大违法违规案件线索 3,600多件，追回资金共计 3,800 多亿元，为国家减少了经济损失；在民生方面，审计署持续对全国城镇保障性安居工程进行跟踪审计，整改违规分配使用住房 1.7 万多套，追回资金 100 多亿元；在经济责任审计方面，审计领导干部 20,000 多人，涉及腐败金额 2,700 多亿元，210 名领导干部被审计机关交由公安、纪检、司法等机关实行处置，且有50多名省部级官员被确认存在腐败行为，相当于2011年前10年腐败人数的70%.
近些年来在全国影响较大的铁道部刘志军案、民航系统李培英案、国家开发银行王益案、邮储银行陶礼明案等重大案件的查处，都发端于审计。
3.1.3 国家审计治理腐败的规律性总结。
纵观历史，腐败的信息载体由纸质会计账目转化为网络数字，形式由传统的资金贿赂转变为权权交易，领域由经济财政方面扩散到行政立法，其具有手段智能化、形式多样化、领域扩大化的特点。与此同时，国家审计工作也为更好地治理腐败而不断改进，在领域方面，由以财政收支为主转变为审计全覆盖，保障审计监督职能的全面落实，对公共资金、资产、资源以及领导干部任职和离任期间的经济责任情况开展全方位审计；在方式方法方面，由审计传统的会计账目资料转变为信息化审计，建立腐败信息共享机制，实现国家审计治理腐败工作的及时性和有效性；在形式方面，针对腐败多样化的特点，由单一的财务收支审计转变为绩效审计、跟踪审计等，使得审计腐败治理工作更为细化；在主体方面，由以往的审计机关为主转变为协同社会审计、内部审计参与的局面，提高了审计工作效率，节约了审计成本。
3.2 国家审计治理腐败工作存在的问题。
3.2.1 外在环境存在的问题。
审计工作外部环境是指影响审计机关职责履行的各种外部环境的统称，如政治环境、法律环境等。宏观上，政治环境是指一个国家政府和政党的关系模式，在国家审计治理腐败工作中，其主要体现在审计机关与其领导机构的关系上；法律环境是指法律制度在国家治理中的地位和作用及其相互关系， 以及法律规范的广度和深度，在本文主要指国家审计治理腐败的相关法律法规出台和制定情况。
（1）政治环境。
我国的国家审计使用的是行政型审计模式。20 世纪 80 年代初，我国依据宪法建立审计署，其由国务院总理负责领导，统一管理全国各地审计工作。据《中华人民共和国审计法》规定："地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。
"简单来说，行政型审计模式下的审计机关由政府或政府某一机构部门负责管理，财政资金由本级政府直接调拨，并依照政府规定的权限范围开展审计业务。行政型国家审计模式适应特定时期我国的政治经济大环境，将审计监督与政府宏观调控功能统一契合，在维护经济平稳运行、治理财政经济腐败、促进廉政建设等方面起到了重要作用。然而，为顺应新时期社会主义市场经济发展趋势，并客观公正地评价政府工作绩效，我国将治理腐败的范围逐渐扩大，其包括评价政府公共受托责任履行、防止政府公共权力滥用、判断政府投资成本效益等多个方面。基于此，我国审计机关也相应就工作内容进行调整，不仅注重财务收支、领导经济责任等传统审计，还逐渐将审计工作重点转移到政府预算执行方面，由于审计机关与政府之间存在审计监督的主客体关系，这就导致了审计机关与政府之间关系处于尴尬地位，我国行政型审计模式下的"内部审计"式国家审计缺乏独立性，在治理腐败工作方面的不足日益突出。
一方面，国家审计机关负责审查本级政府的预算执行情况，然而在财政经济和机关隶属方面又受本级政府管辖。这二者之间的关系有如公司内部审计人员与总经理的关系，这里将国家审计机关比作公司内部审计人员，政府则作为总经理，当总经理为了攫取私人利益而发生侵占公共资产等腐败行为时，公司审计人员可以行使调查检举权，将总经理的违法违规行为予以调查上报，然而在现实状况中，内部审计人员的任免和工资发放与总经理有莫大关系，因此，处于保护自身的考虑，内部审计人员通常会选择大事化小，小事化了。类似地，审计机关在财政资金、监督权限、作用范围等方面均受到本级政府的制约，在审计利益与政府利益发生冲突时，很难保障审计结果的客观性和公正性，以致无法制约政府公共权力运用。如此审计模式下的国家审计难以对政府本身存在的腐败行为实施彻查，从而造成了腐败治理工作的"空白区".
另一方面，地方政府往往会出于地方自我保护的意识，将审计机关所揭露的腐败问题"内部消化",在为当地带来重大财政收益的企业以及政府内部组织部门产生问题时尤为如此。地方行政首长也会因为财政、政治、声誉方面的原因，屡屡向审计机关施压，迫使审计机关作出与实际不符的结论，从而导致审计结果失真，腐败行为得不到应有的惩罚。
综上所述，在我国审计客体多样化、审计业务范围逐步实现全覆盖的条件下，这种审计署由国务院领导管理、地方审计机关向地方各级人民政府汇报负责的行政型审计模式，缺乏应有的权威性和独立性，无法适应当下政治体制环境，严重阻碍了国家审计治理腐败功能的合理发挥。
（2）法律环境。
良好的法律环境是审计治理腐败工作有序运行的必要条件，在当今经济转轨的社会背景下，为保障各项法律制度符合时代特点并满足社会需求，各项制度推陈出新，然而在旧的"鸡肋"制度被废除的同时，新的法律制度还未甄完善，由此带来的法律制度漏洞使得腐败得以滋生繁衍，各类腐败问题悄然发生。
第一，缺乏反腐败法律法规。
我国目前正处于社会主义经济体制转轨时期，由于新旧制度衔接过程中存在制度罅隙，以致为腐败提供了滋生的空间，基于此，当下我国腐败呈现出集中性和高频多发性的趋势，治理腐败工作面临着极其严峻的挑战，因而亟需建立健全的反腐败法律法规保障审计工作有法可依。然而到目前为止，我国还未出台专门的反腐败法对腐败定义、范围、执法细则等进行明确规定，致使反腐败工作无法可依、无章可循，使得审计结果的公平性和客观性无法得到保障，并难以保证反腐工作的长期效用。另外，由于针对腐败行为开展的审计工作具有其特殊性，与常规审计具有较大差异，需要审计准则予以特定规范，但是，我国关于腐败的审计准则仍然处于空白阶段。反腐败法律法规的缺位造成国家审计治理腐败工作缺乏运行依据，制约了其合理运行和深入开展。
第二，审计结果公告缺乏强制性规定。
审计结果公告作为国家审计治理腐败工作的重要环节，可以保障审计工作成果合理有效地落实。审计结果公告可以为公共受托经济责任履行和信息需求提供可靠保障，从宏观层面了解腐败类型，重点掌控腐败多发领域，从而有利于确立未来审计治理腐败工作重点，保障国家审计治理腐败成果得到最大化利用。
《中华人民共和国审计法》第 36 条规定"审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公告审计结果".由此看出，审计结果公告被列示于"审计机关权限"而非"审计机关职责".与此同时，我国现行法律仅对经济责任审计制订了实施细则，对审计公告职责却没有作进一步的细化说明，这就赋予了审计机关更多的自由裁量权，削弱了政府审计结果公告作为"信息传递机制"的反馈作用。本应隶属于审计机关职责的主要问题披露和责任认定、审计处理意见和建议等，全都因缺乏审计结果公告强制性规定而流于形式，未得到落实。由此造成国家审计治理腐败工作"徒有虚名".
且我国当前尚未就审计机关权力的运行设立第三方监督机构，审计公告缺乏强制性规定致使审计机关报告结果弹性较大，并存在结果虚假的可能性，容易滋生审计的内部腐败。在审计治理腐败工作中，审计公告缺乏强制性规定使得很多审计报告对已确认腐败行为的描述上避重就轻，甚至为了隐瞒事实而根本不披露，造成审计报告与审计的实际结果产生巨大差异，审计公告结果的真实性、完整性无法得到保证，致使审计反腐工作失去实质性效用，且未来的审计腐败工作重点得不到确立。
第三，绩效审计具体准则和评价标准尚不健全。
改革开放以来，我国的审计法律制度建设呈现飞速发展态势，审计项目逐渐增加，审计范围日益扩大，1985 年《关于审计工作的暂行规定》、1988 年《审计条例》、1994年及 2006 年新修订的《审计法》皆明确指出要对经济活动的"效益性"进行监督审查。
但实际上，《审计法》及其他相关法律法规单单就"效益性"审计监督提出口号，还没有构建保障其有效落实的实施细则，也没有确立"效益性"审计的具体业务范围、工作目标、使用方法等。由于法律制度未进行具体化规定，存在业务实施方面的空白区，致使在实际工作中审计业务无法有效开展，弱化了国家审计治理腐败工作的成效。
另外，审计评价标准难以确立也是降低政府绩效审计治理腐败工作效率的主要原因。虽然我国已相继制定了关于绩效审计的操作细则和评价标准，如《国有资本绩效评价操作细则》《企业绩效审计评价标准》等，但是这些文件大多为企业绩效审计量身制定，并不适用于政府机关。由于我国缺乏绩效审计具体准则和评价标准来对政府及国有事业单位的公共权力和公共资金、资产和资源使用状况实施判断，所以导致绩效审计结果通常具有一定偏差，这在一定程度上阻碍了绩效审计治理腐败的有效运行。
第四，问责制度缺乏执行细则。
国家审计问责作为责任追究体系，其问责对象是审计结果中涉及到的各个主体，目的是查明各主体对所行使公共职权和运用公共资金资产的合理有效性，争取将被审计业务的每一环节落实责任到个人。换句话说，就是将"问"进行"制度化"演变，保障审计责任分明，权责相符。在治理腐败工作中最关键的是要通过法制化体系来强化落实责任追究。健全的审计问责制度体系对于促进国家审计治理腐败工作和打造廉洁政府具有重要意义。
当前，我国还未以立法形式制定统一的审计问责制度，当下政府问责主要参照我国宪法、党政机关法律规范、公务员管理法等相关法律规定，如《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》《国家公务员暂行条例》等。与此同时，各级地方政府根据中央相关政策法规，结合地方实际情况，制定了各具特色的地方政府问责暂行条例。这些法律规范虽然在一定程度上推进了政府问责制的发展，但在审计问责工作中并不能作为专业性依据。由于缺乏审计问责相关法律，造成审计机关对权力运行无法进行有效制约，给一部分拥有公共权力的机构和个人提供了滥用权力的机会，使腐败现象得以滋生。
另外，由于缺乏具体的审计问责程序方法和操作细则，导致审计问责过程具有较大的弹性空间。有些经由组织部门统一管理、集体决策的项目，由于缺乏配套问责措施，致使审计机关无法将概念化的"集体问责""组织机构问责"等公共责任层层落实到具体个人。比如：在审计报告中"某某部门挪用资金、违规收费"的现象，虽然看似是具有组织性的集体行为，但实质上的经办者必定是具体个人，审计人员有能力揭露侦查问题却无法追踪认定谁该为此负责。由于个人责任划分不明确，在一定程度上使得腐败行为无法得到相应惩罚。所以我国亟需出台审计问责相关法规和实施细则来弥补腐败无法明确追究的漏洞。
3.2.2 审计主体存在的问题。
（1）信息化审计方法未广泛应用。
现阶段，我国审计正处于信息化环境中，在信息化环境下如何审计被审计单位的电子数据，揭露预防腐败问题，是国家审计顺应时代的重要任务。随着腐败类型逐渐智能化以及审计数据海量化，传统的审计方法已无法满足审计治理腐败工作的需要，审计方法亟需信息化。刘家义审计长在谈及 2015 年全国审计工作中说道："传统审计技术方法不适应腐败工作形势发展，审计信息化建设和数字化审计方法的推广应用力度仍需加强."然而实际上，信息化审计方法还未在我国普遍施行，各级审计机关之间的信息和数据共享度不高，审计通过内部渠道获取必要信息的路径也不通畅。由于信息化审计专业知识更新速度快，有些审计机关对信息化审计理念认知存在"盲区",大多还将手工审计作为主要审计方法，而将计算机作为辅助型审计工具。由于国家审计信息化运用水平参差不齐，致使各政府部门审计工作成果无法有效衔接，造成审计腐败成本高、审计腐败工作重复等问题。
（2）审计人员专业素质过低。
当前我国腐败案件日趋智能化、多样化，涉及领域较广，专业学科跨度较大，这相应增大了审计治理腐败工作的难度，同时对审计人员提出了更严格的职业能力要求。
虽然我国现在正通过加大培训力度、吸纳各行业领域人才等手段促使审计队伍更为专业化和复合化，但是当前我国审计队伍依旧存在问题，主要体现在以下两个方面：
第一，审计队伍知识结构失衡。在腐败治理的过程中，所涉及到的知识不仅仅局限于财会类，如涉及到被审查单位的电子数据，就要求审计人员掌握计算机应用技术；涉及案件触及的法律条文，就需要审计人员对法律知识有相应了解等。因此，单一的知识结构已不能满足现今国家审计治理腐败工作需求，审计队伍还需要熟悉金融、法律、物流、计算机等知识的复合型人才。因此，我国国家审计署于 2011 年 11 月制定了《关于贯彻加强审计机关公务员队伍专业化建设意见的实施办法》，其中要求至2013 年，各级审计机关具有与审计工作相关的经济类、管理类以及法律、计算机、土木工程等专业背景的公务员比例应达到 80%以上。但是从目前来看，我国审计队伍建设还未达到此要求，审计人员出身仍主要为财会类专业。以山东省为例，山东省审计机关财会审计专业人员比例为 48.3%,经济管理专业人员比例为 29.4%,法律、计算机、建筑工程、环境工程专业人员为 13.5%,与计划目标仍有较大差距。
第二，综合分析能力较弱。大多数审计人员传统审计观念较重，思维方式过于陈旧，对审计治理腐败工作仅理解为是对财务收支合法合规性的审核，在审计过程中侧重审查基本的会计账目资料，而很少使用动态分析、结构分析等综合性分析方法对审计腐败事项进行深层次分析。由于审计人员对腐败行为的综合性分析能力较弱，导致其所出具的审计结果报告和提出的对策及建议缺乏针对性、操作性和前瞻性，其所发现的腐败线索仅停留在表象层次，而缺乏深层次治理。
（3）审计力量不足。
国家审计治理腐败工作的特点是：工作量大、时限紧、要求高、责任重、公众期望值高。随着审计全覆盖的提出与施行，审计项目数量迅速增长，审计范围骤然延伸扩大，审计力量已远远跟不上审计资源需求增长的脚步。在审计全覆盖条件下，审计署平均每年审计 10 多个隶属中央的企业，每家央企配备的国家审计人员数量远低于其在年度审计中聘请的社会审计人员数量。而在某些县级市，审计人员数量通常保持在 20-35 人之间，审计对象却包括所管辖乡镇、全县各级机关企事业单位等。审计项目数量与审计力量安排严重不符，各级审计人员普遍存在超负荷工作问题。审计力量不足一方面会导致有些审计项目漏审或不审，造成审计的"空白区",审计人员很难做到准确、全面地揭露腐败现象和犯罪行为；另一方面，审计力量不足给各级审计机关工作带来空前的任务压力，有些审计人员为了完成任务而赶进度，最终使得审计流于形式、审计质量无法得到保障，审计治理腐败职能被弱化。
3.2.3 成果运用存在的问题。
腐败治理监督合作机制不健全，导致审计结果得不到及时有效地转化。在审计治理腐败工作中，要实现腐败的最终治理还需要其他监督部门协调配合。审计机关在发现腐败案件线索后，要把相应的审计结果移送到司法、检察等机关进行处理。因此，审计结果运用的主体不仅存在于审计机关，还分散在各个不同层级的机关部门中，如纪检部门、司法机关及监察部门等。事实上，由于成果运用方面缺乏统一标准，各主体单位对审计工作成果的认识参差不齐，并没有形成健全的协调合作机制。所以，目前仅由审计机关对审计成果予以确认。由于审计机关在结果运用上没有实质上的处罚权，以致审计结果无法及时有效地落实，造成同一腐败问题屡查屡犯的现象，既浪费审计资源又降低审计威慑力。另外，在腐败问题产生时，由于缺乏划分责任的明确依据，很容易造成各主体单位间互相推诿责任的状况，以致无法保证治理腐败工作的有序开展。
章末小结。
本章首先通过论述国家审计治理腐败的历史发展，概括各个时期国家审计治理腐败的立法、方法和内容。其次，针对新时期腐败特点，着重讲述新时期国家审计治理腐败工作的审计方式方法、审计管理制度和审计队伍建设。最终，根据新时期的审计治理腐败工作概况，从外在环境、审计主体和成果运用方面揭示问题，以期对我国国家审计治理腐败工作有针对性地提出合理有效的对策建议。
