第 2 章 国家审计治理腐败的理论分析
国家审计治理腐败工作的良好实践与正确的理论指导密不可分，国家审计治理腐败的运行机制和保障机制的建立也同样离不开理论依据，所以分析国家审计治理腐败的基础理论十分有必要。腐败作为危害国家经济社会发展的"毒瘤",其定义如何界定，基于委托代理理论和免疫系统理论的国家审计治理腐败功能有何区别，国家审计在治理腐败中有何必要性，其在治理腐败体系中承担着怎样的责任，这些都是本章所要明确的问题。
2.1 相关概念界定。
2.1.1 腐败。
如前所述，在世界范围内，几乎每个国家都面临着腐败带来的困扰，然而腐败的定义在不同国家有所区别。实际上，不仅各个国家对腐败有不同阐述，甚至同一国家中的不同区域对腐败的解释也存在差异。腐败存在于政治、经济、社会等各个层面，其具有跨学科维度的综合性，各个学科对其阐述各不相同，由此对腐败的界定也众说纷纭。鉴于本文主题为"国家审计治理腐败",国家审计执行主体为政府行政机关，所以本文偏向于采用行政管理角度所定义的腐败，由此采用 TI 的腐败定义，即"公共部门中的官员，包括从事政治事务的官员和行政管理的公务员，通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来的行为".
2.1.2 国家审计治理腐败。
"治理"（Governance）含义可以追溯到古典拉丁语和希腊语的"操舵"一词，原意是控制、指导和操纵，现代意义上的治理意味着为社会利益而进行权威性决策的过程和结果.从治理的角度出发，国家审计治理腐败就是审计机关按照审计工作运行机制，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行等方面进行监督，最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济健康发展的目的，即让国家实现"良治".而"紧密监督权力运行和建立健全审计问责机制，防范权力腐败",则作为社会公众所认可的实现国家"良治"评定标准。
2.2 国家审计治理腐败的理论基础。
2.2.1 基于委托代理理论的分析。
国家审计治理腐败的功能与委托代理关系的建立是紧密相连的，换言之，委托代理理论赋予了国家审计查处腐败的地位与权力。按照经济学的说法，社会资源存在供求关系，其供需关系的不对等引发了一系列经济行为，而政府公共权力作为特殊的社会公共资源，其也存在此类不对等的供需状况。在我国，政府公共权力的所有人隶属于全体公民，而公民无法对公共权力进行实质性操控，因此将此类社会公共资源委托给政府代为管理，在这种委托代理关系中，公民是委托方，政府是代理方。政府接受公民的委托代替公民行使公共权力，其中包括对公共活动进行宏观管理、协调公共主客体关系、运用资本获取公共利益、调控公共产品供需平衡。然而在调控公共产品供需关系中，管理公共资源的政府机关趋向于立足本机构或部门的利益，谋求自身利益最大化，其存在利用信息优势，非法谋求自身利益而损害社会公众利益的可能性，这种政府部门或其工作人员的舞弊行为就称作腐败。在此过程中，政府虽然提供了公共产品和公共服务，但是因为信息不对称，最终导致公民并不能真正享受到相应的公共产品和服务。为了遏制腐败行为的滋生和蔓延，保证委托人的利益，因此有必要建立独立的第三方机构对代理人的行为进行监督，由此引入国家审计。在此种委托代理关系中，公民是委托人，政府是代理人，审计机关是受托人，从而形成政府、审计机关和公民之间"三角"形的委托代理关系。这是国家审计治理腐败功能的根本由来。
2.2.2 基于免疫系统理论的分析。
2008 年 3 月，在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上，刘家义审计长提出："审计实质上是国家依法用权力制约权力的行为，其是一个具有预防、揭示和抵御功能的"免疫系统"."免疫系统"论提出要从国民经济和社会发展的层面来看待审计，认识审计发现的问题，注意防范经济腐败，维护国家经济安全。从生理学角度分析，免疫系统是指生物的淋巴器官及其他器官内的淋巴组织等在与各种致病因子的长期不断斗争中形成的、保护自身的防御性结构,国家审计作为此类"免疫系统",而"腐败"则是众所周知的"癌症".审计机关作为具有高度独立性和权威性的监督机构，依法对各级公共部门进行全方位监督审查，争取尽早将"癌症"的致病因子扼杀在萌芽状态，防止各类违规违纪现象发生。同时建立健全国家审计治理腐败法律制度，深入制定权力制约和监督机制，以保障"免疫系统"合理运行，促进国家"良治"目标的实现。刘家义审计长根据多年的理论研究和审计实践经验，借用了生理学意义上的免疫系统的概念，用比喻的方式对国家审计进行定位，将其比作医学上的"免疫系统",形象阐述了国家审计治理腐败在推进反腐倡廉工作中的效用，为国家审计治理腐败提供了方法路径。
2.3 国家审计治理腐败的必要性分析
从国家审计的本质角度出发，国家审计治理腐败的必要性是由国家审计的本质决定的。国家审计作为特殊的制度安排，从诞生之日起就被赋予了监督制约权力运行、遏制腐败发生的使命，在现代社会，国家审计的实质是以权力监督制约权力，作为国家治理腐败体系中的重要组成部分，其发挥着防御、揭露和惩治腐败的"免疫"功能。
通过探究腐败的性质，发现腐败本身就是权力滥用行为。因而，国家审计作为制约权力滥用的制度性安排，在腐败治理中可恰如其分地发挥积极性作用，遏制腐败滋生和蔓延，保障经济社会合理有序地发展。
从国家审计的特征角度出发，国家审计在治理腐败工作中的必要性主要原因有三：一是我国现今大部分腐败案件的发生都与资产、资金等方面息息相关。虽然当今的腐败案件形式花样迭出，但依然会以财或物的形式留下犯罪证据，而国家审计工作内容重点就是紧盯公共资金、资产或资源使用情况，其拥有发现公共资金、资产或资源被侵占滥用的先天优势，在治理腐败工作中具有不可替代的作用；二是国家审计实行"全覆盖",范围广且影响力大。国家审计的监督对象是涉及到公共资源的所有机构和个人，包括各级政府机关部门、公有企事业单位等。国家审计对公共资源的受托责任人受托管理资源的实用性、合法性和效益性进行全面监督，这也是在治理腐败工作中其他监督机构或部门无法实现的；三是国家审计具有独立性。国家审计作为具有独立监督职能的第三方机构，由专业人员开展审计业务，且在机构设立和人事方面与被审计客体之间没有利益关联，且其执法过程不受其他行政主体的干扰，因此能够及时有效地发现腐败问题，并保障审计结果的客观公正。从上述基于国家审计的本质和特征角度的分析可以看到，国家审计在治理腐败中具有不可替代的重要作用。
2.4 国家审计在治理腐败体系中的定位与作用。
2.4.1 国家审计在治理腐败体系中的定位。
在国家审计治理腐败体系中，每个组成部分都应当结合自身特点进行合理定位，如此才能确认自身职责，不至于发生越权、重复工作等错误行为，同时也有助于保障各部分功能的行使和相互协调，有利于发挥治理腐败体系效用的最大化，保障治理腐败成果质量。然而由于各个国家基本国情各有特点，因此各个国家建立的治理腐败体系也不尽相同。我国学者通过借鉴 NIS （National Integrity System,国家廉政体系）的设立，结合我国当下社会体制转轨特点，构建了符合时代需求的治理腐败体系。具有我国特色的治理腐败体系共包括以下 15 根机构性支柱：作为领导核心的中国共产党的各级委员会、作为立法机关和监督机关的各级人民代表大会及其常务委员会、作为政治监督机构的民主党派和政治协商会议、政府行政机关、审计机关、纪检监察机构、作为专职反腐败机关的检察院和腐败预防局、作为司法机关的法院、公职人员系统、条块关系中的地方政府、公共部门、民营经济部门、媒体（包括网络媒体）、公民社会和国际社会。
体系内各个支柱之间都处于相互监督的状态，各种监督方式相互补充制衡，其核心规则。
一方面，审计机关协同司法机关、纪检监察机关等机构共同建立治理腐败合作机制，作为治理腐败体系中的重要组成部分，其在治理腐败体系中扮演"侦察兵"的角色，通过移送可疑案例、审计高腐败风险领域、协助识别腐败等间接贡献或者直接贡献，将腐败苗头扼杀在萌芽状态，其在腐败事前预防和侦查工作层面发挥着积极性作用，同时，国家审计机关以腐败问题为导向，深入侦查引发腐败发生的相关法律制度漏洞，并结合审计经验提出合理建议，以防止类似腐败现象的复发；另一方面，国家审计被定位为治理腐败体系中的主导者，它在治理腐败体系中发挥权力的制约监督作用。审计机关作为保障国家治理腐败体系"机器"有效运转的"零件",实质上是运用权力监督制约权力，由于国家审计的职能就是监督政府各公共服务部门对公共资金、资产或资源分配和使用情况，因此审计机关是腐败治理系统中唯一能够同时与各要素紧密联系的机构，这一特殊地位使得国家审计打破微观上组织机构的局限，站在一个全局性的角度，整体审视各公共部门和行政机关存在的腐败漏洞、腐败风险以及各部门防治腐败措施的实施效果等。
2.4.2 国家审计在治理腐败体系中的作用。
国家治理腐败体系中的各组成部分都需各司其职、各尽所能，若某一关节产生问题，则势必会给其余机构增加负担，从而降低腐败治理效果。同时，国家治理腐败体系也强调要保障包括国家审计在内的各"支柱"间的合作机制，注重内部协调性、依存度、信息共享和业务无缝衔接。根据国家审计在治理腐败体系中承担的职责，国家审计在腐败治理体系中的作用可归纳如下：
（1）预防和侦查作用。
国家审计作为治理腐败体系中的"侦察兵",具有预防和侦查腐败的作用。俗话说，防患于未然。判断国家审计是否在治理腐败工作中发挥重要作用，不单单依据查处腐败案件的数量，更应注重在腐败未成形前就发现问题的敏锐程度，现代国家审计机关的侧重点已逐渐由以往单一的事后审计，向事前、事中和事后相结合的综合型审计方式演变，更加凸显了国家审计的事前预防作用。在治理腐败体系中，由于国家审计工作紧盯公共资金、资产、资源的分配和使用状况，较之其他监督机构，审计机关对被审计单位的内部情况更为了解，因此能够第一时间发现腐败案件的线索。而检察院、法院、纪检机构等其他监督机构是在腐败行为发生并造成一定不良后果之后才行使职能，所以较其他组织机构而言，审计机关具有最早发现腐败潜在风险的先天优势，从而在源头上消灭腐败，堵塞腐败问题的易发点和高发点，并从源头上切断腐败路径，真正做到防患于未然。与此同时，我国的《审计法》规定各级审计机关具有资料检查、查询取证和要求被审计单位配合调查等权力。这些权力保证了国家审计可以通过实施合规审计、腐败调查、高腐败风险领域审计等方式直接参与治理腐败工作。国家审计可以就侦查腐败过程中发现的重大体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，深入挖掘被审计单位产生腐败的背景以及相关体制、制度、管理机制等系列原因，并结合腐败性质，从审计角度提出在建立健全体制制度、加强管理机制等方面的相关建议，促使被审计单位根据审计意见进行整改，最终从根本上预防和阻止腐败犯罪行为的发生。
（2）监督和惩治作用。
国家审计作为治理腐败体系中的主导者，具有监督和惩治腐败的作用。我国的《审计法》赋予了审计机关法定的监督权、行政强制执行权和处理处罚权。审计机关通过行使监督权甄别被审计单位违法违规的可能性行为，进而搜集腐败证据资料，判断腐败性质和影响后果，为最终揭露腐败奠定基础。针对尚未经查实但可能发生的腐败和已确认的腐败行为，审计机关应根据自身权限进行区别处理：一是对于在审计机关职权范围内的腐败行为，审计机关应根据腐败性质和严重程度，依法形成审计报告，对腐败行为采取公示、罚款和查没非法所得财物等处罚措施。二是对于在审计机关权限之外的腐败行为，审计机关则需要通过与其他治理腐败机构之间的协调配合，为其他政府机关提供腐败线索和移送腐败案件。
因此，我国亟需出台相关的法律规定，旨在加强审计机关与其他监督主体之间的协调配合，建立业务信息共享机制，避免重复业务的发生，促进治理腐败工作的无缝衔接。治理腐败合作体系的建立，可以极大限度地发挥审计机关监督与惩治腐败的作用，将腐败的监督成果予以明确落实，提高了审计效率，保障了结果的真实性和及时性，有助于全方位遏制腐败。
章末小结。
本章首先对"腐败"、"国家审计治理腐败"的概念予以界定，其次基于委托代理理论和免疫系统理论，明确了国家审计治理腐败的功能由来，并从国家审计的本质和特征角度出发，体现其在治理腐败工作中的必要性，最后通过国家审计在治理腐败体系中扮演的"侦察兵"和主导者角色，论述国家审计在治理腐败体系中发挥的预防、侦查、监督、惩治作用。
