3.3.3 防疫合作社案例--习水县动物防疫农民专业合作社
习水位于黔北、渝西、川南交汇地带，属乌蒙山片区县、国家扶贫开发工作重点县，2013 年存栏生猪 55 万头、牛 15 万头、山羊 30 万只、家禽 310 万羽、兔 50 万只，养殖业是当地农民的重要收入来源，畜牧渔业产值 13 亿元，占农业总产值的 50%以上。
3.3.3.1 习水防疫合作社成立背景
习水县动物防疫农民合作社的孕育和发展具有深刻的历史背景。随着生产不断发展以及农村改革的推进，原有的基层兽医服务已经无法满足基层动物疫病防控的需求。一是当地养殖业快速发展，防疫需求增长，难度加大。习水地处山区，农户居住分散、交通条件落后，虽然养殖总量不断增加，但仍以散养为主（占总量 70%以上），而且这种局面会长期存在，动物疫病防控工作需求不断增加，难度逐年增大。二是农村税费改革掐断基层防疫人员收入来源。2007 年以前，习水推行以防养防，即防疫员在开展防疫的同时向养殖场户收取防疫费作为服务报酬。2008 年 3 月，国家取消动物强制免疫收费项目后，防疫员主要收入来源被切断，因缺乏经费保障，村级防疫队伍几乎处于瘫痪状态，防疫工作非常被动。三是乡镇畜牧站改革后的体制制约。2010 年习水乡镇体制改革，乡镇兽医站被提供种子、农机、畜牧兽医等综合农业服务的农业服务推广中心所替代，兽医人员精简，而且人财物归属从“三权归县”改为乡镇管理，更难保证兽医服务资源配套到位，兽医推广服务遭到极大弱化。四是基层防疫员身份问题含隐患。乡镇兽医站随社会经济发展经历几起几落，在上世纪 80 年代以前人民公社时期，公社兽医站被明确为事业单位性质，人员为集体编制；改革开放以后，一段时间公社（乡镇）兽医站被推向市场，和政府“脱钩”;后来又被拉回体制内，在乡镇机构改革和明晰经营性与公益性职能相剥离的兽医体制改革中，部分公社时期老兽医被分流出体制成为村级防疫员，因身份和养老问题上访不断，成为社会不稳定隐患。为破解上述难题， 2011 年 6月，习水县兽医部门深化改革，开拓进取，积极组织引导村级防疫员成立了“习水县动物防疫农民专业合作总社”,帮助其实行自我组织化管理，鼓励社员利用平台拓展服务、拓宽增收途径；政府建立购买公共服务机制，保障资金投入；农牧部门履行动物防疫“发包方”职责，监督评价防疫工作进展和效果。政府、业务部门、合作社三方合作的新型兽医服务模式应运而生。
3.3.3.2 防疫合作社的基本构架和运行机制
防疫合作社在县上设立总社，各乡镇设立分社。总社负责分社管理和资源调配，具体承担动物防疫、兽药饲料经营活动的计划组织部署，社员技术培训，对分社进行业务指导、监督、考核以及工资兑现，社员入社或退社、辞退审批等工作。各分社负责具体实施防疫经营活动和自我管理，即按总社要求实施本乡镇动物防疫工作，组织社员开展兽药饲料经营等相关服务活动，对社员进行督查考核，推荐社员入社。
合作社建章立制，实行规范管理。按照“稳定、自愿、公开、公平、择优”的原则吸纳社员，流程是本人书面提出申请，经乡镇农业服务中心推荐，总社考核审查批准入社。
合作社覆盖辖区内全部 24 个乡镇 210 个行政村，截至 2014 年底有分社 24 个，社员 287人（原有村级防疫员 304 人）。合作社资金都是从社员手中募集而来，每名社员在总社入股 2000 元，共募得 50 余万元，部分社员根据所在分社经营情况追加了入股资金。
3.3.3.3 防疫合作社服务营运现状
⑴政府购买服务职责明确，机制到位，效果显着政府购买服务包括强制免疫、产地检疫协检、养殖户免疫档案、耳标管理、生产信息收集、疫情报告等。
一是明确职责，三方各尽所能。在原体制下，动物防疫工作政府独揽，农牧部门既是运动员、又是裁判员，工作从防疫人员开始一级哄一级，问题从县到村一级包庇一级，措施难落实、问题难发现、责任难追究。组建合作社实行政府购买服务，动物防疫工作是甲乙双方的发包方和承包方的相互制约关系，三方职责明确清晰，县乡人民政府负责防疫工作指挥和经费保障；县乡农牧部门负责具体防疫工作计划制定、物资供应、培训指导、监督考核以及防疫补助发放；合作社按合同履责、保证服务质量。防疫人员通过合作社自我管理，农牧部门有更多精力和时间开展病原学调查、血清学监测、疫病防控形势研判及对策制定等，促进了疫病综合防控措施的落实，提高了防控水平。
二是健全机制，保障防疫质量。A 建立了政府购买公共服务经费保障机制保持续。每年习水县财政专项拨付 216 万元（其中开展强制免疫 180 万元，社员养老保险 36 万元）。B 建立了规范用人机制免纠纷。社员进社退社由合作社按章程自主管理，与乡镇农业服务中心没有合同关系，避免了政府部门卷入劳动纠纷。C 建立了层层监管考核机制保效果。针对动物防疫工作，制定考核办法，签订责任状。县动物防疫指导组对合作总社、乡镇政府对分社、乡镇农业服务中心和合作社对社员开展层层监管考核，采取深入村组查、看、问和兽医实验室免疫抗体检测为主的考核方法，对免疫密度和水平、工作完成时限、免疫档案材料完成质量等量化评价，作为政府对总社、总社对分社、分社对社员拨付服务经费和奖惩的依据（年度考核优秀分社最高奖 3000 元、个人最高奖 600元，不合格的提请社员大会作退社处理），增强了社员的防疫责任意识，提高了防疫工作水平。
截至 2014 年底，政府委托公共服务完成效果很好（见表 9）。高致病性禽流感、鸡新城疫、牲畜口蹄疫、猪瘟免疫密度均达 100%,随机抽样免疫抗体群体合格率均比 2011年提高 10%以上，猪、牛、羊、禽死亡率比 2011 年平均下降 0.5%,零星疫情下降 60%以上，降低了政府在疫情应急处置和扑杀等方面的防疫经费投入。
⑵经营性服务发挥规模效应，分配合理，收入增加合作社充分利用社员分布广、长期密切接触养殖户的优势开展括兽药饲料经营、动物及动物产品营销服务，总社为减少中间商、降低成本，负责统一购进兽药饲料。合作社鼓励社员开展有偿兽医技术服务，如防疫、诊疗、驱虫、劁骟、消毒等服务，收入全部都归个人。
分配模式是组织运转的核心，防疫合作社在灵活性较大的经营性服务中，利益分配合理，凝聚了人心、稳定了队伍。县总社收入来源为兽药饲料销售，分社以总社兽药饲料购进价格的 118%拿货，18%的加价作为总社管理费（包含总社 4 名日常管理人员 2000元/月工资及机构管理运转成本）和经营纯利润。总社经营纯利润的 70%作为社员入股分红，10%作为合作社发展壮大基金，5%作为合作社的公益金（用于社员的困难救济、社员培训和合作社有关工作经费），5%作为社员公积金记入社员账户（核入社员出资份额）用于扩大再生产，10%作为奖金用于在动物防疫和经营活动中表现突出社员的奖励。分社收入来源为生猪、猪肉、兽药饲料销售分成，分社按生产资料市场最低卖出价格计算销售利润，利润的 70%分给社员，30%做为分社收入进行统一分配。
拿饲料销售为例，如总社一袋饲料进价 200 元，销售给各分社 235 元，差价扣除成本 27 元，剩余 8 元做为纯利划入年底分红；分社按 260 元计算销售纯利（一般社员卖给养殖户是 270-280 元），卖出后返还社员（260-235）*70%=17.5 元，剩余 30%按股金分红形式分配给分社全体社员（每位防疫员社员入股基数皆为 2000 元，专职负责生猪、猪肉、兽药饲料销售的社员虽然投入几万元股金，但由于专职销售人员销售收入高，且本应负责的防疫工作被其他防疫员均摊，所以股金分红也按 2000 元分配，均衡提高了全体防疫员收入）。
合作社成立后，防疫员收入由原平均每人 376 元/月（含政府补贴、检疫收入和诊疗服务）增加到现在最低 1700 元/月，能力强的社员每月可超过 1 万元。而且现在除政府为每名社员缴纳 1200 元/月的养老金外，合作社还缴纳了 70 元/月的医疗保险。
总社每年运营成本为 15 万元，平均每月 1.25 万元，其中房租每月 0.2 万元，办公经费中水电费每月 0.15 万元，消耗器材和材料 0.1 万元，接待费 0.3 万元，差旅费 0.5万。扣除所有成本总社经营兽药、饲料项目一年盈利约 80 万元，平均每月销售饲料约570 吨（每吨纯利约 100 元），销售兽药约 10 万元（纯利约 10%），平均每月纯利 6.7万元。
3.3.3.4 模式先进性
防疫合作社模式使基层防疫队伍稳定性、兽医服务专业性明显提升，保证了兽医公共服务效果和养殖户满意度，降低了政府管理行政成本。在当前我国养殖量逐年上升，但仍以散养为主的现状下，防疫合作社无疑是在像贵州省这样经济欠发达省份乡镇最有群众基础的组织模式。
一是从组织形式角度，防疫合作社顺应农民合作社维护社员利益的天然属性，体现了合作社对于社员个体的非营利性互助。合作社是在农村家庭承包经营基础上，以维护社员利益为主要目的、自愿联合、民主管理的农民自治性经济组织，同时也是对市场不完备和政府公共物品供给不足的补充，是一种介于市场与政府管理之间的制度安排。对于非官方身份来供给兽医公共服务的村级防疫员队伍，防疫合作社这种组织形式在保障防疫员收入、稳定防疫员队伍、提高动物疫病防治效果方面所发挥的集合优势显而易见：
既能体现集体力量获得规模效益，又能能帮助社员开展个体经营活动；既能激励技术好、能力强的防疫员多劳多得，又能通过股金分红的均等化使不擅销售和诊疗的防疫员有一定收入保障，使其可以安心投入兽医公共服务工作。因此，动物防疫合作社这种社会化服务模式在畜禽散养为主的经济欠发达地区，是提高防疫员弱势群体组织化的良好形式，是提高兽医服务质量与效率的有效载体。
二是习水防疫合作社资本入股和分配制度兼顾了效率与公平，给社员各自发挥所长创造了良好的制度环境，是现代合作社的制度创新。《中华人民共和国农民专业合作社法》第三条第五款对分配基本原则加以规定“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”,社员实际上平日通过销售饲料兽药拿回 70%销售利润，按交易量分配了大部分利润，符合合作社法规原则；在股金分红方面，创新了分配制度，从事公共兽医服务的防疫员按 2000 元基本股本金进行分配，专职负责生猪、猪肉、兽药饲料销售的社员虽然投入几万元股金，但由于专职销售人员工作环境舒适，工作强度低，销售收入高，且本应负责的防疫工作被其他防疫员均摊，所以股金分红也按 2000 元股本分配，均衡提高了全体防疫员收入，使不同岗位的人员都能安心工作，各自发挥所长，在提高收入的同时兼顾了公平。
三是从未来前景角度，防疫合作社顺应时代潮流，符合农村深化改革要求，容易得到政策优惠和支持，具有广阔的发展空间。《中华人民共和国农民专业合作社法》第九条明确“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”,第五十条明确“中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务”.习水县农牧局积极为防疫员争取扶持，硬件方面县政府为总社无偿提供办公场所、并购置必要的办公设施设备；政策方面政府免税收，政府发放的村级防疫员补贴从之前的 166 元/月增加到 500 元/月，且每年有以奖代补财政资金，2013 年总社得到 2 万元；技术方面县农牧局派驻指导组在合作总社，对动物防疫工作进行指导，开展社员动物疫病防控技术培训，每年县集中培训 1 次，乡镇培训 2 次。
3.3.3.5 模式推广难点
一是政府和防疫员认识还有些不到位。政府层面及业务部门怕公共服务外包出现动物防疫问题而承担责任，也有部分乡镇是不想放权，不愿放弃领导、用人和用钱的权力；原村级防疫员认为之前在县农牧局、乡镇农业服务中心的领导管理下是体制内人员，有问题可以找政府，成为防疫专业合作社社员后就是被踢出去了，思想顾虑比较严重。二是现有集体经营和分配机制下，有可能会导致社员由与合作社交易转自行开拓渠道交易，不与合作社分利，社员收入下降；在利益杠杆作用下，扶持起来的部分兽医服务能人也可能从公共服务队伍中流失进行个体诊疗经营，当然换一种角度，这对于基层兽医社会化服务体系是另一种补充。三是合作社开展经营活动的资金和能力水平不足，管理经营人才和兽医服务技术骨干缺乏。
3.3.4 非营利性机构案例--永康市动物防疫服务中心
浙江省永康市乡镇兽医公共服务机构为各镇（街道、园区）农林水技术服务中心，配畜牧兽医专职人员编制，承担动物防疫属地管理职能，提供规划布局、技术推广和防疫指导等服务。其基层动物防疫队伍也面临体制不顺、待遇偏低、人员老化等问题，还由于全市畜禽饲养量分布不均，存在防疫员收入不平衡、部分乡村兽医站房被侵占或拆除等难题。加之当地畜禽及其产品交易十分活跃、疫病防控形势严峻，土地资源紧张畜禽无害化处理难，乡镇没有报检点产地检疫难以到位等，亟需新型基层服务模式环节疫病防控压力。
为有效扭转局面，2013 年 1 月，永康市成立县一级的服务中心和乡镇一级的服务社。诊疗经营活动由办有营业执照的服务社来承担以增加收入，公益性动物防疫工作则由服务中心开展以争取更多财政补助。服务中心作为村级防疫员的自我管理组织实行统一管理，政府以“购买服务”的方式将防疫事项委托给服务中心，再由服务中心分解到 4 家服务社，服务社则以责任书的形式将防疫责任落实到人。
3.3.4.1 动物防疫服务中心基本情况
永康市动物防疫服务中心为民办非企业单位，性质为主要利用非国有资产、自愿举办、从事非营利性动物防疫社会服务活动的社会组织，是由永康市民政局登记、业务工作由永康市农业局主管的执业兽医、乡村兽医依法组建的新型动物防疫诊疗服务网络。
宗旨是以“政府购买服务”的方式承接乡镇的动物防疫工作，积极开展动物防疫的各项工作、活动，同时开展动物防疫宣传活动。
服务中心主要依托一家县动物诊疗机构和三家乡镇畜禽技术服务部的兽医人才资源，由 5 名技术骨干发起，组建了由 30 名兽医工作者组建的防疫团队，其中部分来自原来 127 人的村级防疫员队伍。服务中心负责与政府签订合同， 30 名防疫员依托各自诊疗服务机构形成 4 个区域服务社，各自负责 3-5 个乡镇开展兽医公共服务。为配合这支精干的队伍开展工作，每村设一名乡村动物疫情测报员予以协助。
人员实行聘用制，优先从市畜牧兽医联站人员中选用，不足部分向社会公开招聘，以熟练掌握动物防疫操作技能为前提，且通过资格审查后，经业务知识和操作技能培训，由市农业局统一组织考试合格后录用，提高了入职门槛，保障了兽医技术服务能力。
3.3.4.2 服务营运内容
服务中心登记业务范围一是开展动物防疫宣传培训；二是以 “政府购买服务”的方式承接乡镇高致病性禽流感等重大动物疫病强制免疫、畜禽产地协检、免疫抗体和“瘦肉精”监测等采样、畜禽养殖场和行政村动物防疫档案监管服务、牲畜耳标佩戴、病死动物无害化处理、动物疫情巡查、报告和应急处置以及畜牧生产调查等工作。
市动物防疫服务中心不直接从事经营性活动。4 家服务社和村级防疫员自主开展诊疗、兽药和饲料经营活动，实行自负盈亏。
3.3.4.3 政府扶持情况
硬件支持：一是场所优惠，所租用的市防控中心和联站现有场地、房屋，租金前三年予以减免，服务中心投入 8 万元，4 家服务社投入 5*5=25 万元，以后继续按年予以核定优惠。二是建设补助，给予市动物防疫诊疗服务中心一次性建设资金补助 20 万元，全市 4 家区域性服务社每家给予一次性建设资金补助 10 万元，共 60 万元用于动物防疫仪器设备购置和工作用房修缮。
政策支持：服务中心依托的兽医诊疗服务机构开展经营性活动，政府免税收。
技术支持：政府拿出 18 万元培训专项经费，每年提供 2 次以上技术指导、培训。
行政支持：政府建立了乡村动物疫情测报员队伍协助防疫员做好防疫工作，每个行政村设立 1 名，全市共 728 名，每人每月给予补贴 300 元，主要负责动物疫情巡查报告（每周至少全村养殖场户巡查一遍）和情况摸底，陪同防疫员开展防疫。
3.3.4.4 政府监管考核模式
政府与服务中心签订动物防疫委托书，服务中心将全市乡镇的动物防疫任务分解到人，乡镇政府同时与村级防疫员签订动物防疫责任书，明确动物防疫责任。实行工作实绩与工资补助相挂钩的制度，考核办法及评分细则按照市防治动物疫病指挥部对镇（街、区）实行的重大动物疫病防治和畜产品质量安全管理工作目标责任考核办法执行。每月进行考核评分，考核以强制免疫抗体水平和实地走访情况如实评定，按评分成绩发放财政补助，考核达到 90 分（含）以上的，按 100%比例拨付；考核在 90 分以下的，按得分比例拨付。对于按时完成各项防疫任务，成绩突出的，给予一定的物质奖励，并优先安排各级各类财政扶持项目。对于行动不积极，工作不认真，未尽到动物防疫责任，造成防疫任务不能按时完成的，视情进行处理，取消相应的优惠扶持政策，严重者开除出服务中心。
从 2014 年 6 月永康市防治动物疫病指挥部办公室对 10 家禽场禽流感、新城疫免疫抗体检测情况来看，成立服务中心后，防疫工作质量提升明显（见表 10）。
3.3.4.5 收入分配模式
服务中心按照“收支两条线”的原则和财务管理规定统一支配所得收入，统一支付费用开支。
收入来源：主要有 4 个方面：（1）市财政专项补助等；（2）动物防疫基础设施建设等项目投入；（3）以承接“政府购买服务”的方式获得的服务报酬，每月获得政府村级动物防疫补助经费 5.1 万元，各镇（街道、区）根据防疫员工作完成情况按月向市动物防疫服务中心兑付补助金额，平均每人有 1700 元工资；（4）开展诊疗经营取得的收入（服务中心没有此项收入，4 家服务社和村级防疫员自主开展经营活动、自负盈亏）。
当前服务中心一年运营成本 12.1 万元，其中服务中心房租 1.2 万元（4 家服务社借用原市联站房屋，无租金）；办公经费 10.9 万元，包括办公用品费用 1.04 万元（网络宽带需 2400 元，其它办公用品需 8000 元）；管理经费 4.32 万元（全市性管理人员 1人每月补助 1000 元需 1.2 万元，区域性管理人员 4 人每人每月补助 500 元需 2.4 万元，2 名财务兼职人员每人每月补助 300 元需 7200 元）；水电补助 1.04 万元；病死动物无害化处理拍摄取证工具补助，每人 1500 元，需 4.5 万元。扣除上述成本，4 家诊疗社每家每月盈利在 1 万元左右。其中诊疗收入约 9000 元、兽药等用品销售收入约 1000 元。
3.3.4.6 模式先进性
一是因地制宜，充分利用当地兽医社会化服务力量，使其与兽医公共服务有效结合，防疫员队伍技术和组织化水平有了质的提升。针对之前村级防疫员人员老化、技术水平低、补贴低，防疫员还兼职种菜等其他农业生产，难以组织调动，防疫找不到人，找到人干不好活。永康模式打造了“专人专职”兽医公共防疫队伍，让专职兽医干防疫的活，有效利用执业兽医和乡村兽医技术资源，将经营性诊疗服务机构技术人员以服务中心的模式有效集合成一支专业化、有战斗力的防疫队伍，大幅提升了政府资源的使用效率，是公益性动物防疫和经营性诊疗服务有机结合、良性互动的积极探索。二是开创“骨干力量挑重担，协检人员来配合”的新模式将公共服务分类分割，提升服务效率。将疫情巡查报告与强制免疫、协助检疫等相分离，对技术含量相对低的疫情报告以及注重频率和当地熟悉度的情况摸底，实行小额补贴铺满政策，用少量补贴（300 元/人/月）在全市聘用 728 名（每个行政村设 1 名）熟悉本村情况的协检员开展；强制免疫、屠宰和产地检疫要求技术和责任意识高，遵从当地兽医技术市场价值实行精英式高补贴政策，集中资金资源聘用 30 名防疫员重点开展。三是从组织形式角度，民办非企业公益性较其他组织更强，更有利于获得政府项目和各种扶持政策。永康市防疫服务中心承担的公益职能，与民办非企业从事非营利性社会服务活动的性质相契合。永康市加大了政策和资金扶持力度，兽医公共服务补助标准从每年 56.16 万元提高到 84.24 万元，涨幅达 50%.
当前政府给予防疫员 1700 元/月的补助，平均每个防疫员依靠兽药、饲料、诊疗服务有880 元/月的收入，合计 2580 元/月，比服务中心成立前提高了 1580 元/月。为进一步发挥公益职能、拓宽防疫员职能和收入，永康市着手吸纳防疫员驻场开展屠宰检疫协检工作，三班倒每月每人工作十天，增加收入 1700 元/月，并将产地检疫报检点设在 4 个区域服务社，既减少了政府报检点建设投入，又带动了服务社自营诊疗防疫业务，预计收入将达 4280 元/月以上。四是防疫服务中心无营利性经营活动，客观保证了履行公益职能的公正立场，低运营风险和发生纠纷概率，有助于打造第三方兽医机构公信力。服务中心内设机构 4 个区域服务社中，县诊疗机构有《动物诊疗许可证》，乡镇畜禽技术服务部的乡村兽医经登记也具备个人行医资格，独立开展防疫、诊疗等经营性服务，降低了服务中心发生交易纠纷风险。服务中心实行收支两条线，协检工作不提成，按政府考核协助执法质量核发工资，降低了买卖预检证明等违规风险，利于树立服务中心兽医服务公信力。
3.3.4.7 模式推广难点
一是该模式顺利推广是立足当地兽医服务体系实际的有效创新，有区域特殊性，目前全国推广有难度。永康市 2007 年改制后以前老兽医都转到了乡镇兽医联站作为村级防疫员开展防疫工作，因为体制不顺，至今没有招过人，陆陆续续 100 多名老兽医在 2010年以前全部退休，所以永康市相较于其他地区，提前进入了大批防疫员因老离岗，无人可用的情况。再加之由于黄浦江漂浮死猪事件影响，浙江省大力开展水源治理，拆除了大量违规养殖场户，养殖量降低了六七成，借助政府外力作用提高了当地养殖的规模化，大幅减少了中小散户，专职兽医业务量锐减。故因为无安置年迈防疫员压力、养殖总量下降而规模化提升、作为工业城市的永康相对雄厚的财政资金支持等因素，使永康市得以集合兽医专职诊疗人员组成一支精锐防疫力量。虽然目前全国推广难度大，但一定程度上是我国基层兽医服务队伍建设未来发展模式的有效探索。二是存在疫情难报告、巡查传播疫病的风险。协检员一是兽医技术水平有限，对于很多动物疫病难以识别；二是面对同村乡亲，在人际因素和扑杀补偿过低的经济性因素影响下，疫情报告义务难以履行。另外，协检员和散养户对于疫病防控意识较为薄弱，粗放式不带鞋套、不消毒的每周挨家串户巡查疫情，有传播疫病风险。
