第二章 我国兽医服务发展历程
基层兽医服务体系建设离不开我国社会、经济环境影响和兽医工作大政方针的指导引领，乡镇兽医服务现状有其历史的必然成因，如何创新模式、开创基层兽医服务新时代，需结合历史辩证看待，借鉴历史经验，开拓新篇章。
经查阅史料和整理前人撰写资料，改革开放以来，我国兽医服务工作经历了恢复发展（1978-1984 年）、稳步发展（1985-1996 年）和快速全面均衡发展（1997-今）三个重要阶段。
2.1 恢复阶段（1978-1984 年）
1979年与1982年，农业部两次下发公社畜牧兽医站管理条例，确立了基层站的集体事业性质和县社双重领导、“三权”归县的管理体制，明确了工作任务。国家财政设立“社办公助”补助专项，每年拨付5000万元资金用于基层站建设。基层队伍在文革过后的恢复整顿中，得到迅速充实、完善提高，动物免疫制度也逐步恢复，开始推行春秋两次定期预防注射，改变了以往突击预防注射的做法。至1979年底，全国公社畜牧兽医站发展到5万余个，基层畜牧兽医人员达27万人。
1982年，农村联产承包责任制全面推开，集体性质、社会化服务、“社办公助、自负盈亏”的基层畜牧兽医站，在组织体制和运行机制上遇到前所未有的尴尬，面临着国家补助逐渐减少，经营收入与承担职能相悖的困境。是年，全国畜牧兽医总站成立，奠定了指导基层站工作转型的组织基础。1983年，全国首届畜牧“三站”工作会议在山东泰安召开，确立了防疫技术承包、畜禽保险等责任制，确定了“综合办站，有偿服务”方针，在整顿“三站”的同时，推广技术承包、畜禽保险等多种形式的责任制，鼓励经营多样化和相对灵活的按劳分配，基层站集体事业出路得到破解，生存与稳定，服务与发展等一系列问题迎刃而解。
2.2 稳步发展阶段（1985-1996 年）
2.2.1 探索阶段（1985~1989）
国家取消生猪派养派购政策，放开肉类市场后，户有户养，分散经营，“多把刀屠宰，千杆称卖肉”的经营模式如雨后春笋般蓬勃兴起，基层兽医服务随之发展，基层兽医积极探索， 各地乡镇畜牧兽医站纷纷开始搞活经营、兴办实体，积极推广技术服务，建立健全了形式多样的“包”、“扶”防疫责任制，摸索总结出“春秋免疫、平时补针”的防疫新模式。到1987年召开第二次全国畜牧“三站”工作会议时，兽医乡镇站的整顿工作基本完成，全国1/3的基层站开展了综合服务，39%的站开展了技术承包，有的地方还出现了以站（场）带户等新的服务形式，收入稳步增加。至此，全国乡镇畜牧兽医站已经发展到5.59万个，职工总数30.066万人，其中技术人员25.22万人。
而随着饲养、屠宰、加工、销售环节防疫形势日趋复杂，兽医公共服务以“统”为特征的防疫手段、检疫模式日显乏力，抓好农村动物防疫，加强屠宰经营环节兽医卫生管理非常迫切，转变职能，强化监管，以法治疫成为当务之急。1985年2月，国务院颁布《家畜家禽防疫条例》，明确了农牧部门主管地位，确定了 “预防为主”方针，制定并组织实施防疫规章制度和防疫计划，奠定了动物防疫、检疫监督的法律基础，全国陆续开展了群体免疫抗体监测工作，逐步推行和制定合理的免疫程序，提高了免疫密度和质量。兽医工作转入以法治疫探索阶段。
面对分散饲养、分散经营的形势，驱使毗邻区域之间迫切需要互通情报，开展联防互查合作，区域联防制度、动物疫情报告制度由此应运而生，并得到完善发展。为摸清全国疫情家底，农牧渔业部启动了全国动物疫情普查工作，成为日后疫病监测工作的起源。
1987年，首个兽医卫生行政许可制度--兽医卫生合格证制度确立，农牧部门工作重心从此转移，由技术服务转入监督管理，从动物、动物产品管理转入同时加强公民、法人管理，兽医卫生监督管理全面铺开。1988年，各级动物检疫站相继成立，产地检疫、市场检疫、运输检疫、屠宰检疫全面开展。农牧渔业部先后下发检疫工作规定，合格证发放与监督员管理办法，明确畜禽检疫重点，指明检疫各环节相互关系，为加强兽医卫生监督管理进行了有效探索。
2.2.2 规范阶段（1990~1997）
在市场经济大潮中，畜牧兽医技术推广服务体系在一些地方再次受到“脱钩、断奶”的冲击。1992 年前后，许多地方把畜牧兽医技术推广服务机构全面推向市场，很多基层兽医下海自己开设兽药店、诊所，是现在夫妻店、父子店和一些兽医诊疗机构的前身，但兽医公共服务力量被削弱，使有的疫病有所反复，给畜牧业生产造成了损失。国家为了使农业技术推广服务机构在进一步深化农村改革、促进农业现代化中发挥更大的作用，陆续制定了一系列关于加强农业技术推广服务体系建设的政策和法规。1991 年，国务院下发了国发[1991]59 号《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》；1992年农业部、人事部联合颁发了《乡镇农业技术推广机构人员编制标准（试行）》的通知，同年国家物价局、财政部下发了《畜禽及畜禽产品防疫检疫收费管理办法》，明确了基层免疫、检疫、诊断检测、卫生条件检查审核等的收费标准，使基层兽医工作有了劳动报酬的来源，对稳定防疫队伍起到了至关重要的作用；1993 年，国家颁布了《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国农业技术推广法》，农业部、林业部、水利部、人事部、国家计委、财政部联合下发了《关于稳定农业技术推广体系的通知》；1995 年财政部下发了财农字[1995]329 号《关于财政支持农业技术推广的若干意见》的通知；1996年中共中央、国务院下发了中发[1996]2 号《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》，农业部下发了农人发[1996]8 号《关于落实乡镇推广机构“三定”工作有关问题的通知》，农业部重新将基层站定性为全民事业单位，要求各地做到“机构不能散，人员不能撤，经费不能减，设备不能丢”,对稳定畜牧兽医技术推广服务和动物防检疫机构，壮大技术推广和动物防检疫队伍，增强服务功能，促进畜牧业发展起到了重要作用。
在此期间，为进一步贯彻落实国家关于加强农业技术推广体系的政策、法规，使畜牧兽医技术推广服务机构在社会主义市场经济新形势下有效地开展工作，农业部有计划、有步骤地狠抓了畜牧兽医技术推广服务体系建设，尤其是基层站“三定”工作。1994年，农业部在江苏省无锡市召开了全国畜牧兽医技术推广服务体系工作会议。会议对畜牧兽医技术推广服务机构走过的 40 年历程进行了回顾，分析了畜牧兽医技术推广服务体系几起几落的原因，确定了今后一个时期全国畜牧兽医技术推广服务体系“强化技术推广、畜禽防检疫、综合服务”的工作目标。1996 年，农业部投入很大力量抓乡（镇）农业技术推广机构定性、定编、定员，经费保障，管理体制等落实工作。根据农业部党组的部署，畜牧兽医司、全国畜牧兽医总站成立了“三定”工作领导小组，各省也成立了相应的机构，督促、检查、指导各地“三定”工作，取得了显着效果。1996 年底，除西藏自治区外，全国 30 个省、自治区、直辖市的乡（镇）畜牧兽医站已经定为国家在基层的事业单位。截至 1997 年底，有 30560 个乡（镇）畜牧兽医站被确定为全额拨款或差额拨款单位，使畜牧兽医战线广大职工多年的夙愿变成了现实。为了改善各级推广机构的工作条件，提高工作效率和效能，中央和地方政府共同投资建立畜牧兽医技术服务中心。据 1997年底统计，投资约 15 亿元（含利用世界银行贷款），建立服务中心 1500 个。
到 1996 年底，全国共有乡以上畜牧兽医技术推广与畜禽防检疫（以下简称“畜牧兽医服务体系”）机构 56575 个其中国家级 1 个，省级 203 个，地（市）级 1298 个，县级 8824个，乡级 46249 个。国家、省、地、县、乡（镇）、村畜牧兽医技术推广服务体系基本形成。全国畜牧兽医技术推广服务与防检疫人员达到 109 万人，其中县级 10.8 万人、乡级34.5 万人、村级 60.7 万人。县乡兽医技术人员总数为 32.99 万人。全国县级畜牧兽医技术推广与防检机构具有高级职称的占 5.7%,中级占 33.8%;乡级技术人员中，具有高级职称的占 0.34%,中级占 11.9%.
同时随着国家《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》的相继颁布实施，兽医执法进入规范完善阶段，从以法治疫转向同时加强事后监督和公民救济。农业部先后发布《中国兽医卫生监督实施办法》、《中国兽医卫生行政处罚办法》，公开执法监督、处理处罚、行政复议等行政程序和公民救济措施。省、地、县依法建立健全兽医卫生监督机构，明确执法主体和职权范围，规范、公开执法程序。农业部对证章标志权限实行全国统一设计制作、管理发放，统一了动物防疫、检疫、监测和监督收费标准。
1991 年，农业部开始推行“防疫双轨制”,将畜禽防疫任务纳入政府和业务部门领导岗位责任，强化动物防疫各项措施的落实，使动物免疫工作基本做到有组织、有计划、有标准、有制度、有检查，有力推动了动物免疫工作，取得了显着成效。针对市场经济改革初期“源头”防疫难，“病死畜”“病害肉”流出渠道复杂的特点，农业部在探索总结基础上，创立“定点屠宰，集中检疫”模式，提出检疫向基层转移，全面推行产地检疫，建立了以产地、屠宰检疫为基础，市场、运输监督为保障，防检监结合，以监检促防的新格局。1996 年国务院 40 号文首次明确，检疫是政府行为，生猪屠宰检疫不同于肉品检验，企业检验不能取代政府检疫。
2.3 快速发展阶段（1997-今）
随着改革开放不断深入，法制建设的进一步加强，科学技术的广泛应用，1997至今，我国兽医服务工作进入高速发展的快车道。
1997年，国家颁布《中华人民共和国动物防疫法》，明确了防疫方针和实施强制免疫，规定了动物防疫、检疫和监督等方面具有强制性的法律条款，完善了动物免疫、检疫、疫情报告和处理等项内容。2007年修订的《动物防疫法》增加了动物疫情预警、疫情认定，无规定动物疫病区建设、执业兽医管理和动物防疫保障机制等内容。农业部从2001年开始提出的动物检疫工作要“全面巩固、完善和提高”的总体思路，为农村兽医工作科学化、操作规范化和技术队伍正规化提供了机遇和保证。
在总结2003年国家防治SARS和2004年高致病性禽流感的经验基础上，2005年国务院出台了《重大动物疫情应急条例》，全面系统地规定了重大动物疫情应急管理工作原则，应急准备，以及监测、报告和公布、应急处理和法律责任等重要条款。为基层兽医工作者应急处理重大动物疫情提供了法律依据、法律支持和法律保障。
2005 年国务院《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》指出，建立健全各级兽医行政管理机构、兽医行政执法机构、兽医技术支持体系，切实加强基层动物防疫机构建设。根据经营性服务和公益性职能分开的原则，积极推进乡镇畜牧兽医站改革。由县级兽医行政主管部门按乡镇或区域设立畜牧兽医站，人员、业务、经费等由县级兽医行政主管部门统一管理，承担动物防疫、检疫和公益性技术推广服务职能。要将原由乡镇畜牧兽医站承担的诊疗服务等经营性业务进行科学界定，并与公益性职能合理分离，使其走向市场。鼓励和引导乡镇畜牧兽医站分流人员创办经营性兽医服务实体。明确了官方兽医的性质和管理规定，参照国际通行做法，国家逐步推行官方兽医制度。现有兽医工作人员，要通过业务培训提高综合素质和业务水平，并经资格认可、政府任命等办法，逐步进入官方兽医队伍。各级兽医工作机构的人员编制，由机构编制部门会同财政和兽医行政主管部门核定。同时要求逐步实行执业兽医制度。从事动物疫病诊断、治疗和动物保健等经营活动的兽医人员，必须经培训、考试，取得执业兽医资格。对兽医体制改革中分流出来的兽医人员，依法纳入当地的社会保障体系；已参保的分流人员要按照国家有关规定及时办理其社会保险关系调转手续，做好各项社会保险的衔接工作。各地要通过成立兽医行业协会等方式，实行行业自律，规范从业行为，提高服务水平。国务院文件下发后，各地兽医体制改革进程明显加快。到 2007 年底，全国 31 个省（自治区、直辖市）全部进行了体制改革，县级体制改革面已达三分之二以上，省、市、县三级兽医行政管理、执法监督、技术支持三类机构逐步组建完成，乡镇兽医机构人、财、物不断增加配套。
2008 年《农业部关于加强村级动物防疫员队伍建设的意见》（农医发[2008]16 号）指出村级动物防疫员队伍是动物疫病防控体系的基础，是动物强制免疫、畜禽标识加挂、免疫档案建立和动物疫情报告等重要防疫措施实施的主体力量。加强村级动物防疫员队伍建设，可以把动物防疫的网络延伸到基层，可以把动物防疫的意识强化到基层，可以把动物防疫的技术传授到基层，有利于禽流感、猪蓝耳病等重大动物疫情的早发现、早反应、早处置，有利于各项动物疫病防控措施的落实。同时指出村级防疫员队伍不稳定、人员素质不高、经费缺乏、管理制度不完善等问题十分突出，要按照“因地制宜、按需设置、明确责任、择优选用、注重素质、创新机制”的原则，建立经费保障机制，把村级动物防疫员队伍建设纳入农村实用人才队伍建设和动物防疫体系建设整体规划，结合推进兽医管理体制改革和基层动物防疫体系建设。同年下达农业部令第 17 号《乡村兽医管理办法》、第 18 号令《执业兽医管理办法》以及第 19 号令《动物诊疗机构管理办法》，皆自 2009 年 1 月起施行，明确规定实行乡村兽医登记制度，要求加强乡村兽医业务培训，严格规范乡村兽医从业行为； 规范执业兽医执业行为，明确国家实行执业兽医资格考试制度，施行执业注册、备案和执业活动管理；加强动物诊疗机构管理，规范动物诊疗行为，保障公共卫生安全，明确国家实行动物诊疗许可制度。
2009 年 1 月全国取消动物防疫收费，原来基层动物防疫站经费的主要来源被切断，转而由上级财政拨付，但由于经费监管机制不健全，部分地区没有拨付足够经费，无法维持防疫工作正常开展。部分地区防疫员靠防疫费提成补贴收入，取消以后积极性也大为降低，防疫密度、质量大不如前。为了稳定基层防疫队伍，全国各地开始了新型兽医服务模式的探索，如广西柳州柳城县引导乡镇成立村级动物防疫合作社，政府购买防疫服务，起到了减员增效，稳定高质基层防疫队伍的作用。防疫公司、防疫合作社、服务中心类型的民办非企业等新型基层服务主体逐渐涌现，我国基层兽医服务正在经历着由公共服务为主向市场化服务方向转变，政府逐步通过调整工作重心、做好公服支撑、解决制度阻碍、提供资源引导、消除认识障碍等来推动这一进程的顺利发展，保障基层防疫服务供给主体平稳过渡发展。
截止 2014 年底，全国县级动物疫病防控机构共 2813 个，在岗人员 28969 人（含聘用），兽医相关专业人员占比 75.71%、共 21933 人（学历、职称、年龄分布见表 1、表2、表 3），官方兽医占比 13.28%、共 3847 人，取得执业兽医资格人员占比 7.65%、共2216 人。全国乡镇畜牧兽医站共 29528 个，在岗人员 132134 人（含聘用），兽医相关专业人员占比 71.16%、共 94031 人（学历、职称、年龄分布见表 4、表 5、表 6），官方兽医占比 34.67%、共 45812 人，取得执业兽医资格人员占比 2.82%、共 3730 人。全国注册乡村兽医共 240738 人，畜牧兽医相关专业人员占比 24.75%、共 59591 人，大专及以上占比 11.1%、26733 人，兼任村级防疫员占比 45.84%、共 110353 人，取得执业兽医资格人员占比 1.08%、共 2601 人，年龄分布百分比见表 7（兽医人才队伍调研 2014年统计数据）。可以看出，县级疫病防控机构兽医服务人员学历已有显着提高，大专以上学历占比 74.58%,职称中级以上占比过半，年龄以 31 至 50 岁区间为主，占比 68.43%;而乡村兽医专业科班出身比例低、学历低、年龄大，队伍状况不容乐观。
至此，基层兽医服务主体在相关政策引领扶持下，不断规范发展，兽医公共服务和市场化服务不断完善，促进基层动物防疫和兽医技术推广工作更好开展。
2.4 历史经验
通过纵观三十几年兽医工作的发展历程，可以总结出四条历史经验。一是基层兽医队伍从上世纪 80 年代到现在一直是基于中国国情的重要兽医服务力量，是不可或缺的履行兽医公益职能和技术推广的主力军。二是这支队伍以承担公共服务与市场化经营服务相结合的模式服务于基层时，疫病防疫效果和队伍状态比较好。可以用基层兽医服务兼有公共品与私人品特性来解释，1992 年前后将基层防疫队伍推向市场“脱钩”,导致部分疫病有所反复，源于完全依靠市场机制产生的市场失灵；而只承担公共服务大多数地区基层兽医队伍没有足够的收入来源，创新机制搞技术承包和开展诊疗工作等刚好满足养殖户购买服务（私人品）增产增收的需求，达到了双赢。三是基层兽医队伍发展受政策和经济因素影响较大。上世纪 80、90 年代基层兽医机构实力雄厚一定程度上是由于高等、大专院校兽医生源毕业工作分配到县乡，有效提高了兽医队伍素质，依靠技术能力和实施防疫服务带来大量创收。而今，基层兽医服务工作活儿多钱少、工作条件差，难以吸引大专院校毕业生，加之国家取消防疫收费、收入进一步下降，使基层兽医队伍面临青黄不接的窘境。四是随着法律法规的不断建立和完善，基层防疫法规政策制定和监督管理工作越来越受到重视，逐渐发展成为基层兽医政府机构的重要职责。
