第一章 引言
1.1 研究背景
食品安全问题一直是关乎人民生活质量基础的民生问题，备受政府及社会各界的广泛关注。学校食堂是青少年就餐的主要场所之一，学校食堂的食品安全情况与服务质量直接关乎青少年的身体健康，甚至关乎青少年的生命安全。但是，近年来国内外食品安全问题频发，这给各国政府、食品生产经营企业造成巨大的精神损失和恶劣的社会影响，而发生在学校食堂食品安全事件更是危及到了广大青少年的健康成长，更加受到关注。
从三鹿的三聚菁胺事件，到瘦肉精、地沟油、漂白面粉事件，我国食品安全问题层出不穷。近年来，不仅社会上的食品安全问题频频发生，就连中小学食堂也常常爆出一些或轻或重的食品安全问题。2011 年 10 月 13 日，人民网报道贵州省遵义市东风小学学校食堂用烂菜叶、槽头肉给小学生做饭，导致部分学生发生厌食、恶心、拉肚子等问题，现场照片令人触目惊心。2014 年 4 月 11 日，山西省孝义市金晖小学发生 46 名学生集体中毒腹泻事件，经过后来调查发现该学校食堂存在严重的安全隐患，长期无证经营、通风不畅、环境卫生极差，学校及相关部门监管严重缺失。类似这样的校园食品安全事件常常发生。天津市对中小学食堂进行了一次调查，结果显示，学校食堂布局合格率仅为52.1%,有效的防尘、防蝇、防鼠设施的合格率仅为 39.4%,食品容器、刀具等标有明确生熟标志的合格率仅有 30.9%,情况令人堪忧。相对于社会上各类食品安全问题发生的原因及复杂监管问题，校园食堂的监管相对独立简单，国家相关法律部门和监督管理部门虽然做了很多努力，但是校园食品安全问题依然不时发生，分析目前中小学食堂的食品安全事故发生的主要原因有几点：（1）学校对食堂的监管不力甚至缺失，管理机制严重缺失；（2）学校对食堂经费投入不够，食堂基础条件差，环境卫生差；（3）食堂私营化外包，监管不力；（4）政府相关部门监督不力，执法不严格。
学校教育是每个青少年健康成长的重要组成部分。随着城镇化的发展，学校资源不断整合，学校规模不断扩大，地理位置的相对偏远，目前中小学逐渐由走读变成寄宿制学校，学校寄宿人数的增多增加了学校食堂的就餐压力。虽然国家每年都在增加教育投入，但是有些学校的基础设施仍然跟不上，尤其是在食堂基础设施的建设和管理方面，乡镇中学更为突出，这些问题在客观上给中小学校食堂的食品安全安全带来了很多隐患。
学校的环境卫生、食品安全情况对中小学生的成长至关重要，学校应当承担学校的卫生工作，包括检测学生的成长、营养状态以及疾病预防和教学环境与卫生的监督检测。
青少年处于身体和心理未成熟的状态，属于典型的缺乏自我保护意识和能力的弱势群体，周围环境对青少年的影响尤其大。食堂食品安全管理与监督工作是学校卫生工作的重中领域，食品安全与卫生不仅是青少年健康成长和正常发育的最基础保障，也是控制食源性疾病和肠道传染病发生的关键环节。因此，中小学食堂食品安全的管理和监督是一个非常值得研究的问题。
1.2 研究的目的与意义
1.2.1 研究目的
食品安全问题一直是全社会关注的重点问题，不仅社会上的食品生产企业和餐饮企业会引发一些食品安全事件，学校食堂也会爆出一些危害青少年健康的食品安全危害事件。虽然相关部门虽然为此做出了很多努力，但是依然没有从根本上杜绝此类问题的发生，本文研究的目的就是探索更有效、更完善的中小学食堂食品安全管理监督办法，为全国中小学食堂的食品安全管理提供制度和实践依据。
本文试图通过对潍坊市中小学食堂进行抽样调查，对中小学食堂食品安全监督管理的各个主要环节进行调查分析，找出其中的漏洞和不足之处，并从学校管理层面、学校教育层面、食堂层面、政府层面提出从根本上提高中小学食堂食品安全水平的对策建议。
本文将从学校、食堂、政府等角度提出切实可行的管理办法对中小学食堂食品安全的管理和监督进行优化，并对政府相关部门的监管提出一些有效的意见，为提高潍坊市中小学食堂食品安全提出可行性建议，为潍坊市食品药品监督部门的监管工作提供参考。
1.2.2 理论意义
目前对餐饮食品安全管理大多是针对餐饮生产企业和餐饮企业管理及政府监管方面的内容，本文尝试从细分领域进行研究，抓住中小学食堂的食品安全问题进行详细的调研分析，并提出针对性意见，更细致地研究学校食堂食品安全问题，突出了对餐饮食品安全细分市场的研究。另外，本文首次尝试在学校食堂食品安全管理中将“6S”标准管理法和 HACCP 体系管理的方法相结合应用到学校食堂食品安全管理中去，以及提出政府有关部门在对学校的食品安全监督中采用量化分级管理制度。
1.2.3 实践意义
（1）通过对潍坊市中小学食堂食品安全的抽样调查，对中小学食堂中的各个环节食品安全情况进行定量定性分析，从而发现目前中小学食堂食品安全中存在的隐患和需要改进的地方。
（2）通过对中小学食堂食品安全现状的实地调研，用 HACCP 体系中的危害分析法，分析出食堂管理流程中的关键控制点，并指出关键控制点的控制措施，有利于指导中小学食堂内部进行自我预防、自我检查、自我控制，从根源上控制学校食堂食品安全问题。
（3）本文以潍坊市中小学为例，结合理论研究与实际情况，为潍坊市中小学食品安全监督管理提出了合理化建议，为相关监管部门的监管工作和学校管理提供了重要参考。
1.3 研究综述
根据对国内外文献的检索与整理，目前针对中小学食堂食品安全管理监督方面的研究不多，大部分的研究是对整个国家或者某一地区的餐饮食品安全的研究。
国外发达国家和地区在食品安全的问题上研究比较深入，特别是在食品安全的检测技术和食品安全监督体系完善方面，但是几乎所有的文献都是对整个社会的食品安全体系进行研究，很少专门从学校食堂食品安全方面进行详细研究的。国内食品安全的监督管理大多还停留在对不安全食品的立法和对问题食品的查处和处理阶段，处理食品安全问题还是建立在传统观念之上，缺乏从预防和提前控制方面对食品安全问题进行监督检查。国内文献对食品安全管理问题的研究大都是泛泛的从整个国家的法律法规、政策、监管方面进行研究，对餐饮企业内部管理的研究甚少，针对学校食堂的食品安全问题的研究更少，少数几篇对学校食堂食品安全的文献也是针对高校食堂，对中小学食堂食品安全的监管研究几乎没有。
1.3.1 国内研究综述
（1）在对学校食堂食品安全现状的调查与研究方面，国内已经有很多学者作了研究。目前，国内从事学校食堂食品安全研究的专家与机构很少，而且主要集中在对高校食堂食品安全的研究，对中小学食堂食品安全的研究人员几乎没有，好多中小学食堂的管理人员直接是学校教师，甚至有的中小学食堂整体外包，监管更加困难。食堂一线员工大多文化程度低，没有参加过专业系统培训的临时员工。
张新平对我国中小学食堂进行了调研总结，建议政府相关部门加大对学校食堂卫生与食品安全方面的法律法规宣传，提高学校餐厅食堂管理者的法律法规意识，定期对食堂管理人员进行组织关于食品安全方面的培训，不断强化和提高基层从业人员的卫生知识水平和责任意识；对学校食堂基础卫生硬件设施加大投入，设立专项基金来改善农村及乡镇学校食堂的食堂基础设施；卫生监督部门承担对学校食堂的定期检查和指导工作，并联合其他相关部门共同改善学校食品安全状况。唐敏认为要改善学校食堂食品卫生条件，必须全方位的从食品原材料、食品加工过程、员工个人卫生、卫生服务、卫生监督各个方面来把好中小学食堂食品安全关。丁燕认为建立食堂的 HACCP 系统管理很有必要，认为 HACCP 能在系统上控制食品生产流通过程中可能发生的食源性的生物、化学、物理危害，并可以将可能发生的食品安全事故消灭在食品生产的过程中。
（2）在对学校食堂食品安全的影响因素研究方面，国内学者进行了较多的研究。胡鹏、张利（2008）认为，影响高校食堂食品安全的几个主要方面有：食堂的整体布局、原材料的采购与存储、食品加工过程、公共餐具的清洗、从业人员素质和就餐环境。[1]
童金元（2011）认为学校周边环境在很大程度上也会影响到学校食堂的饮食安全。[2]黄敏认为造成目前我国很多学校食堂卫生安全不达标甚至发生突发性公共事件的主要根源在于国家监督部门对食堂食品卫生安全执法缺乏严肃性和公正性。[3]马艾华等学者认为，造成学校集体性中毒事件发生的直接原因是：学校食堂的食品加工生产环境不合格、学校卫生防疫能力差和卫生监管力度不够三个方面。[4]
俞曼华（2013）对绍兴市近几年来托管经营的初高中学校食堂成功案例进行了论述，提出托管方式承包经营食堂饭菜种类丰富、服务热情周到，这也得益于餐饮管理中心实行的统一布局、统一采购和统一管理的方法，并对托管经营的优势进行了总结：法律手续相对完善，职责明确，管理制度系统完善、从业人员招聘严格等。[5]
亓凤翱也对学校餐厅经营模式进行了研究，证明了餐饮单位承包经营模式的优势，并指出餐饮单位承包经营模式为学校食堂后勤社会化提供了一种适宜的经营模式。[6]
（3）在食品安全监管方面，我国对食品安全监督管理的研究起步晚于发达国家，国内很多学者通过借鉴发达国家与地区的食品安全管理监督体系来研究完善我国食品安全管理监督体系和理论。刘亚平（2008）通过把美国食品安全监管的历史进程与中国的发展状况进行类比，借鉴美国当时解决食品管制争议的方式和思路，为我国解决食品安全困境提供了新思路。
管淞凝（2009）整理分析了美国和欧盟各国对食品安全的监管模式，从立法、监督体系、质量标准、风险评估和预警机制等方面提出了解决我国食品安全危机的建议。[8]
赵荣、陈绍志（2012）对欧美各国及日本的食品质量安全可追溯体系进行了研究，提出了可追溯系统在我国引进的必要性，以及完善法律法规和检测标准的必要性。[9]
葛自丹（2010）从行政主体服务职能的必然性出发，研究了转型期间凸显的服务精神，提出了食品安全监管中服务性手段比强制性手段或许更有效率。[10]
张炜达、任端平（2011）等学者整理总结了我国食品安全监督历史进程中政府的职能转换轨迹，并指出目前阶段政府有关部门应尽快发挥政府的服务性职能角色以保证食品安全水平的提高。[11]
武秀芳（2012）在总结了政府监督部门的角色定位后，提出强化政府在食品安全监督管理中的六大措施：加大宣传、治理环境、加大立法、发展科技、严肃执法和机制创新。[12]
王虎（2008）认为，我国食品安全监管中的突出问题是各个利益主体之间的利益诉求互相交织导致整个食品安全领域的利益不和谐，外在变现便是我国的食品安全监管制度体系的整体效率低下，并认为可以通过协调各方利益关系，完善利益机制来提高整个食品安全监督体系的效率。[13]
焦万慧（2012）运用博弈论的相关理论，将食品监管部门与食品运作企业假定为博弈双发，建立了博弈模型，最后得出结论是道德约束、社会公德约束和法律约束可以有效的解决我国的食品安全问题。[14]
很多学者从法律方面对我国食品安全的监督管理进行了研究，马淑芳（2009）等学者从经济法和行政法的角度对我国食品安全监督管理情况进行了研究，认为导致我国食品安全监管总不力食品安全事故频发的重要原因是立法上的漏洞。[15]
叶永茂（2006）通过对我国食品安全监督方面的立法过程入手进行分析，并与发达国家与地区的法律体系做了对比，发现了我国与发达国家食品安全法律法规上存在的一些差距，并在立法方面提出了一系列的建议。[16]
1.3.2 国外研究综述
（4）发达国家与地区对食品安全监管工作起步较早，大概从 20 世纪 40 年代起发达国家与地区就开始了对食品安全监管方面的研究与探索，经过了半个多世纪的探索发展，已经建立了比较完善的法律体系和食品安全监督管理机制，对食品安全监管方面的研究文献与对象主要集中在欧盟、美国、加拿大和日本等地区，这几个国家和地区也是世界食品安全水平较高的地区。世界各地社会学、经济学和政治学的学者们对其研究的主要方面集中在政府监管的合理性、食品供应者及消费者行为、食品安全监督管理机制几个方面。
（5）美国经济学家安特尔用经济理论分析了食品安全法规与机制形式的经济合理性，他认为被广泛认同的市场失灵本质上不是规制的合理理由，而只有在规制可以被设计成产生正利润时才合理。[17]亨尼斯等（2001）认为食品的生产和流通涉及很多相关联的阶段和投入，每个阶段的失误或失败都会导致食品安全性受到威胁，必须相信投入在很大程度上决定食品的质量与安全，但规制这些投入并不可行，在一个食品流通链条中，一个或者多个公司通过交易活动形成的领导力量可以用来作为促进食品质量安全的机制。[18]Christophe Charier 和 Gizmo Valceschini 的研究证明，英国管制机构关于要求产业链下方企业对产业链上方企业进行相信尽职尽责调查的要求，可以利用下游企业的影响力对上游企业的食品安全生产活动产生制衡。[19]安东尼·吉登斯等认为：“只要政府、市场和市民社会中有一方居于支配地位，社会秩序、民主和正义就不可能发展起来。
一个多元社会若想维持他们之间的平衡必不可少”.[20]杰索普（1993）指出很多人热衷于以治理机制对付市场或国家政府协调的失灵，治理理论强调的是不同权利主体与利益主体对“食品安全”的共同管理。
1.4 研究方法
本文主要采用的研究方法有：文献研究法、问卷调查法、实地调查法。
（1）文献研究法。本文在研究过程中对国内外在学生食堂食品安全现状、食堂食品安全管理、食堂食品安全监管等方面的文献进行了查阅、收集、整理、分类和分析，为本文的研究提供了理论上的支持。
（2）问卷调查法。在研究过程中，对潍坊市中小学食堂进行走访时，对学校食堂的工作人员、学校的管理人员及学生进行了简单的问卷调查，获取了一些定性和定量的数据。
（3）观察法。利用工作之便，也是为了获取更多的一首资料，对潍坊市奎文区的多家中小学食堂进行了实地调查，对食堂的布局、选址、流程等做了记录。
