第 2 章 基本概念与相关理论
2.1 基本概念界定
2.1.1 弱势群体
从学理层面上讲，弱势群体（social vulnerable groups）是社会学领域中的一个基本术语，它主要是用来分析现代社会权力与利益分配不均衡、社会结构不合理而产生的人群。
在现实意义上，弱势群体在每一个社会都是普遍存在的，更是一个国际现象。关于"弱势群体"的概念也因学科不同、研究领域不同而出现差异化的界定。然而，针对弱势群体的概念进行准确界定是开展学术研究的必要前提，有助于进一步阐释弱势群体利益表达机制失效的原因，探究构建弱势群体利益表达机制的对策。
中国社科院在《当代中国社会阶层研究报告》一书中将处于生活贫困状态并缺乏就业保障的农民、工人和无业、失业、半失业者归类"社会底层"[21],这似乎是对弱势群体的一种界定。2002 年朱镕基总理在《政府工作报告》中指出，"要对弱势群体给予特殊的就业援助"[22].这是官方首次正式提出"弱势群体"一词，之后针对弱势群体的话题成为理论界热议的焦点。关于弱势群体的概念，我国学者还没有达成统一的认识。陈成文没有直接提出弱势体概念，而是从社会学的视角认为，"社会弱者是一个在社会性自愿分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体"[23].这一概念准确把握了社会弱者的本质性、周延性和确定性，接近于弱势群体概念，对于界定、理解弱势群体概念有重要的启示意义。吴鹏森认为，"所谓弱势群体，就是由那些在社会资源的分配过程中处于不利地位的人所组成的社会群体。"[24]
张敏杰认为，"所谓弱势群体，指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。"[25]沈立人认为，"弱势群体是指社会上的部分人，由于先天或后天的条件制约，缺乏较强的竞争力，不能或只能很少地占有社会资源，因此只能获得甚至不能获得较好的职业，只能维持生存的生活，缺乏抵抗种种风险的能力，并在政治上、经济上和心理上处于社会边缘".[27]
本文采用沈立人关于弱势群体的观点。通过对以上分析诸多学者关于弱势群体概念，笔者认为，弱势群体的内涵应该从以下几个方面去理解：第一，经济上的贫困是弱势群体的根本属性。弱势群体经济收入低下，只能维持甚至不能维持正常的生活，属于贫困群体。第二，生活质量上的低层次性。弱势群体不仅在物质生活上低层次，而且在精神生活中也处于社会的低层次水平。第三，心理上的脆弱性。弱势群体物质、精神的匮乏导致心理承受力的脆弱，一旦社会矛盾激化，压力超出弱势群体忍受程度，弱势群体将成为社会稳定的薄弱地带，容易酿成冲突。此外，弱势群体从成因上主要分为三类，一是社会性弱势群体；二是生理性弱势群体；三是自然性弱势群体。
2.1.2 转型期弱势群体
当前我国正处于"经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化"的社会转型期，在转型期付出沉重代价却没有共享发展成果的弱势群体正浮出水面，受到人们的广泛关注。目前 转型期的弱势群体与以往时期和西方国家的弱势群体有所不同。昝剑森认为，"他们并不是由于主观方面的低下或缺陷造成的，而是由于来自各种客观条件的限制，在权力和权利方面、发展的机遇方面、生活的物质条件方面不具有任何优势的人们。"[28]
孙立平指出，我国弱势群体的特征主要表现在：这个弱势群体在很大程度上是社会转型的产物，其中的相当一部分成员不是由于自身的劣势沦入这个群体的；群体本身具有高度的同质性、群体性和集中性；这个群体中的某些部分与整个社会的结构处于断裂状态。[29]
从上面的论述中可总结出，转型期弱势群体主要指，由于体制转轨、社会转型，市场经济的负面效应与利益分配机制不完善而导致的自身处于利益边缘化的社会群体。转型期弱势群体从范围来看接近于社会性弱势群体或结构性弱势群体。形成转型期弱势群体的因素主要有两个：一是社会结构自身的不合理；二是社会结构的变动。社会结构自身的不合理最典型的就是城乡两元结构。在二元结构影响下，我国城乡发展失衡，在农村存在大量贫困人口，他们占转型期弱势群体人口比例的大多数；在城乡之间存在"有农民身份、做工人工作、无市民待遇"的农民工；随着城镇化的不断推进还产生大量的失地农民。社会结构的变动主要体现在随着市场经济的不断发展，产业结构的优化升级，生产技术的不断革新，一部分人员无法适应地区、行业、企业的要求，被社会前进力量所抛开，成为社会边缘化人员，如大量城市下岗职工。本文所探讨转型期弱势群体主要是此类社会性或结构性弱势群体。转型期弱势群体的范围主要包括农村贫困人口、失地农民、农民工、城镇失业及下岗工人。转型期弱势群体在人口规模上呈现出不断扩大的趋势。
2.1.3 利益表达
西方国家存在大量利益集团并且在公共政策过程中对决策产生重要的影响，基于现实原因，关于利益表达的研究西方学者要走在国内学者前面。最早对利益表达进行研究的是政策科学奠基人拉斯韦尔。拉斯韦尔认为，公民或利益集团为了让统治者作出有利于自己的决策，而向权力精英施压的过程就是利益表达。拉斯韦尔没有明确界定利益表达的内涵，只是在论述中笼统的涉及到它。戴维·伊斯顿认为，"任何具体的政治体系的存在本身要求满足某些基本需要或履行某些基本职责。"[30]
在政治体系中公民的输入过程或"要求"其实就是利益表达。真正给利益表达做出明确界定的是加布里艾尔·A·阿尔蒙德，他认为，"当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过程称为利益表达".[31]受研究领域及方向的影响，国内学者对利益表达的概念尚未达成统一认识。王中汝认为，"利益表达就是人们向各级公共权力机构或其组成人员反映、提出自己的愿望和利益诉求，并希望得到有力保护和促进的过程。"[32]王立新认为，"利益表达是指利益主体向外界表明自己的利益要求，并试图通过一定的途径和手段来达到利益要求的行动。"[33]
李景鹏认为，利益表达是人们对待利益问题的一系列态度和行为的总和，其中包括：1、人们对社会利益关系和自己利益状况的感受以及对这种感受的公开的情绪流露和语言表述；2、人们基于自己利益状况向社会公开提出的利益要求；3、人们对于与自己利益攸关的政策、法律、制度的公开发表以及力图对政府产生影响的各种行为；4、人们处于维护各种自身利益的目的而进行的法律诉求；5、人们借助于各种媒体与合法途径，面对处于利益对立面的人们所进行的公开交涉、谈判或抗争。[34]
以上诸位学者的论述从利益表达的主体、客体、目的及方式进行了概括，涵盖了利益表达的整个过程。在总结以上学者观点的基础之上，本文认为，弱势群体利益表达就是弱势群体通过一定的形式，借助一定的途径，向党和政府有关部门表达自身利益诉求，并希望得到满足的过程。本文对于利用表达的定义并非只注重利益表达的过程，而是更加关注利益表达结果的实现。
2.1.4 利益表达机制
在探讨利益表达机制之前，首先要准确理解"机制"一词的含义。"机制"（mechanism）一词源于希腊语，主要是指机械、机器、机构、结构等。当前"机制"一词的使用领域早已遍布于各个学科和领域，并且根据学科和领域的特点进行丰富与完善。在社会转型期，利益表达机制是指，利益主体为了维护自身的利益，通过一定的方式和渠道向党和政府有关部门表达自身利益诉求并希望得到满足的制度安排与运行方式。利益表达机制作为一种结构机理与功能体系，主要包括利益表达主体、利益表达客体、利益表达渠道、利益表达方式。
2.2 相关理论
2.2.1 中国公共政策过程理论
20 世纪 90 年代政策科学在我国开始兴起，而针对政策科学理论的研究步伐则较慢。我国政策过程理论经历两个阶段：第一阶段为孕育阶段，当时学者的理论倾向是停留在以科学社会主义为元理论还是停留在拉斯韦尔的政策科学理论上；第二阶段，国内学者开始由被动接受影响到主动探索、由隐性到显性、从概念引进到探索创新。如宁骚教授提出"上下来去"的具有中国特色的政策过程模型。胡伟教授提出"内输入"式政策决策过程。该理论认为，西方国家具有高度分化利益结构、不同的社会群体、利益集团和政治组织，它们能够承担一定的利益表达与综合作用，使公共政策能体现社会的利益和要求。而我国的利益表达与综合不是由社会结构来承担，而是由权力精英进行利益表达，形成"内输入"的政策过程。
在中国宪政体制下，我国真正的公共政策过程理论应该是毛泽东提出"一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去"群众路线的本土化政策过程模型。1943 年 6 月毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中提出，"从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法".[35]
1945 年在党的七大报告中明确提出将群众路线写入党章，成为党的领导方法与工作方法。基于群众路线的公共政策过程理论，是具有中国特色的本土化理论模型。从社会发展的历史来看，这种权力精英"内输入"的群众路线政策模式发挥了极大的作用。在整个公共政策过程中，以执政党为核心，党成为公共政策形成的核心主体。权力精英通过走群众路线，深入群众，调查民意，代替群众的利益表达，在公共政策形成过程中起着主导作用。这使得中国公共政策过程体现出极高的运作效率，在那个民众参政意识与素质不高的时代，可以大大降低公共决策成本，提高政策推行的效率。
可是这种群众路线的公共政策过程模式也存在很大的弊端。首先，在政策过程中，权力精英都试图成为人们利益的代表，并由此产生不同的政策倾斜，使得中国公共政策过程体系表现出明显的政治折中特性。其次，权力精英习惯于"为民做主"、"替民做主",使得民众缺乏利益表达的主动性，利益表达机制建设滞后，制约政治民主化发展进程。中国公共政策是权力精英根据走群众路线进行考察、并将利益需要转化为而成。尽管党代表最广大人民的根本利益与长远利益，但是不可否认的是，群众还存在一些特殊的个性化的利益。随着市场经济的发展，这些具体的个性化利益还会更加多元，权力精英不可能掌握所有信息、包办群众的利益表达、满足人民群众的多元化利益诉求。由此可见，完善中国公共政策过程理论是构建弱势群体利益表达机制的重要前提。
2.2.2 治理理论与善治理论
20 世纪末期，治理理论逐渐取代传统政府统治理论和市场模式理论受到学界的关注，其代表人物罗茨。他提出了治理理论的六种定义：一是最小的国家的治理，这一用法主要强调缩小政府规模，减少政府开支，提高行政效率；二是公司企业的治理，这一概念突出对企业进行监督管理的组织机构，并且这种私人部门的管理方法与经验对于公共部门的管理有重要的借鉴作用；三是新公共管理的治理，新公共管理的含义主要包括两方面，一方面把激励机制引入公共服务体系，打破行政垄断，提高竞争力，另一方面是将私人部门的管理方法引入公共部门，明确评估标准与绩效标准；四是作为善治的治理，世界银行向发展中国家放贷的政策导向就是善治，突出公共服务体系的效率、开放、责任；五是作为社会调解的治理，这一概念强调多中心的社会体系而不是高度集权的中央政府，倡导政府、志愿组织、私人部门打破边界予以互动；六是作为自组织网络的治理，自组织网络可以提供资金、技术、信息，在交流时的各个组织相互依存，实现自我管理。治理理论的核心就是强调政府并不是唯一的权力中心，在政府之外还存在大量的社会权力中心。治理理论突出多元主体参与的重要性，强调增强国家与社会的合作关系，实现公共利益最大化。在治理理论影响下，奥斯特罗姆夫妇提出多中心理论，多中心治理的思路意在强化在治理过程中多元主体的参与，政府只是其中的一个主体而不是唯一主体。
政府治理的最高境界是善治（good governance）。"善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。"[36]
善治是建立在一定的自然、文化、历史状态之上，否则就是脱离具体治理的治理，就成为治理理论上的"空中楼阁".善治包含七方面的要素：（1）透明型（transparency），它强调保持政务信息的公开，保障公民的监督权与知情权。（2）合法性（legitimacy），它是指公众对政治权威的服从及价值的认可。（3）责任性（responsive），它主要指政府公务人员对自己的行为负有责任。（4）民主性（accountability），它强调在治理过程中充分发扬民主，反对政府作为唯一的权力决策者。（5）回应性（responsiveness），它的基本含义是公共部门及其工作人员对民众的利益要求不能敷衍了事，应该积极做出回应，及时满足民众的合理要求。（6）法治性（rule of law），它的含义是政府官员及民众必须在法律范围内行事，法律面前人人平，充分的尊重法律权威。（7）有效性（effectiveness），它强调政府机构应该降低管理成本，提高工作效率。总之，治理理论与善治理论都突出政府与社会组织、公民的互动，强调政府机关及工作人员对公民利益诉求及时做出回应，保证公民参与和政府回应社会的渠道畅通，提高政府对民众利益诉求的回应质量，致力于建设服务型政府与回应型政府。
