第 4 章 转型期我国弱势群体利益表达机制的运行状况及内在缺陷
进入社会转型期，利益格局深刻变化，社会群体分化，利益主体的利益表达意识增强。
利益主体在公共政策制定过程中积极表达利益诉求，试图对公共政策产生影响，以求得自身利益最大化。可是在转型期的大背景下，社会群体间经济收入差距大、政治地位悬殊、受教育水平不同，直接导致社会群体间利益表达能力存在差异。弱势群体在利益表达中的状况如何，其利益表达机制的内在缺陷表现在哪些方面，造成弱势群体利益表达机制失效的根源在哪，这些问题将关系到弱势群体自身利益的维护、影响到弱势群体在公共政策制定与利益博弈中的话语权。本章基于以上几个问题进行初步探讨，以求构建弱势群体利益表达机制。
4.1 转型期我国弱势群体利益表达机制的运行状况
4.1.1 转型期弱势群体利益表达的主要途径及方式
转型期弱势群体利益表达的途径与方式主要分为制度内利益表达与制度外利益表达。制度内利益表达是在现有制度框架内、法律允许的范围内开展利益表达行为。与制度内利益表达不同，制度外利益表达主要指，在制度内利益表达无效的情况下，采取非制度化的、极端的、非法的、甚至暴力的方式进行利益表达，维护自身利益。
（一）制度内利益表达渠道及方式
（1）党政机构
在我国，共产党组织与政府机构承担着自下而上逐级向决策中枢表达诉求的基本功能。
特别是在现实语境下，党政组织成为弱势群体利益表达的最重要渠道。在这一渠道中，处于最基层的是居民委员会、村委会、党的基层组织、职工代表大会等，虽然居民委员会、村委会、党的基层组织不是一级国家政权机构，但实质上是国家政权机关功能的延伸。居委会作为城市贫困居民利益表达的直接渠道，村委会与村支部委员会承担着农村贫困群众的利益表达功能。基层组织通过将分散的弱势群体利益诉求向上级党政机构反映，构成利益表达的过程，而上级党政机关对利益表达进行整合继续向上级反映，形成利益综合。党政机构的逐级表达，最终将微观的利益诉求综合起来影响宏观政策制定。可以说，在当代中国公共政策过程中，党政机构是弱势群体利益表达的最重要渠道，弱势群体的利益表达只有得到党政机构的重视与支持，才能转化成现实政策。
（2）人民代表大会制度与政治协商制度
人民代表大会制度是我国根本的政治制度，政治协商制度是人民民主的重要形式，两种制度同样也是人民利益表达的重要渠道。人民群众通过法定选举，推选出人民代表，人民代表是人民利益诉求的最正式代言人。人大代表可以充分利用人民代表大会这个利益表达平台，采取提案、建议、批评、质询权，代表选区人民的利益，维护选区人民的利益。政协会议是各民主党派在共产党的领导下参政议政、民主协商的重要途径。人大代表与政协委员代表表达社会民众要求与意见，对人民的利益表达起到一定综合的作用。如农民工权益"代言人"全国人大代表孙东林在 2013 年人代会上提出关于关爱农民工弱势群体，加大对农民工权益保护的提案；民盟中央在 2013 年两会之际提交 25 篇关于教育及三农问题的提案。这些代表与委员提出的关于保障弱势群体的议案对弱势群体来说，既是一种利益表达又是对利益表达的综合，有助于获得决策中枢的重视并转化为公共政策。
（3）社会团体
社会团体对于弱势群体来说也起到利益表达与综合的作用。工会、妇联、共青团不但作为共产党的外围组织分担着共产党组织的职能，也在维护工人、妇女、青少年的权益方面起着重要作用。随着社会主义市场经济的发展，政治民主化程度不断提高，国家对社会团体的发展进一步放松，社会团体蓬勃发展，公民社会初步形成。据民政部统计，截止 2009 年底，全国依法登记的社会组织 43.1 万个，其中社会团体 23.87 万个，民办非企业单位 19.04 万个，基金会 1843 个。此外，在各级民政部备案的农村专业经济协会 4 万多个，城市社区社会组织有 20.[38]
实际上，算上尚未在民政部门注册备案的社会团体组织，中国的社会团体数量是非常庞大的。这些社会团体同样在呼吁保护弱势群体权益、帮助弱势群体维权、表达弱势群利益诉求方面起到重要的作用。
（4）信访制度
信访制度是联系党和政府与群众的桥梁，是弱势群体利益表达的一个较为直接而又独特的渠道。在新中国成立之初，中央政府就设置了专门机构来处理群众来信与群众上访。到 20世纪 80 年代信访机构已经形成一个完善的网络，成为表达利益诉求的专业机构。从中共中央、国务院、全国人大到各省、市、县均设有信访接待办公室，专门处理群众来信来访。鉴于当前制度化利益表达渠道不健全，弱势群体利益受损后一般会采取上访行为，甚至集体上访。
近年来，各级政府接待群众上访数量不断上升，特别是农民工、失地农民、下岗职工等弱势群在上访数量中占多数。可见，信访制度已成为弱势群体利益表达的有效渠道。
（5）大众传媒
大众传媒在西方国家被誉为"第四种权力",也是弱势群体利益表达的途径之一。随着网络的普及，网络媒体已经成为人们表达利益诉求的重要渠道。大众传媒具有覆盖面广、信息传播快、影响力大特点。大众传媒作为弱势群体利益表达的渠道，无需层层传递，可以直接传递到决策机构，有利于问题的快速解决。弱势群体的利益表达如果能得到大众传媒的关注与支持，能够迅速形成一定的社会舆论，构成舆论压力，有助于促进转换成政策输入，影响公共政策制定。当前很多政策都是在大众传媒的推动下而出台的，如农民工开胸验肺事件掀起了对农民工的关注，"孙守刚事件"推动了城市流动人口管理办法的出台都足以证实。
（6）行政领导接访制度
行政领导接访制度是近几年刚刚兴起的民众利益表达的渠道，其中包括：书记信箱、市长热线、政府热线、民生热线、市长接待日等。这些新型渠道成为弱势群体表达自身利益诉求的最直接的渠道，而有关领导可以通过接访制度直接了解弱势群体现实生活状况与利益诉求，推动一些具体问题的尽快解决。行政领导制度在当前也产生了良好的社会示范效应。
（二）制度外利益表达途径及方式
（1）保持沉默
传统的政治文化塑造了人们极强的忍耐力，只要不危及自身的生存，人们一般能忍则忍。
这种忍气吞声的习惯在利益表达中也充分体现。选择保持沉默、忍气吞声既是弱势群体无奈的选择也是利益表达的一种方式。在转型期，弱势群体始终处于社会底层，缺少一定的经济基础、必要的知识与技能，在多元利益格局中往往处于弱势地位。另外，弱势群体往往是一盘散沙，组织化程度较低，在利益受到侵害后，弱势群体能够真正付诸利益表达行为的比例较低，之所以大部分弱势群体选择沉默与忍气吞声，原因在于他们深知以一己之力去维护自身利益，面对强势群体往往是以卵击石，自己则付出更多的时间、精力、经济成本，到头损失更大。于是，弱势群体迫于现实的考量选择了沉默。
（2）集体上访
集体上访因其人数多、影响力大一般能够引起有关部门及领导的重视，于是成为弱势群体表达利益诉求最容易选择的方式。弱势群体在现实维权过程中，首先采取个体表达诉求，维护自身利益，无果后便采用多人集体围堵党政机关的上访方式。
（3）群体闹事
弱势群体面对自身合法权益受到侵犯时，当制度内渠道无法进行利益表达、维护自身利益，上访没有得到及时妥善解决，便会采取激进的方式。群体闹事就是一种宣泄自身怨气、表达自身利益诉求的方式。群体性闹事一般表现为，群众聚集在党政部门进行拉条幅、围堵大门、喊口号、拦截交通等行为。这种为维护自身利益而进行的利益表达行为已经构成违法。
（4）暴力反抗
我国具有传统的"臣民型"文化，百姓对政治权力绝对服从。可是进入转型期，人民维权意识、法律意识不断增强，对一些侵害自身利益的行为进行强有力的反抗。现实中弱势群体的力量往往是薄弱的，当自身利益被强势群体肆意践踏又无力反抗时，弱势群体极易采取"豁出去"的极端方式与"敌人"同归于尽，造成社会秩序的混乱和政局不稳。
（5）以死抗争
最近媒体上报道一些在地方政府征地、强制拆迁、农民工讨要工资等问题上，常常上演弱势群体自焚、自杀等对抗性事情。我国弱势群体具有极强的忍受能力，可是也成为自杀人数最多的人群。弱势群体以死抗争的背后表明，在面对强势群体的侵害时，弱势群体无法用其它方式和渠道维护自身合法利益，被逼无奈最后用牺牲自己的生命来表达不满，来捍卫自身利益。
4.1.2 社会转型对我国弱势群体利益表达构成严重挑战
当前我国正处于社会转型期，弱势群体利益表达也受到转型期的严重影响。在经济体制方面，以前计划经济时期"铁板一块"的利益结构逐步松开，市场经济体制不断完善，利益格局发生变动，利益主体出现多元化的趋势。在利益驱动下，人们实现自身经济利益最大化的目标取向更加明显，弱势群体本身在经济上处于劣势地位，摆脱经济压力、追求经济利益的愿望更加迫切。在思想方面，受市场经济思潮的影响，从片面否认个人利益过度强调集体利益的思想观念转变为鼓励追求自身价值，民众开始追求实现自身利益最大化。不管是弱势群体还是其他社会群体都在注重利益表达的权利，维护自身利益。在治理层面，在计划经济层面过多强调人治，而当前注重依法治国，法治将逐步取代人治。弱势群体也开始运用法律武器维护自身权益，特别是弱势群体在维权中"依法抗争"、"以法抗争"现象更多。在政治方面，为了适应社会主义市场经济的发展，加快政治民主化进程，逐步提高公民有序参与，保障公民的知情权、监督权、批评权成为必然趋势。可是国家顶层设计缺乏突破，构建弱势群体利益表达机制的步伐缓慢，这与弱势群体的表达需求出现明显的矛盾。此外，一个处于转型期的发展中国家，实现经济的快速发展，增强政治合法性是重要任务。经济的发展需要一个相对稳定的社会环境。可是发展中国家政治民主化程度不高，公民利益表达的愿望强烈，参与意识不断上升，而现有的政治框架无法吸纳公民参与，过分增强公民参与、利益表达的权利就会对政治稳定造成一定的冲击。可见，发展中国家在转型期，弱势群体利益表达与实现政治稳定、经济发展在某种程度上存在矛盾。
4.1.3 转型期弱势群体利益表达体现出"被替代性"
受传统封建统治思想的影响，我国民众长期形成了依赖政府的观念，希望统治阶级"为民做主"、"替民做主"甘愿做"臣民".当前，党全心全意为人民服务的宗旨与坚持"从群众中来，到群众中去"的群众路线工作方法对中国民众的利益表达产生重大影响。由于党和政府代表人民群众的根本利益与长远利益，党和政府的利益与人民群众的利益是统一的，因此党和政府的利益就是人民群众的利益，人民群众利益的唯一代表者就是党和政府。人民群众的利益表达也就由党和政府来代替，根本不需要自己表达。在思想观念上，我国一直倡导集体利益与长远利益，个人利益与短期利益必须服从于集体利益与长远利益。通过追求集体利益与长远利益，群众的个人利益就会自然实现，如此一来，人民群众的个人利益被抹杀。这种否认个人利益具有合理化与个性化的理念阻碍人们去追求个人利益，认为追求自身利益是一种极端的个人利己主义体现。实际上，这种观念带有浓厚的计划经济时代的烙印。随着市场经济不断完善，利益诉求千差万别，人民的需求也朝着个性化、多元化的方向发展。而党和政府掌握的信息往往是有限的，不可能照顾到各个群体的利益诉求。目前，党和政府往往代替人民群众利益表达，尤其是涉及到弱势群体最关心、最直接、最现实的民生问题，党和政府一般是代替弱势群体进行利益表达，而没有从根本上畅通弱势群体利益表达渠道，让弱势群体主动的表达利益诉求，提高弱势群体在公共政策制定中的话语权。
4.2 转型期我国弱势群体利益表达机制的内在缺陷
4.2.1 弱势群体利益表达能力不足
弱势群体利益表达能力不足主要表现在两个方面：一是弱势群体主动性利益表达的意识不强；二是弱势群体利益表达所需的文化素质与经济实力较差。主动性利益表达意识从属于政治文化的范畴，主要指在涉及自身利益的公共政策制定过程中试图施加影响的愿望与冲动。
总体来说，强势群体主动性利益表达的意识较强，特别是关乎自身利益的问题往往会积极主动的表达自己的诉求，增强对公共政策的影响力。以我国房地产市场为例，我国房地产市场现已经形成一个稳固的利益团体，每当政府针对房地产市场出台一些调控措施，房地产利益集团就会利用自身的强大实力，借助媒体造势，举办房地产经济学术研讨会等形式对国家政策施加影响。可是，弱势群体主动性利益表达意识就相对弱，长期以来对利益表达抱有消极的心态，"等、靠、要"的意识相对较强。长期以来，弱势群体迫于经济上的压力无暇自己的其它权利，认为自己的利益表达作用微乎其微。利益表达的前提就是该社会群体具备一定的科学文化素质，掌握利益表达的一系列技巧。根据亨廷顿的研究，居民的受教育水平与公民参与的意识存在正相关的关系。公民受教育水平越高，科学文化素质越高，参政议政、利益表达的意识就越强烈，就越具备利益表达所需的能力。就当前而言，我国教育资源分布不均衡，农村、偏远落后地区教育发展水平滞后。 我国转型期弱势群体主要由农村贫困人口、失地农民、城市下岗职工等组成，他们的受教育水平明显较低，科学文化素质也不能满足他们利益表达的需要，如此一来弱势群体利益表达的广度与深度受到限制，影响更为深远的是，弱势群体受教育水平低将直接影响到其子女的发展，形成代际效应。
4.2.2 弱势群体利益表达空间被挤占
从整体来说，一个国家的利益表达空间是相对有限的，社会群体间利益表达的空间也是此消彼长的。在社会转型期，强势群体在利益空间分配中处于优势地位，凭借自身实力几乎垄断所有的利益表达空间，而弱势群体的利益表达空间却被挤占，造成弱势群体集体"失声".
人民代表大会作为体制内利益表达的最主要空间，在利益表达空间分配上也是存在不均衡的现象。社会各界精英开始纷纷成为人大代表，直接在体制内影响公共政策的制定，为各自群体争取利益。当前人民代表大会的代表出现中共党员多、非中共党员少；领导干部多、普通群众少；男性多、女性少；城市人口多、农村人口少的现象。理论上人民代表大会应该体现各阶层、各地区、各群体的利益诉求，各社会群体都应该有自己的代表。可是占人口大多数的弱势群体在人民代表大会中的比例却是最少，现实中很少看到贫困农民代表、广大农民工代表、城市下岗职工代表。此外，从党的十五大以来，党开始吸纳社会各界精英加入中国共产党，曾经作为剥削阶级的私营企业主也能加入中国共产党，党代表的社会阶层更加广泛。
作为利益表达渠道的组成部分，政治协商会议也多由强势群体所垄断。政协委员多数为社会各界的名流，政协委员们的提案也就很少涉及弱势群体利益。从大众传媒的角度来看，近几年在两会中关于弱势群体的关注首先是通过媒体报道出来，之后引起社会的广泛关注。作为表达渠道的大众媒体也开始出现在社会群体间倾斜的现象，越来越多的媒体服务于经济精英、知识精英，真正关心弱势群体民生问题的专业化媒体不多，减弱了弱势群体表达利益诉求的呼声，这也造成弱势群体利益表达空间进一步被挤占，使得弱势群体被迫选择"沉默".
4.2.3 弱势群体利益表达组织化程度低
任何利益主体进行表达利益时都必须借助一定的组织为载体，载体的组织化程度高利益表达能力就强，载体的组织化程度低利益表达能力就弱。在转型期，我国利益主体的利益表达组织化程度不均衡，强势群体的利益表达组织化程度高，弱势群体的利益表达组织程度低。
弱势群体利益表达组织化程度低主要表现为：人数众多的弱势群体成散沙状，正跟群体间缺乏有机的联系，无法协调行动、形成合力，利益表达呈现颗粒式，表达效果差。以其他国家和地区为例，美国存在大量的农民组织、农民联盟，这些组织成为维护农民利益、表达农民利益诉求的重要载体；在日本有全世界最大的组织：日本农业协同组织；台湾也存在众多农会。可是在我国，占人口大多数的农民却缺乏实质性的农业组织去维护自身利益，帮助农民进行利益表达。此外，我国的工会组织也是"名存实亡",大多数私企中工会组织不再发挥应有的作用，大量工人也缺乏利益表达的载体，最终导致在劳资关系中处于劣势。随着城镇化规模的不断加快，农业剩余劳动力的大量增加，出现了大量的农民工群体。农民工生在农村，工作在城市，流动性大、人口众多，自身权益屡受侵害，农民工上演讨工钱"跳楼秀"的事件不断出现。然而，现实中却没有一个组织载体去承担维护农民工权益、协助农民工利益表达。当前，我国弱势群体利益表达组织化程度低已是不争事实，缺乏利益表达组织的弱势群体无法有效的表达自身诉求，自己的权益屡遭破坏，怨气积压。如果弱势群体的不满情绪长期得不到释放，一旦这种压力超出弱势群体内心的承受程度，若发生强势群体与弱势群体的利益之争，很快会引起弱势群体的内心共鸣与参与，酿成群体性事件。最近几年频繁爆发的"泄私愤型群体性事件"就是很好的佐证。
4.3 转型期我国弱势群体利益表达机制失效的原因剖析
4.3.1 社会群体间缺乏均衡的利益表达机制
均衡的利益表达机制能够协调社会群体间的关系，防止强势群体垄断利益表达渠道。当前，我国社会群体间在利益表达方面表现出巨大的差异，究其原因在于缺乏完善的利益表达机制。首先，转型期党和政府密切联系群众、代表群众利益表达的动力不足。在西方国家，多数实行多党制，政党要想成为执政党，就必须使本党在全国大选中获得胜利。因此，各党派必须清楚自身所代表的社会群体，了解他们的自身需求，代表他们的利益诉求，赢得他们的支持。执政之后，执政党时刻感受到在野党的压力，始终处于危机感中，于是就必须时刻保持对民意动态的掌握。而中国共产党是执政党，其他党派是参政党，不是在野党，党缺乏时刻保持对社会群众利益诉求回应的外在压力。其次，游行、示威、罢工权利的象征意义大于实质意义。游行、示威、罢工等是公民利益表达的重要方式，对公共政策的制定产生重大影响。我国宪法也规定，我国公民有自由结社、集会、游行、示威的权利。可就实际情况而言，在"稳定压倒一切的"政治环境下，公民游行、示威等显然成为象征性权利。再次，知识分子缺乏对弱势群体利益的代言。中国传统知识分子具有"以天下为己任"的责任感与使命感，不但要维护自身利益而且更要代表和维护广大人民的利益。可是随着利益分化，知识分子理应从社会公平正义的立场出发代表弱势群体利益，可是现在出现某些知识分子与强势集团结盟，成为强势集团的代言人。例如每当国家对房地产市场调控，部分学界专家就开始发布房地产市场非泡沫化的言论，而现实中呼吁保护弱势群体利益的学者为数不多。
4.3.2 社会群体掌握资源的差异大且对政策影响力不同社会群体间掌握资源不同是导致群体间利益表达失衡的重要原因。众所周知，利益表达需要消耗较大的成本，包括时间成本、经济成本、精神成本、潜在的风险成本。这些利益表达成本会使得占有较多资源的强势群体比占有较少资源的弱势群体有明显的优势。这些资源主要涉及：政治资源、经济资源与文化资源。政治资源是指在党政系统内部所掌握支配的资源；经济资源是指对生产要素的占有权、使用权、经营权；文化资源主要包括公民对文化的掌握与技能等。"1999 年至 2006 年，中国的经济总量翻了一番还要多，在经济增长的同时，全社会工资总额占 GDP 的比例却不断下降，多数非公职就业人员并没有与经济增长同步。而与此同时，贫富差距迅速扩大，公职群体与工商业者的财富迅速积累。2006 年世界银行报告称，中国 0.4%的人口掌握了 70%的财富。"[39]
弱势群体在经济收入上的拮据，仅仅满足生存需要，繁重的工作更使他们无暇利益表达，于是弱势群体在面对利益侵害时会从成本角度考虑，选择放弃维权。公共政策是对社会资源的权威性再分配，而对掌握资源的不同又影响到群体间对公共政策影响力度。改革是当前最大的红利已经成为人们的共识，可是强势群体利用自身所掌握的资源优势阻碍改革的深入推进，对一些公共政策的出台都施加较大影响，特别是对于损本利益集团利益的公共政策就千方百计的阻挠或是有选择性的执行。相比较而言，弱势群体自身不拥有足够的资源，不能为自己的利益表达提供充足的物质保障，利益表达也成为无源之水、无根之木，实现维护自身利益的目标则更加遥远。
4.3.3 党和政府代表弱势群体利益表达的动力不足
弱势群体利益表达机制的缺失与党和政府"替代式"利益表达的能力不足有直接关系。
党和政府长期以来坚持群众路线，始终代表人民的利益，是人民利益的化身。可是现阶段，党和政府代表弱势群体利益表达的动力不足，主要表现为以下几个方面。第一，党的精英化程度不断提高。革命时期，中国共产党党员的主要来源是农民、工人及军人等，在建设时期，从中央到地方对农村保持着深厚的感情。改革开放以来，党员呈现出年轻化、高学历化、技术化的特点，尤其是党的十五大以来，在"三个代表"重要思想的指引下，中国共产党开始允许私营企业主申请加入党组织。党的精英化趋势夯实了党的执政基础，给当党带来新鲜血液与活力。可是对于如何坚持密切联系群众的工作作风、发扬党的优良传统构成严峻的考验。
第二，缺乏走群众路线的外部压力。在新民主革命时期，为了赢得革命的胜利，党必须走群众路线，代表人民利益，赢得人民拥护。当前，党已经从革命党向执政党成功转变，原来生死存亡的环境已经不复存在了，坚持践行群众路线的压力大大减少。第三，党和政府缺乏代表人民利益的监督机制。受当前干部人事任免制度的影响，有些领导干部形成"唯上不唯下"的工作作风，一切以"领导满意不满意、领导答应不答应、领导高兴不高兴"为工作出发点，偏离群众路线的方针。领导干部的升迁没有形成社会性考评机制，缺少对人民群众的意见的参考，导致领导干部不能很好的维护好、发展好、实现好人民群众的切身利益。
4.3.4 当代中国的决策模式是一种典型的精英决策
公共政策决策过程是复杂的，林德布罗姆也一直强调决策的复杂性与无序性。与国外决策过程的无序性相比，我国公共决策过程的无序性特点尤为突出，这与中国公共政策过程是密不可分的。当代中国的核心决策者是党内的领导精英，针对关乎整体、长远的重大公共政策必须由核心人物作出。在整个决策过程中，社会力量对决策的影响力是弱小的，起决定作用的还是精英群体。可以说，中国的决策模式是一种典型的精英决策。这种精英决策模式受到人格化权力结构的影响，决策者的人格、行为方式等因素导致该模式无序性更强烈。现实中，任何公共政策形成的过程应该是多元利益主体相互角逐的结果。在西方国家的多元主义决策过程中，各方面的利益主体都可以在同一平台上进行博弈，最终达成利益妥协，形成利益的均衡局面。而在中国的决策过程中，社会力量对决策的影响甚微，精英在决策中起到主导作用，决策的出台不是各方利益主体真正互动产生，不能保证公共政策对社会资源再分配的均衡性。弱势群体作为社会分散的力量，在整个决策过程中很难向决策中枢表达自己的利益诉求，在决策过程中被边缘化，自己的利益表达让别人代替，因此，弱势群体的利益很难保证不被侵犯。如当前大量农民工子女教育问题成为社会关注的热点，农民工在中国城市化进程中做出不可磨灭的贡献，可是因为城乡二元体制的问题，很多农民工子女无法跟随父母到城市读书，或是迫于城市学校收取的高额借读费而止步，于是在农村跟祖父母一起生活，产生了大量的社会问题，更暴露出教育资源在城市与农村之间分配的不均衡问题。这种资源分配不均衡与体制机制导向有关，更与当前中国精英决策过程相关。
