二、农村社会管理发展历程及存在问题
2.1 我国农村社会管理有关问题
社会管理是政府及社会有关组织为协调社会的有效运转，组织、协调、规范、指导、监督和纠正社会生活不同领域、不同组成部分、各个环节。从广义的角度来说，社会管理是由专门机构（具体由社会成员组成）来对各个方面统筹管理；而从狭义的特定条件下来讲，对于不能划归为已有政治、经济、文化管理部门等方面的公共类事务进行由管理部门给与相关授权的专门管理。
2.1.1 农村社会管理发展历程及面临问题
社会管理是一项人类社会必须的管理活动。尤其是在我国，一个有着 14 亿人口、经济社会快速发展的社会主义国家，社会管理的任务更加艰巨繁重。我们创新和加强社会管理的根本目是促进社会和谐、维护社会秩序、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造一个良好的社会环境。做好社会管理工作，促进社会和谐，是坚持和发展中国特色社会主义，全面建设小康社会的基本条件。
1949 年社会主义新中国成立至今，社会管理工作受到各届领导人的高度重视，各届政府对建立完善与我国国情相适应的社会管理制度进行了积极的理论探索和社会实践，成绩显着，积累了珍贵的经验。改革开放以后，国内外的形势发生了很大变化，我国就社会管理制定很多针对性的政策方针，作出了一系列的工作部署，对社会管理改革创新起到了非常积极的作用。经过了长期摸索与实践，我国制定健全了基本的社会主义社会管理法律法规，完善了社会管理工作组织领导系统，构筑了社会管理的组织网络，基本了以党委为核心、政府为负责单位、社会组织协同、公众积极参与的社会管理的新格局，我国社会管理总体上是适应我国社会主义国情和社会主义制度的，我国社会形势总体呈现良好态势。
总体上，我国社会管理领域存在的问题基本反映了现阶段我国经济社会水平和特征。
当前，我国的经济社会发展，既凸显许多的社会矛盾，又有良好的发展机遇，但不可否认，在社会管理领域存在一系列问题。在新中国 65 年的发展中，尤其是经过近 20 年的建设发展，我国经济实力和综合国力日益增强，能够满足人民日益增长的物质文化需要，为解决社会管理中存在的突出问题打下了良好的基础。但不可否认的是，现阶段我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，相对落后的社会生产能力和人民群众日益增长的物质文化需求之间仍然存在巨大的矛盾，两者存在着很大不均衡关系，我国的物质基础相对于解决目前社会一系列问题还稍显薄弱。这些问题的解决需要我们付出长期努力，不断增强紧迫感与责任感，加强实践探索，不断开拓创新，掌握客观规律，总结历史经验，全方面提高社会管理的科学化水平。
2.1.2 新形势下农村社会管理问题的发展
十一届三中全会以来，中国加速向社会主义现代社会、工业社会转型。农业发展的各个领域出现许多新的变化，农村发展进入新的阶段。首先，农村的经济结构产生了巨大变化，农业经济分工不断细化，农业产业链条向深处延伸，农村的社会管理范围和领域不断扩展，涉及到的相关环节不断增多。其次，传统的农业生产经营方式显着变化，生产经营的集约化、规模化、标准化和专业化不断发展，各类农业生产的要素快速流动、生产资源加速整合，各种专业合作社、专业养殖户、规模养殖户等大量涌现，传统的城市工商企业不断将触角延伸至农业领域，社会管理对象更加多元、广阔。再次，我国农村的社会结构发生深刻变化，家庭经营既有纯农户、兼业户，亦有自主创业的农民企业家，还有外出务工经商的打工者。不同农户收入不同，生产方式不同，利益诉求也不相同。还有，农村流动人口增多和人员结构日益复杂，一些农村外来人口从事不同的生产经营活动，农村社会管理的难度大大增加。最后，农民要求共享发展果实的意愿不断增强，要求共同参与发展进程，法制意识增强。农民希望能够更多参与到农村管理与决策之中。在这中情况下，促进农村全面发展与维护农村的和谐稳定，促进农民收入增加和保护农民合法权益，发展社会主义现代化农业和繁荣社会主义农村市场经济，都要求我们不断加强农村社会管理能力与水平。
目前，中国正处于重要社会转型期，传统的城乡结构、生产结构、产业结构、就业结构加快转型，社会活动日趋活跃，公共利益的格局不断变化，我国农村社会各类要素也发生由单一到多元、由封闭到开放、由静态到动态剧烈转变，在农村社会，诸如这些转变往往引起农村社会的心态、社会、伦理发生巨大变化与失衡，农村社会各种矛盾层出不穷。
根据《邹城市"三个全覆盖"工作满意度调查》显示，98%的农民群众主要关注自身的家庭收入、医疗、社会保障、教育、农村社会管理等方面。
一是管理方式陈旧，灵活性不足。在我国当前的农村社会管理过程中，许多乡镇基层领导干部思想陈旧，开拓创新不足，对新形势下的社会矛盾、冲突认识不到位，只重视片面的静态管理方式，不能与时俱进。在日常的管理机制中只追求稳定，单纯使用行政手段，只想把问题化解在萌芽。但该方式隐患是不能及时发现潜在的管理风险，甚至矛盾隐患会持续发酵，风险也会发酵。事实上，制度应当随着社会的核心价值的转变作出调整，使之与社会核心价值保持一致。然而，传统的农村社会管理方式方法与管理理念早已不适应新形势下农村社会变革的需要，已与时代发展的步伐相脱节，静态管理方式的"稳定观"只能起到掩盖作用。
二是没有建立有效的预防式管理模式。现如今，我国农村的一系列突发事件并不都是在毫无征兆地发生的，这些事件大都是由于长期潜在的矛盾持续发酵，没有在合适的时间得到解决，当然更没用引起地方政府部门重视，矛盾由小到大膨胀引发更大的矛盾。事实上，当前各级政府对前置式的预防管理关注度不够、重视不足，避免矛盾或隐患发生的有效方法，就是采取提前介入、立超前预警机制的方式，政府部门、管理者采取有效措施消除在萌芽、发酵状态，；准备必须做在矛盾、隐患来临之前，才可以避免矛盾和隐患的发酵升级。当现在的状况是，一些基层领导干部在风险或矛盾爆发后，仍然抱着"稳定压倒一切"的思想，赶紧"息事宁人",马上解决，采取"上瞒下压"、"捂盖子"、"降低影响"等方式去补救。长期以来，一些地方政府和基层管理者对社会矛盾预报机制和预防系统建设的重要性认识不足，只追求"不出事"、"不上访","当前的稳定压到一切".
相关的预警机制没有起到作用，一些突出的农村问题逐渐发酵、矛盾得不到处理，逐渐演变成恶性事件、突发事件、群体性事件。
三是"人治大于法治"的观念依旧存在。当前，基层群众法律意识较为淡薄，大部分基层群众对法律表示陌生，不具备基本的法律常识。部分基层干部法治意识淡薄，依法依规处理农村各类社会事务、管理农村的能力和水平较低。这种现象，在政府工作中突出表现在信访等工作方面。大多数群众不愿意或者不会用法律武器维护自己的合法权益，"信官不信法、信权不信法、信访不信法",出现问题就"所有问题找政府",通过上访解决问题。而信访部门引导群众通过法律渠道解决时，群众大多回答"不懂法"、"不信法";更甚至有的群众质疑"司法公正",不愿打官司，不会打官司，认为"有理官司也不一定能打赢".在日常生活中，主要表现在"信宗族不信法院"、打架斗殴、小偷小摸、肆意破坏公共设施等行为上，认为只有"杀人放火"那才是违法犯罪。当自己的合法权利受侵犯，想尽办法地去"拉关系、走后门、铺路子",却很少运用法律手段来维护自己的合法权益和利益。
四是常态化管理建设不足。一些地方政府的社会管理繁琐低效，常态化管理建设不足，未能创新社会管理手段和模式，不能把日常管理融入到基层的事务和具体实践当中，在实际的管理工作中，采用的是"堵窟窿"或者"应急式"等传统的的工作方式解决新矛盾，等矛盾爆发以后才抓耳挠腮，感觉到了事态严重，抓紧解决。"应急管理"只适用于突发公共事件存续期间，在没有矛盾的时候，常态化管理实际只是表面形式，作用有限。而属于短期行为的应急性管理，难于解决基层千头万绪、非常复杂的实际问题。同时，应急性管理只追求实现表面上的刚性稳定，单纯的控制事态，不会从根本上解决问题，消除群众的不满，只会激发更暴力的冲突对抗，效果较差。
五是没有将农民居于主要的主体地位。现代社会管理要求公民与政府之间的实现良性互动，公民能够积极参与到管理机制中。良好的社会管理离不开了公众的参与。农民是基层管理的主体与核心，除了农民自己，没有人知道农村需要什么样的管理服务、什么样的社会、怎样才能管理好社会。但基层政府总是把自己和民众简单地放在"管理者"与"被管理者"的位置上，不能做到与农民同步感受，同位思考。管理者往往忽视了平等的沟通与协调，没有去充分调动群众的积极性、创造性，群众的参与意愿和参与智慧没有得到尊重和理解。管理者把农民合理的民主要求当作是"闹事"和"与党委政府对着干",没有在工作上依靠群众、思想上尊重群众、感情上贴近群众，没有认真倾听群众呼声。
六是单方面侧重于集权型管理。有效的社会管理，离不开社会组织参与，离不开社会组织的协同。"集权式社会管理"仍然当前我国农村的社会管理主要内容，行政性管理仍然是解决社会矛盾的主要手段，在这个过程中，政府广泛而深度的介入。一方面，政府部门管的多而宽，整个社会对各级政府形成了一种严重依赖，不管什么问题都要求政府给予解决，政府每天面对大量的矛盾问题，根本就疲于应对。由此造成的后果便是群众对基层政府看似"不作为"而产生了诸多的不信任。"高依赖、低信任"的现实使农民对基层政府的期待过高、依赖过重，不管什么样的问题都去找政府，大大加剧基层政府的负担。这其中，由于没有社会非政府组织的这个"防护带",政府易引火烧身，"麻烦惹到自己身上".具有管理农村社区的社会组织其在随着村民自治的实行和公民意识的增长的同时却没有引起应有的重视，政府大都将其搁置，没有好好让其发挥作用。农村是一个"熟人"社会，一些有影响力的个人或群众性的社会组织对农民群众，特别是不发达地区的农民群众有很大的号召力和影响力。充分利用好社会组织"稀释"与"缓解"作用，有利于充分降低政府管理成本，提高运行效率，具有积极的意义。但现实的状况是，我国目前的农村社会管理中，缺乏有序发展多样化的社会组织，政府对农村各种资源的整合工作也很不足。
2.2、基层组织体制现状
建国以来，我国的农村基层组织与管理体制经历了从社队制、村组制到社区制三次重要变革。现阶段，我国城乡协调发展战略的基本规划是："从城乡分离向城乡一体转变，构建城乡一体的基层组织和管理体制； 农村社会从静止、封闭向开放和流动转变；基层民主自治制度从"村民自治"向"居民自治"转变；农村服务从农民自我服务为主向社会发展服务为主转变；农村社区从生产和行政共同体向社会生活共同体转变。"2006 年 10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出："全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体".建设完善社会主义新农村社区，是新中国成立以来我国农村基层组织与管理体制的第 3 次改革，也是国家为适应农村社会主义社会经济快速发展要求所提出的一项重大制度创新与工作创新，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
2.2.1 农村基层组织的工作特点
改革开放以来，我国经济社会深入发展，村民的自治意愿日益增强，农村基层组织与管理体制需要新的改革与革新。
首先，我国城乡发展战略的系列调整需要构建新的城乡一体基层组织与管理体制。实质上讲，城乡发展一体化首先是城乡产业布局的一体化。十一届三中全会以后，我国基本确立了统分结合、双层经营的传统农业体制，农业取得了很大成就。21 世纪以来，国家出台了一系列惠农政策，农民收入增长迅速。但我国农业发展方式粗放、农民收入低、效率不高、农民老龄化、农村剩余劳动力、空心村、基础建设落后等问题日益凸显，所以，农村经营方式改革迫在眉睫。十八届三中全会上，***总书记提出，"要坚持家庭经营在农业发展中的基础地位，尊重和保障农户生产经营的主体地位，同时强调培育壮大新型农业生产经营组织，实现家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，充分激发农业生产潜能，并对农业生产经营体制创新提出了新的改革思路。形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。"实现城乡发展一体化的重点是实现城乡基础设施和公共服务的一体化。十八届三中全会明确要建立城乡统一的建设用地市场，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，赋予农民更大、更多财产权利与自治权利。从传统的"城乡二元发展"发展过度到"统筹城乡发展",从"城乡分离"发展到"城乡融合",这表明我国城乡建设发展战略发生了重大变革。未来的中国农村，将是社会高度融合、自由流动、城乡一体化发展的社会主义和谐社会。这要求我国应构建城乡一体的基层组织与社会管理体制，从根本上实现从城乡分离到城乡一体转变。十六届六中全会强调积极推进农村社区建设，不断健全新型社区管理和服务体制，构建城乡一体的农村社区基层组织与社会管理体制。
其次，实现我国农村社会公共服务的转变，要求不断加强农村的公共服务内容。建国后，依靠"工农产品价格剪刀差形式"的资金积累，我国有效推动了城市的快速发展，并且建立了比较完整的工业体系。但是，这一发展战略极大的压抑和打击了农民的生产生活积极性，限制了农业和农村的发展。为了从根本上打破传统的城乡二元结构，在党的十六届三中全会上，中央提出以工支农、城乡统筹的建设方针。"十一五"与"十二五"规划进一步明确，我国要坚持"多予少取放活",贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，强化政府对农村的公共服务，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，建立以工促农、以城带乡的长效机制，扩大公共财政覆盖农村的范围，推进社会主义新农村建设。这表明，我国走上了以工业反哺农业，城市带动乡村的新的发展道路，结束了长期的通过农业的积累支持城市发展和工业发展的战略。随着我国农村政策从"资源索取"到"反哺农村"的战略转变。
第三，"居民自治"转为基层管理主体，农村社会不断向开放和流动转变。传统的村民自治仅仅是拥有村集体产权的"村民"的自治，具有很大的局限性。但是，随着城市化和农村市场经济的发展改革的不断深入，我国逐步放开了国内市场，工人农民之间、城乡之间及农村内部的流动日益加快，农地流转、人员流转的不断增多。随着农村土地流转的迅速和普遍，传统封闭的村落和集体组织已经不适应当前形势。这也意味着我们面临着构建与农村开放、流动和多样化相适应的新型农村组织与管理形式，重建农村基层民主自治制度的任务。随着农村社区体制的建设，我国由村民自治转向居民自治。人们参与社区事务管理的先决条件不再是集体土地产权。将公共事务的参与权和管理权赋予所有在乡村生产和生活的人，使农村基层自治与民主制度从一种封闭和排外的体制转变成能很好的保护农民的民主权利的体制。
2.2.2 面临问题
在党的十八届三中全会上，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。这昭示着中国的治理模式正在发生深刻变化。随着农村政治体制改革的不断深入，特别是农村社会主义市场经济的形成，民主政治推进和社会多元化的发展，给农村基层带来了各方面和多层次的直接而深刻的影响，农村基层组织从工作主体和工作客体，从工作内容到工作方法都暴露出与新形势、新任务不相适应的新问题。
一是部分农村党的基层组织领导人思想观念保守，固步自封。一些农村党的基层组织领导人眼界视野不宽，思想封闭，按照计划经济时代的思维和套路开展工作，平常疏于学习，能力不足，知识缺乏，在高速发展的农村政治经济文化建设的形势面前，尤其是当遇到农村改革发展稳定中的新问题、新情况时，往往束手无策，而不能发挥村党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。
二是农村基层组织创新动力不足。部分干部抵制创新，不愿意改革创新，无意改变运行规则，眷恋习惯做法，不愿失去既得利益，在某些关键环节上掣肘改革创新的步伐，成为改革创新的阻力；少数基层组织领导干部思想观念上改革创新意识不强，不想改革创新，有求稳怕乱的惯性思维模式；有的是创新能力缺乏，工作中打不开新局面，工作思路上新举措不多。
三是农村基层组织领导的方式方法传统陈旧。部分党员干部解决当前农村工作出现的问题和矛盾时，习惯于上传下达，习惯于听从上级的安排和指示，跟不上形势，工作思路不清，被动应付，对工作目标把握不够准，严重阻碍了村级党组织建设的进步，影响了农村经济的进一步发展；甚至有的基层干部民主法制意识淡薄，作风粗暴，把本来一些可以通过做思想政治工作就能解决的问题复杂化，不能切实有效的落实各项方针政策和发挥先锋模范作用，甚至会激化矛盾以致引发群体性事件。
四是农村基层组织领导能力需要加强。农民增收难、转方式、调结构、公益事业发展难、集体经济壮大难等一系列重要问题还没有得到有效地解决，因此，提高党的基层组织领导力的问题十分重要。但部分党员干部习惯拍脑袋决策，想当然办事，官僚主义、形式主义、主观主义严重；有的做决策盲目跟风，没有主见，在突发事件面前束手无策，在新的形势、新情况面前"本领恐慌",被动应付。
五是农村社区党组织开展工作仍处于探索之中。部分党员干部"农村本位情结"较重，片面认为社区党组织的优化设置会重新分配和调整利益格局，对自己的既得利益会有触动，抵制改革；还有党员干部片面认为社区党组织就是农村党支部的简单翻牌，社区党建无为论、无用论盛行；有的党员干部在社区党组织优化设置上习惯于传统的党组织设置模式，求稳怕乱，不敢改革。目前农村社区党务工作者大多数是从村干部过渡而来，来源单一，在业务素质、方式方法、思维方式上距离新型农村党建的要求差距较大。大量的新型社会矛盾纠纷一并出现。人力资源、社会保障、土地征用和房屋拆迁等方面的行政争议，交通损害、医疗卫生、消费者权益保护、物业管理和劳动争议、公共安全事故、环境污染、资源开发等与行政管理纠纷，社会影响大、涉及人数多、处理更难。
