三、四川省某县政府性债务管理存在的问题
四川省某县位于四川南部，是西部经济百强县，四川省首批扩权强县试点县、县域经济发展先进县，地方公共财政收入曾名列全省前茅，地方政府性债务规模一直保持较低的水平。然而，近年来，由于财力增长瓶颈的出现和事权的进一步扩大，县财政收入增长的速度远远赶不上财政支出增长的速度，政府性债务规模也迅速攀升，债务风险不断增长。与此同时，政府性债务管理的长效机制尚未建立，管理缺位、管理散乱问题比较突出，主要体现在以下几个方面：
（一）管理机制
1.管理机构不健全
从全国来看，财政部预算司设有债务处专门负责全国的债务管理工作；各省财政厅预算处设有债务科，负责管理全省的债务工作；但是，市级以下没有专设债务管理机构，市、县级通常由财政局预算科或预算股兼管，乡镇和其他部门主要由财务人员兼管。
该县的政府性债务管理工作也遵循了这样的模式，即由县财政局预算股监兼管。该县财政局的预算股与镇财股、农村综合改革办公室三个机构一套人马，除去预算股股长和镇财股股长外，仅有2-3名工作员具体经办预算指标管理、农村综合改革工作、乡镇财政管理和业务指导、政府性债务管理以及财政局各类综合性报告的起草。相对于预算管理、农村综合改革工作、乡镇财政管理等工作，政府性债务管理工作往往被放在极为次要的位置，预算股工作人员真正用于政府性债务管理的时间和精力不到十分之一，换句话说，政府性债务管理工作是预算股顺带管理的业务。
此外，由于政府性债务管理工作长期由县财政局负责，其余县级部门及乡镇对政府性债务管理工作的了解和认识不多，也不重视，使得政府性债务管理工作的开展极为困难。比如，有的债务单位由于主要领导和财务人员更换等原因，对以往的债务产生的时间、用途、入账依据等心中无数；有的债务单位新增债务不及时入账，或者已偿还的债务不及时销账；有的债务单位不重视政府性债务系统数据的真实性，在录入政府性债务信息时，随心所欲地填报举债时间、债务用途、凭证号等信息，误录、错录、迟录现象时有发生。
2.管理权限不清晰
长期以来，政府性债务管理归口不集中，没有一个统揽政府性债务管理的部门，尽管债务管理的业务性工作主要由县财政局承担，但是并未赋予县财政局审核县级各部门及乡镇举债债务，监督县级各部门及乡镇按照规定的用途使用融资资金，约束县级各部门及乡镇按时偿还债务的权限。尤其是对于乡镇的债务管理权限更是受到严重的限制，由于该县县本级与乡镇实行的是"分税制"财政体制，即县本级的财力全部由县本级支配，乡镇的财力基本上全部由乡镇留用，极大地削弱了县财政对乡镇财政的约束力，更不能左右乡镇举债、使用、偿还的行为。
因此，当前各债务单位的政府性债务管理工作还是以自行管理为主，县财政仅仅是负责指导债务管理工作，对债务数据进行汇总、分析和上报等辅助工作，难以触及其政府性债务借、用、还等实质性管理工作。
3.债务责任不明确
从举借主体上看，2012年，除财政部门外，融资平台公司、卫生部门、教育部门等债务规模也占据相当比例，占全县直接债务余额的68.3 %,这些债务的举借主体并非财政部门，有的债务一开始就没有落实还款责任，一旦无法偿还，最终还款的责任又落在大财政上，于是出现"部门用钱，财政还债","借钱的不管用钱，用钱的不管还钱"的怪现象，这也是很多单位对借款、用款很积极，却很少考虑负债成本和偿还责任的原因所在。此外，镇政府和县级部门的主要领导流动性很大，而政府性债务问题基本不纳入对官员的调任、升迁等考核，于是"前人用钱后人还账"、"新官不管旧账"等现象也普遍存在，导致举债决策人和债务偿付责任人不一致，债务的"权、责、利"未结合，"借、用、还"不统一。
4.审批和监督不到位
当前，该县政府性债务尚未纳入到预算内进行管理。在融资项目资金尚未纳入预算管理，投资预算尚未细化的情况下，人大对融资项目决策是否科学、预算安排是否合理、资金来源是否落实、预期效果能否达到以及债务风险是否可控等重要问题，难以提出实质性的意见和建议，也就很难发挥对融资项目投资预算的审批和监管作用。此外，对于县级各部门和乡镇政府性债务的举借、使用、担保等环节的管理，既无归口管理的单位，也未形成审批制度，更无公开公示程序，债务举借和使用的随意性较大，缺乏有效地监督。
（二）管理制度
1.法律法规滞后
一方面，《预算法》规定各级预算要做到收支平衡，不列赤字；另一方面，相关政策又规定地方政府不得直接举借债务，也不得发行地方政府性债券。事实上，随着地方财力增长瓶颈的出现和城市基础设施、工业园区等建设支出的增加，地方财政的支出缺口可以说相当大，而且呈增长趋势，不能通过合法的途径解决资金问题，往往逼得地方政府变相融资，反而使地方政府性债务的风险增大。此外，我国《担保法》也规定，地方政府不得为其他单位和企业的融资行为提供保证。"事实上，我国直接融资市场发展的潜力很大，地方政府融资结构之所以严重失调正是由于对地方融资渠道限制过死，使得地方政府过度依赖融资平台公司自发寻找融资渠道或者变相发债，导致融资平台的银行信贷规模大大超出了合理的比重"[9].
2.管理细则缺失
当前，我国尚无统一规范的地方政府性债务管理制度或者指导性意见，仅有部分地区，如浙江省、江苏省、广州市、银川市、长兴县等地都相继出台过相对详细的政府性债务管理细则。该县也曾经出台过一个关于乡镇政府举债超过限额需县政府审批的文件，但是对于债务举借程序、举借条件、资金用途、偿还要求、风险管理机制、监督制度等均未明确管理制度，即未形成系统的管理制度。管理细则的缺失导致该县地方政府性债务管理工作无章可循，随意举债、违规举债、有借无还等情况时有发生，政府性债务越积越多，债务管理工作陷入零散、杂乱的局面。
3.制度执行不力
由于对于政府性债务管理问题的不够重视，该县对地方政府性债务管理制度的落实并不到位，体现在：一是对上级的政府性债务管理要求未严格执行，如，未要求落实偿债准备金，仅仅是在年初预算中安排了一个切块资金专项用于偿还上级转贷资金，对于偿还其他债务的资金并未在年初预算中予以体现；二是对自身制定的政府性债务管理制度未真正执行，如，该县曾经出台过关于乡镇举债超过限额需经县政府审批的文件，但是该项制度仅仅执行了很短的一段时间，由于领导和相关工作人员更换，现在甚至很少有人知道这个制度的存在。
（三）管理技术
1.统计口径不统一
由于缺乏统一、成熟的地方政府性债务统计口径，使得在进行地方政府性债务统计时各债务单位对政府性债务界定范围的理解不同，填报随意性大，严重影响了数据的准确性。如，未完工项目的欠款，有的债务单位认为欠款已经形成，可以将其列入地方政府性债务的范围；但是有的债务单位认为项目尚为竣工，并未形成实质性的债务，只能归入往来款项，不能将其列入地方政府性债务的范围。
对政府性债务统计口径理解的不一致严重影响了统计结果，使得政府无法摸清债务家底。
2.数据填报不准确
当前，该县通过地方政府性债务管理系统对全县的政府性债务进行动态监管，该系统为网络版软件，每个债务单位都有各自的账号和密码，可以自行录入、修改、上报和查看本单位的政府性债务信息。按照规定，债务单位需在新债产生后10日之内将该笔债务的举借时间、到期时间、金额、用途、还款资金来源等信息录入到系统中，并向省财政厅上报；在每个年度终了，将本单位的资产负债表、收支表录入到该系统中。也就是说，要求各债务单位自行完善和更新政府性债务管理信息，接受上级财政部门的监督，对各自的政府性债务负责，县财政仅仅有查看信息的权限，没有审核和取消上报的权限，这样做的目的一是防止地方政府或财政部门自行修改债务单位的数据，确保债务系统里面的数据真实、可靠；二是将债务举借、偿还的责任直接落实给债务单位，体现权、责、利的统一。但是，在实际工作中，很多债务单位对政府性债务管理工作不够重视，对政府性债务相关概念不了解，对政府性债务管理系统操作不熟悉，或是债务产生后不及时录入，或是录入信息不全，或是想当然地乱填某些情况，使得政府性债务系统中的数据往往与事实不符，填报信息不正确，而市、县一级的财政部门无法对信息进行修改和审核，一旦债务单位将债务信息上报，该信息就被省财政厅锁定。这样，政府性债务系统的数据并不能像预想的那样真实、可靠，基础数据不准确，汇总、分析的结果自然也就失去了参考价值。
3.风险评估不科学
随着欧债危机的爆发和中央、省、市对地方政府性债务重视度的提高，该县政府性债务风险管理的意识也在逐步提高，然而行动上却往往是"说的多、做的少",主要原因是政府性风险预警机制和风险控制技术手段不能满足政府性债务风险管理的需要，主要表现在：一是风险评价指标体系未建立，当前该县主要通过计算负债率、债务率、偿还率等国际通用指标进行政府性债务风险的监控和评估，对于以上指标的警戒线值也是参照国外的标准，没能根据自身实际制定出更具体、适用的评价指标体系；二是风险分析基础数据不准确，当前该县主要是依赖地方政府性债务管理系统进行债务风险分析，由于录入经济指标、资产负债表、收支表等信息的时点往往是在统计年鉴和财政决算数字出来之前，相应地，国内生产总值、债务余额等数值往往不准确；此外，由于当年可支配财力、综合财力等指标的统计口径比较模糊，由此计算出的债务率、偿还率等基本风险指标出入也比较大。三是政府性债务风险预警机制尚未完全建立起来，对政府性债务风险的分析仅仅停留在负债率、债务率、偿还率等几个指标的简单计算上，不能全面反映地方政府性债务的风险程度，无法对政府性债务风险做到事前管理。
