第四章 美国儿童教育危机管理的经验借鉴
九年义务教育是中国的基础教育，义务教育法保障了未成年人受教育的权利与义务，但却无法解决留守儿童教育危机问题。在基础教育成为美国国家危机之时，美国颁布了 NCLB 法案，并对其基础教育进行了改革。本章通过对 NCLB 法案的制定背景、内容以及实施成效三个层面加以阐述，借鉴美国在处理儿童教育危机管理时的举措，就蕲春县留守儿童教育中出现的危机现状及其管理中所出现的问题提出对策和建议。
4.1 美国《不让一个孩子落伍法》（NCLB 法）法案的制定
4.1.1 NCLB 法案制定的缘由
基础教育的改革一直是美国联邦政府、州政府以及地方政府极为关注的对象。
虽然美国联邦教育部最早设立于 1867 年，到 1953 年隶属于卫生教育福利部[39],但联邦教育部真正开始独立运作却在 1980 年 5 月 4 日，此时它的主要职责是协调联邦政府参与教育活动，确定教育需求并提出相应对策。
一直以来，美国联邦《宪法》中列举的权力并不包括管理教育权力，其教育权力被归属在立法、执法以及行政三个部门之下，而且联邦政府与州政府在教育权力方面也存在分割的现象，从特定的意义上说，美国教育权力属于各州管辖范围内的事务，该权力保留在各州。1837 年，第一个州教育委员会在马萨诸塞州创建，公立学校的开办和管理也就此结束了没有政府专职机关的局面。之后，各州开始争相效仿。与此同时，为了鼓励和发展基础教育事业，联邦政府在不同时期进行了有针对性的教育立法，并通过各种形式对各州、各地区的基础教育事业给予有效的资助。
进入 20 世纪下半叶以来，联邦政府在教育上发挥了很大作用。1944 年《退伍军人法》的制定开始使联邦政府介入教育事务，承担起部分普通教育责任，加强对地方教育干预，主动为退伍士兵提供接受教育的经费补助。之后《国防教育法》、《民权法》、《初等和中等教育法》也相继制定。七八十年代，由于联邦政府对州政府教育职权的侵犯变本加厉，特别是在性别差异以及残障人士两个方面表现的极其明显。
虽然 1981 年里根总统上台后试图将联邦政府从教育事务中解脱出来，但是在知识经济时代的背景以及各种利益集团自身利益驱使下，此想法并未成功。八九十年代，老布什上台，主张美国联邦政府应该运用政府在教育方面的影响力促进美国基础教育改革，并根据因地制宜、因材施教的方式制定学术标准和测试手段，给予州更多灵活性和自主权。1991 年，《美国 2000 年：教育战略》（America 2000:An EducationStrategy）这份全美教育改革文件在老布什总统手里签发。该文件提出了美国基础教育改革的四项“教育战略”和六项“国家教育目标”,认为美国教育改革的关键在于必须制定国家标准。[40]
九十年代后，由于美国教育质量和教育绩效的持续低落，克林顿于 1994 年提出《2000 年目标：美国教育法》（The Goal 2000:EducateAmericaAct），该案全面实施以来，成为了以目标达成教育改革的法律依据。[41]
但是最终该法案遭到共和党的极力反对。为了更大程度上继续推行教育改革，两党制定了须有联邦政府领导以及制定相关措施来提高学生成绩两条指导原则。
4.1.2 NCLB 法案制定的背景
NCLB 法的前身是《初等和中等教育法》（Elementary and Secondary Education Actof 1965,简称 ESEA）。《初等和中等教育法》的制定既是当时美国社会矛盾不断演化的产物，也是解决种族隔离问题的结果。随着南北战争和公立学校的发展，种族隔离学校也开始形成。但是 19 世纪 90 年代，由于歧视黑人的法律纷纷制定，黑人开始无法获得平等的社会地位，这使得美国黑人教育陷入停滞的境地。为了获得与白人学校平等的教育资源和设施，黑人多次利用法律武器进行民权运动。随着美国民权运动在各州气势高涨，致使美国联邦政府开始对少数族裔和黑人的教育问题加以正视，1964 年《民权法案》要求取消公立学校中的种族隔离，法案在第六项中规定：“不得因为种族、肤色和国籍，拒绝在美的任何人参加并接受联邦经费援助的计划和活动，不能否认他们享受这些计划和活动，不能否认他们享受这些计划和活动的利益和权利，不能在其中歧视他们。”[42]
这也是《初等和中等教育法》之所以得以颁布的重要原因之一。
同时，二战后，随着现代科学技术的进步，美国社会虽然在经济上比过去富有，但是在文化上却极其贫困，穷人很难接受良好的教育，因此也更难提高自身的社会地位，这直接导致了下一代人贫困文化的加深。为了能打破贫困怪圈，1964 年，《赫勒报告》形成，其中包含了《初等和中等教育法》（ESEA）的初期形式，即为贫困儿童聚居地区的补偿教育提供拨款的教育条款。8 月，约翰逊总统签署了《经济机会法》包含了“两个计划”,即“就业团计划”（The Job Corps）和“社区行动计划”（CommunityAction Program）。这两个计划在一定程度上为青年人学习以及加强职业训练提供了机会，同时也让社区重新明确了自己所承担的责任。[43]
该法案与 ESEA 提出的理论前提基本一致。
1965 年 4 月 11 日，约翰逊将《初等和中等教育法》签署生效成为法律。该法案的颁布是美国联邦政府正视贫困和积极应对的结果。之后，经历了漫长时期的修改和重新授权，于 2001 年，小布什为了彻底改变美国基础教育的面貌，特别是对特殊教育项目、阅读项目、家长择校等方面，重新授权该法案，并命名为《不让一个孩子落伍》（No Child Left Behind）。
4.2 美国《不让一个孩子落伍法》（NCLB 法）形成结构和基本内容
为了更好的解决美国基础教育所面临的危机问题，提高学生的综合实力，NCLB法案根据美国所面临的现状对教育提出了更为严格的要求。对于其学生的学术标准、学校的绩效责任、以及家长和教师的权利与义务，该法案形成结构和基本内容如下：
该法案的文本结构主要由 10 条条款构成。
第一条是为提高处境不利儿童的学术成绩的专项拨款。就其教育计划、进修计划、阅读技巧、移民子女教育以及干预教育等做了相关的详细规定，以此来保证每个学生能获得平等学习的高质量教育机会，达到各州规定的学术成就标准，以此继承和发扬 ESEA 第一条的宗旨。
第二条是注重高质量教师的培养。该条款中详细规划了教师和校长聘用的经费、数学和科学合作伙伴、教师质量改革、通过科学技术来提高教育质量四个部分，其目的主要是整合教育、教师的基础设施资源，从而提高师资队伍建设。
第三条是对英语水平有限的移民学生的语言教学。为了帮助儿童达到州课程内容和学术成绩标准，学校将会从语言的习得、水平的提高以及如何改善语言教育计划等三项内容对英语水平有限的儿童进行针对性的训练。
第四条是 21 世纪的学校。这一条款主要对安全隐患进行关注，其中涉及安全的、远离毒品的学校和社区、21 世纪社区学习中心、情境性吸烟这三个方面，以此预防和制止校园暴力事件的发生。
第五条是就家长选择和改革计划进行筹划。NCLB 法案其中最重要的一个内容是家长的选择机会，因此，该条款主要从改革计划、公立特许学校、磁石学校帮助、教育改进基金进行展开说明。
第六条提高学术活动灵活性和政府问责制。该条款主要从提高学生学术成绩、农村教育改革、实施总则三个方面展开。其中农村教育改革主要对小型农村的成就计划资金授权与使用及对农村低收入学校的计划做出了进一步规定；而实施总则强调了自愿申请原则。
第七条加强对本土人及原住民的教育。通过与地方教育机构、组织等的合作，为中小学提高教育帮助，以此满足儿童的文化特色的学术需要。
第八条是影响帮助计划。主要对符合规定资格的儿童以及不动产的拨款以及其他拨款时的注意事项。
第九条是实施总则主要有六个部分，主要涉及到法律条款的适用性、资金使用的灵活性、改革计划的综合性、法案法规条件的宽免性、改革计划与评价结果的限制性、隐私性以及对评估规定的一般性。
第十条是对该法案的补充条款。主要是对部分法条的废止、改进、技术性修订和重新命名等。
4.3 美国《不让一个孩子落伍法》（NCLB）实施成效与启示
4.3.1 NCLB 法案实施的成效
自 NCLB 法案实施生效以来，各州学生在阅读和数学考试成绩方面都有所提高，来自相关的报告显示，2002 年以来成绩进步的州数目多而且进步很大。处于小学阶段的学生，有 25 州的 22 所小学在数学方面有大的进步。在考察熟练水平这一指标上，有 29 个州的熟练水平有中到大的增长；在阅读成绩方面，从 2002 年以来也有显着增长，其中 25 个州中就有 14 个州成绩取得进步。虽然美国各州的成绩差距依然存在，但是这种差距正在逐渐缩小。[45]
2006 年，NCLB 实施四周年庆典在马里兰州北格伦小学举行。布什总统就该法案实施四年中，在阅读和数学考试中学生所取得的学业成绩做了重要讲话。为了逐步实施 NCLB 法案在立法时的承诺以及评估中小学生在学业上取得的成效，总统建议将该法案扩展到更高的年级学习阶段，并进行年度数学测评和阅读测试。[46]
由于NCLB 法案的推动和促进，2007 年，NCLB 法案运行良好，测量结果不仅可以帮助教师了解自身所存在的教学问题，及时与学生家长进行沟通和交流，而且也可以让学生学会在数学和阅读上对所出现的加以改进。其中，在 2003-2005 年间，初期指标已基本达到，并在 50 个州和一个特区都建起了责任制，学生也接受了州政府提供的免费补习教育服务以及在满足条件下享受公立学校的择校权；另外，9 岁和 13 岁儿童的数学考试成绩也创历史最高，白人学生的成绩与非裔和西班牙裔学生在数学和阅读成绩之间的差距也在明显缩小。[47]
其中，在阅读成绩上，9 岁非裔儿童与 9 岁西班牙裔儿童在与白人的儿童之间差距分别缩小了 9 个百分点和 8 个百分点；在数学成绩上分别缩小了 5 个百分点和 7 个百分点。总的来说，NCLB 法案在美国实施效果显着。
但是，由于美国基础教育出现危机，联邦政府就 NCLB 法案所存在的缺陷与不足进行了改革。小布什总统就老师质量达标问题和学生评价标准对农村教师、科学教师和多科教师三个领域的颁布了较为灵活性的实践方法，并要求对该法案进行必要的修改。同时，“全美教育协会”（NEA）也根据各州各地区学生成绩差距和师资力量提出了五项建议，教育政策中心也就此提出了三项原则，布什总统也从三个方面强化了该法案，奥巴马也继续强调了 NCLB 责任制度与基础教育的关联性。在当今，美国中小学教育就因存在过分强调学生的个性发展和实际工作能力与兴趣发展，而忽视了社会统一要求与基础知识不扎实的问题，展开大刀阔斧的改革之时，我国也应该根据本国的中小学教育发展模式，认真思考和反省自身在解决农村留守儿童教育问题上方法的成功与失败，从而为更好的发展我国中小学教育事业作出应有的贡献。
4.3.2 NCLB 法案实施的启示
在美国，NCLB 法案想要实现联邦政府最初的承诺以及当初所要达到的预期目标，还需要很长的路要走。但 NCLB 法案的实施在起到一定效果的同时，也在对待儿童教育危机处理上给了我国启示：
（1）要加强学校基础教育平等性，重视儿童教育发展规律。美国各州在学校建立测量学生成长和成功的数据系统，根据学生身心发展规律，为家长、学校和教师提供有助于改善教学的信息。在基础教育发展规律下，我国各个省份的不同地区，应该根据各地区的人口、经济、自然条件、文化等因素因地制宜、因材施教，做好各区、各个学校相关的儿童成长系统，同时中央和地方政府要鼓励社会组织、企业开设教育机构和适合儿童的教育课程，并且把一个学校与家长的联系是否密切作为评定学校好坏的标准，而不仅仅只在乎学生的考试成绩；学校也可以采取多种方式密切与家长进行联系和沟通，比如家长会、成绩汇报单、专题讨论、学校组织的体育比赛、文娱表演、或者夏令营等方式，让家长共同探讨改进教育的方法，以此从各个方面了解中小学的身心发展和行为变化。
（2）加大对基础教育改革的投入力度。从小布什总统、全美教育协会、教育政策中心、再到当今执政的奥巴马总统对美国基础教育的态度中，足以说明美国对基础教育发展的重视程度。在 NCLB 法案中第一条条款是由美国联邦教育部直接拨款资助的最大的教育计划，虽然所拨的经费无法满足法案实施的要求，但是联邦教育部每年都会增加教育经费。为此，在教育改革的投入力度上，我国不仅需要在政策上给与支持，还需要把政策落实到实处，中央所拨教育经费不得用于其他领域的投入，要专款专用；不得把本属于该地区的教育经费挪用给其他区域，教育经费管理与用途，都应该做好相关记录和明细表，以方便查阅；同时，在针对教育所开展的项目，在完成质量上要严格进行把关，确保教育计划实施的质量。
（3）强调社会统一要求的同时注重学生个性发展。美国中小学教育非常强调学生的个性发展和实际工作的能力，但是对社会的统一要求不高。但是，我国教育的问题却与美国相反，中国的中小学生都过分的注重书本知识，强调社会统一的要求，然而却忽视了学生自身的个性发展，导致学生缺乏解决实际问题的能力。为此，在我国基础教育中，可以把语文、历史、数学、自然科学作为必考科目外，加强对外语、音乐、艺术、社会科学等科目的课外学习，以学分制的方式对学生进行考查，所得学分最终记录在整个学年的成绩汇总表中，当年所得的课外学分不累计在第二学年的成绩汇总表中，但却与三年后的毕业成绩挂钩。此方法不仅可以有效的督促学生对基础知识的学习，而且也可以让学生选择他们自己喜欢的兴趣和发展方向。
