三、我国公众参与公共管理有效性问题分析
（一）我国公众参与公共管理有效性存在的问题
公众有效地参与公共管理有利于平衡社会利益关系，促进社会公平，能使公共管理更加顺利地实施。近几年，虽然公众参与公共管理在我国迅速发展，在政治层面和社会层面均给予了高度的重视，然而，在我国公共管理中，一方面由于公众参与起步较晚，另一方面受到传统观念的约束和公共管理环境的影响，使得公众参与公共管理的有效性严重不足，极大地影响了我国公众参与公共管理的进程，甚至在一定程度上阻碍了民主政治的发展。纵观我国的现实情况，我国公众参与公共管理有效性主要存在以下问题。
1.公众参与公共管理普遍性不足
社会成员自愿参与公共管理的程度，是社会民主程度、制度水平和社会活力的综合体现。近几年来，随着我国改革开放的不断深入，公众参与公共管理得到了越来越多公民的支持和关注，形成了前所未有的全新局面。然而，不可否认的是，我国公众参与公共管理的普遍性严重不足，公众参与公共管理的深度和广度仍有待开拓，公民参与的自觉性和主动性较低，总体而言我国公众参与公共管理属于低层次的参与，这与我国构建和谐社会和公共管理长远发展的需要，是不相适应的。
在我国，真正出于自主意识而自愿参加到公共管理中来的公民是很少的，以下列举了我国政府通过互联网公开法律草案征询公众意见参与人数的统计状况。
由以上统计数据可以看出，在 2009 年公众自主通过互联网参与审议《<中华人民共和国知识产权海关保护条例>的决定（送审稿）》的人数最少，仅有 6人。而相对于我国人口总数来说，参与其他法案审议的人数也是极少数。可见，公众自主参与公共管理的普遍性不足。
2.公众参与公共管理效果欠佳
在我国，公众参与公共管理的效果欠佳，参与深度和广度都很有限。
近年来，公众以各种不同的形式参与到公共管理中来，然而，参与的内容缺乏深度，导致公众参与公共管理有效性严重不足。就目前我国公众参与公共管理的现状而言，公众参与的有效性几乎完全取决于公共管理主政者的综合素质和价值取向，公众参与哪些方面的公共管理，公众参与深度达到哪个层面，公众参与的利益诉求在公共管理实施中有多少能够落实，社会成员无从知晓，亦无法实施有效的监督。再加上公众参与公共管理需要一定的行政成本和时间成本，大多数执政者更倾向于使公众少参与其中，因此，使得公众参与公共管理的深度不足。
我国公众参与公共管理广度，也有很大的局限性。目前，我国公众参与公共管理的范畴主要集中在选举、立法等法律或制度明确规定的领域，而在法律、制度供给缺乏的领域内，很少有公共管理者主动邀请公众参与其中的情况。此外，政府有效信息公开的有限性和时滞性，导致公众无法在第一时间内获得公共管理的信息，公众参与公共管理更无从谈起，限制了公众参与公共管理的广度。
公众参与公共管理深度和广度的严重不足，导致公众参与效果欠佳，即公众参与公共管理有效性不足。
3.公众参与公共管理缺乏可操作的程序规范
目前，我国公众参与公共管理的随意性很大，制度化渠道不够畅通，缺乏可操作的程序规范。我国是社会主义国家，国家的性质和基本社会制度为公众参与公共管理提供了根本性的保障。但是，在我国现行的法律和制度中，关于公众参与公共管理行为规范、参与渠道、保障参与的实施制度等不够健全，社会公众参与公共管理的制度规范普遍缺乏， “参与主体是谁”、 “参与的内容是什么”、“怎样参与公共管理”等，均没有相关的法律和制度予以明确规定，导致了公众参与公共管理有效性不足或者导致公众以非法制化的形式参与公共管理，不仅造成了资源浪费，而且容易造成政府的公信力下降。
4.公众参与公共管理能力不足
公共管理涉及的内容是方方面面的，在某些公共管理项目中会涉及到很多专业性的知识，在这些领域中，由于社会成员自身素质、文化水平的局限，导致其对公共管理的理解程度、对资讯的掌握程度以及对政策目标实现的可能性和途径等的认识存在偏差，这样，一方面使得公众无法参与到公共管理中来，另一方面即使公众参与其中，也会因为公众参与能力不足，导致参与有效性不足、效率低微。例如，对于某项法律草案的修改，邀请公众参与，如果缺乏一定的法律基础知识和对相关领域知识的了解，公众很难理解相关术语，更无法提出具有针对性的意见和建议，导致公众参与无效或效率低下。
（二）我国公众参与公共管理有效性存在问题的原因分析
我国公众参与公共管理有效性不足的形成原因是多方面，与公众、政府、国家和社会等多个层面因素均有密切的关系。
1.公众民主意识薄弱
在我国，公众参与公共管理的意识较为淡薄，其最根本的原因是公众民主意识的缺乏，导致这一问题的因素是多方面的，不仅与我国传统的政治文化环境有密切的关系，而且，与公共管理所呈现的特殊性及公民个体自身的因素都有密切的联系。
（1）我国传统的政治文化因素的影响
我国拥有着悠久的历史，形成了优秀的文化，然而，从历史唯物主义角度来审视我国的传统政治文化，其存在着精华，但是也不可避免地存在糟粕。在我国漫长的历史中，以儒家政治思想为核心的政治文化长期主导着我国的政治生活。这种政治文化强调将国家的权力伦理化，形成了权力本位、道德自律本位、家长本位、清官情结、与世无争、安于现状等复杂的政治意识和政治思想，这种政治意识和政治思想以小农意识为主体，直至今日仍然严重地影响着公众的政治行为和政治心理。可以想象，在我国长期的封建社会中，统治者在思想意识上给百姓强行灌输了宗法等级观念，从而产生了等级森严的人际关系和集体利益至上的思想观念，致使公众参与政治的思想意识逐步萎缩；崇拜权威、官本位思想和清官思想的盛行，会导致整个社会中个体政治自主意识的缺乏；而与世无争、安于现状、忍耐等心态，导致个体对政治的冷漠甚至是政治疏离。
所有这些根深蒂固的思想，与现代政治对社会个体的要求是背道而驰的，长期1响了公众参与公共管理的积极性。
（2）公共管理特殊性的影响
公共物品具有非竞争性和非排他性，因此，在公共管理中公民个体普遍存在着“搭便车”的现象，正是这样的特殊性，使得公众在参与公共管理过程中都缺乏积极性和主动性。
从公共选择理论来分析，公民个体在显示自己的偏好或参加集体行动时，均需支付一定的时间或经济成本，如搜集各类相关信息、研究分析对策、参加投票等，这都需要花费一定的时间、金钱和精力。但是由于公共管理是属于集体共同的事情，如果个人考虑到成本不这样做，而其他人进行了相关活动，未投入成本的个体同样可以享受到付出成本者为此努力带来的种种好处，正是这种思想的存在，导致个体缺乏主动参与公共管理的积极性，长此以往，使得公众参与公共管理的意识淡薄。
（3）公民个体自身的因素
就公民个体层面而言，在“枪打出头鸟”“与己无关”“从众心理”等思想的影响下，大多数人只意识到自己是政府管理的对象，而没有意识到自己是政府管理中不可或缺的重要组成部分，缺乏主人翁意识和公民责任感，从而导致公众参与公共管理意识淡薄。
2.政府对公众参与公共管理的忽视
在我国传统政治文化和政治体制的影响下，形成了政府在公共管理过程中“官本位”和“精英决策”的观念，从而导致了政府在行政理念上的偏差，在公共管理或者决策过程中仅仅依靠政治权利或者倾听“精英者”的意见，从而忽视了公众的想法；即便是考虑到了公众在公共管理中的地位，在实际行政过程中，往往只是偏重于公众在形式上参与公共管理。在我国公共管理体制上，普遍存在着对公众参与的排斥和漠视，更有甚者动用行政手段以限制公众合理的参与公共管理，这才导致了我国近些年来各地不断出现的公众因无法通过合法的渠道表达自己意见或建议而集体请愿、甚至演变为严重的社会冲突事件，这些都是公众无法参与到公共管理中的必然结果。这些做法使公众感受到自己在公共管理中的地位是微不足道的，削减了公众参与的热情，使公众参与公共管理的有效性大打折扣。
此外，需要引起注意的是，就我国目前而言，公众参与公共管理的领域是十分有限的，大部分仅限于对官员或民意代表的选拔和监督、政府网络调查、立法领域等，而在众多能够对人们生活产生影响的领域，公众尚未主动接受政府邀请而充分参与其中，大部分是在消息通过媒体公布后，引起公众的广泛关注，从而形成强大的舆论压力，公众被迫参与其中。政府也处于非常被动的地位，继而采取危机管理，使公共管理的项目最终无法实施。因此，政府应扩大公众参与公共管理的领域，并在公共管理项目实施前期进行合理的规划和安排，将公众参与作为一个重要的程序，变被动为主动，实现政府与公众共同管理公共事务的良好局面。
因此，政府对公众参与公共管理的忽视，严重地削弱了公众参与公共管理的积极性，加剧了公众不愿参与公共管理的心态，不利于公众参与公共管理有效性的发挥。
3.实践中缺乏相应的法律、制度供给
（1）公众参与公共管理法律、制度供给的必要性
在我国，关于公众参与公共管理的行政立法和制度规范为数不少，但是这些立法的范围比较狭窄，大多集中于立法领域，而我国目前各个方面、各种形式的公众参与，主要依靠政府领导的观念，而不是法律的刚性约束。正是由于法律的缺失，使得公众参与公共管理并未成为政府部门的责任和义务，所以政府缺乏推动其发展的动力。由于缺乏强制力的保障，加之我国长期以来的政治文化传统，使得公众参与公共管理仅依靠民间力量缓慢的发展，因此，要使我国公众参与公共管理实现持续、快速发展，必须通过立法或相应的制度规范，赋予公众参与公共管理的刚性保障，使公众参与公共管理实现良性的发展。
（2）加强公众参与公共管理法律或制度的程序建设
目前我国各地公众参与公共管理的方法简单、技术含量较低、参与领域狭窄，在完善公众参与公共管理立法和制度建设的同时，应加强对立法或制度的程序建设。在我国立法领域内，存在着很多关于公众参与的法律、法规，但是这些法律、法规明确强制性的规定和具体的操作规程很少。这就导致了虽然法律或者制度中有关于公众参与的具体规定，但是在具体的行政实践中，公众参与流于形式，无法真正发挥作用。因此，在其他公共管理领域内的立法或者制度建设应当尽量避免类似情况的发生。
要使公众参与公共管理的有效性增强，就必须加强对法律或者制度规定中实施程序的建设，即实现立法或者制度规定的明确化。例如，针对公众参与公共管理项目的评议，应明确规定，公众参与项目评议的阶段或者参与的具体时间、参与形式、参与人数、参与应达到的效果等，并要求参与结束后，有相应的活动记录、公众评议结果记录等，以确保公众参与公共管理的有效性。只有加强法律或者制度的程序建设，才能确保公众参与公共管理不流于形式，发挥公众参与的真正作用。
4.公众与政府之间的信息不对称
“政府信息公开是指政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度”.政府信息公开的方式有很多种，可以通过报刊、网络、广播、电视等媒介，向公众公开信息，政府信息公开也是对公众知情权的保障。
然而，在我国由于观念因素、制度因素、信息技术因素等多方面的影响，政府的信息公开还存在很多问题，导致了政府信息公开的内容狭窄、方式单一，从而导致公众与政府之间的信息不对称。
由于政府拥有的资源更多，在获取信息方面具有天然的优势，因此，公众与政府间信息的不对称是必然存在的。如果政府未公布公众应当知晓的信息，必然封闭了信息资源，使公众无法正确了解或者认识某项公共管理的价值和意义，那么公众无法通过合法的渠道参与到公共管理中来，导致公众参与公共管理的有效性降低。同时，我国政府在政务公开、信息公开等方面，常常存在报喜不报忧，公开一些无关紧要、细枝末节的信息等现象，使公众无法了解公共管理的核心问题，因此，政府信息不公开或者信息公开不充足，均会导致公众参与公共管理有效性的不足。
