3 我国政府绩效管理的现状分析
总的来说，我国幅员辽阔，各地方经济发展程度、社会发展情况等差异非常明显，难以形成一整套统一的一层不变的指导标准指导各地方的管理实践，所以在我国绩效管理和考评的发展过程中，各地方政府相继进行了一些有益的探索和尝试，并形成了几种具有典型代表意义的管理形式。
3.1 各地绩效管理形式
1.青岛的目标责任制
青岛市以“科学民主的目标化决策机制、责任制衡的刚性化执行机制、督查考核的制度化监督机制、奖惩兑现的导向化激励机制[8]”为核心，建立了目标的绩效评估体系，受到广泛关注。
首先，按照科学发展观的要求，为政府和机关指明了明确的使命、价值观、愿景、战略，包括经济、政治、文化、社会和党的建设五个方面内容，应该说考评内容比较全面，基本上涵盖了当前地方政府的全部工作内容，得到了充分的肯定，现在各地方政府也相继采用这五大指标来衡量地区的发展。
其次，在目标制定的过程中，广泛邀请了社会各界人士和力量共同商议和决策，体现的是“顾客需要什么的”的执政理念，鲜明的提出了建设服务型政府的目标，通过社会公众广泛参与和群体决策决定了政府需要考核的项目和指标，以此让民众参与到其中。
再次，是目标责任制的落实环节，在此环节，青岛政府通过将目标层层分解，将抽象的工作目标、重大战略决策和部署细化到每个部门、每个人、每项数据和每项指标，并通过抓各级领导干部，推动层层落实，将责任明确到人，建立起一套完整严密的责任体系，保障目标责任的实现。
最后，是目标责任制的应用环节，将目标责任制的考核结果同每一个部门、每一名机关干部的年度考核工作相结合，特别是提出了把年度考核结果与干部职务晋升相结合，作为干部考核和提拔任用的重要依据。
其实，可以看到，“绩”本身就有目标的意思，青岛做法的本质上其实是一种绩效管理和评估手段，以此来提高政府效能。这种做法受到了全国其他地方政府的广泛推广，可以说，时至今日，仍然有不少县区级地方政府仍以此种考核形式来促进政府绩效的提高，但这种形式的局限性也显而易见，因为相对于“绩效”考核，该做法更多的是“绩”考核，对达成该目标以外的其他问题则尝尝被忽视。
2.杭州的群众主体导向
2000 年初，杭州市委、市政府为了解决发展空间问题和机关作风问题， 针对全市 54 个单位开展满意度评选，主要包括全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等六个方面[9]，主要组织党代表、人大代表和政协委员，各直属机关单位，机关干部职工，广大市民等四个层面组织进行评测，并且组建成立了专门从事测评工作的常设机构，将绩效考评工作作为一项长期的、日常性工作事务一直坚持下去。
杭州政府的考评有以下几个特点：
首先，其考评目的是为解决机关作风问题，而作风问题较为抽象，需借用具体的参照指标，也就是工作成果，工作效率等环节来展现，因此，其绩效考评包含的六大方面较青岛也更为完善，既关注工作成果，也关注过程的开展情况。
其次，这次考评将考评对象的主体放在了群众层面，直接目的是选出群众满意的机关单位，奖优罚劣。因此市民的广泛参与是此次活动的重点和亮点，这种模式体现自下而上的评选理念，让群众充分参与其中，充分发挥其监督作用和价值，使考核过程更加科学和规范，同时也表现了政府工作重心的转移，即向人民满意倾斜，体现了政府由管理型向服务型理念的转变。
总的来看，杭州的绩效考评模式是对社会公众监督作用的肯定，这种群众导向理念使杭州的绩效考评方案作为一种典范在全国范围内得到了广泛的借鉴，同时，其六大维度的指标体系也表现了政府从单一的结果导向，转向全方位的过程-结果导向，创新了政府绩效评估的实践形式，具有重要的指导意义。
3.甘肃的权威评价模式
一般来说，工商企业的绩效考评是有权威部门进行科学评定的，这样能够更加客观地将结果反映到企业的决策层，对政府而言，虽然各地通过完善考核指标，加强社会公众的参与程度，但这类考核的实施者，仍旧是政府。2004 年，甘肃省将全部 14 个市、州政府及省政府 39 个职能部门的绩效评价工作，委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心具体负责组织实施。
甘肃用权威部门来进行独立评价政府绩效的做法非常有借鉴意义，一方面，权威部门能够在评价政府绩效这一领域做得比政府更好，更为客观、公正的反映考评结果。另一方面，这种将评价工作交给社会第三方的尝试本身就具有重要意义，它表明政府希望能够通过公开的方式得到一个科学客观的评价，表现出政府和权威机构、人民之间的关系从管理逐步走向相互对话，而社会组织、公民团体能够通过这种制度化、系统化和组织化的形式参与到政府管理当中，对转变政府职能具有重大的启发意义。
但目前来看，这种做法和形式尚未在全国各地广泛的推广开来，主要原因是由于各地实际情况不同，市、县区级地方政府并没有能够协调省级权威机构的能力和财力，而市、县区级地方的学术机构则参差不齐，难以保证评测能够达到科学客观的水平[10]。
3.2 营口开发区绩效管理和考评模式
1.营口开发区绩效管理和考评概况
上一节简要分析了三家地市级以上政府绩效管理模式，下面着重介绍一下县区级政府在绩效管理上的探索和尝试，以笔者工作所在地营口经济技术开发区为例。营口经济技术开发区是国家级经济技术开发区，2010 年开发区政府按营口市上级要求，并结合自身工作实际，制定了地方政府绩效管理和考评办法，并通过专门设立绩效考评办公室，将绩效考评工作制度化和规范化[11]。现以《营口开发区 2012 年绩效考评工作实施方案》为例，加以比较说明：
（1）考核维度：人民幸福、经济振兴、社会和谐、文化繁荣、生态和谐、自身建设等六大维度展开，包括中层指标 14 项，单位指标 46 项，具体分项 103项指标，从开发区政府发展战略、区域战略、区域发展 3 个角度对区政府内设科室、区政府下属的镇、办事处基层行政组织、区政府直属的各机关事业单位进行了全方位的考核，涵盖的工作内容非常广泛。
（2）实施主体：考评工作以开发区绩效考评工作领导小组为主体，通过下设的开发区绩效考评办开展工作进行实施，社会公众以调查问卷测评的方式广泛参与、表达对政府履行公共管理职责的意见。
（3）管理对象：管理对象为开发区政府内设科室、区政府下属的镇、办事处基层行政组织以及区政府直属的各机关事业单位。
（4）考评方法：主要是以绩效考核办为主体进行日常跟踪、综合考评、察访核验、月季调度和以社会公众为主体的调查评议等多种方式结合进行。日常跟踪：是指区绩效考评办定期对考评管理的区政府下属的镇、处基层行政组织、和区政府直属的各机关事业单位进行检查，确保其绩效指标工作的推进落实。综合考评：是指区绩效考评办每半年对考评管理的区政府下属的镇、处基层行政组织、和区政府直属的各机关事业单位进行一次全面系统的综合评定。月度调度：是指根据被考评管理的区政府下属的镇、处基层行政组织、和区政府直属的各机关事业单位上报材料确定其工作指标的实行情况。公众评议：是指在全区范围内，广泛开展社会问卷调查、电话评议和结构式访谈，确定社会公众对考评管理的区政府下属的镇、处基层行政组织、和区政府直属的各机关事业单位完成指标的评价。
（5）考核评分办法：考评采用直观的千分制计分，按指标规定完成情况予以加减分值。各项考核指标分别赋予为不同的分值，按各单位最终的考评得分值确定其绩效完成情况。其中过程考评得分占 20%，年终考评得分占 80%；社会公众评议和权威评价在总分基础上加减，并不计算在主体得分范围之内。
（6）结果应用：考评结果与干部考核任用、财政资金划拨、人员编制构成等挂钩，以此激励各机关单位及机关干部个人着力提高绩效。
2.营口开发区建立机关绩效考核的成效和不足
可以看到，营口开发区开展的绩效考核方案基本上涵盖了前文所述三种主要的考评方法，包含了目标指标的确定、社会公众参与、专家介入等元素，但从整体来看，该绩效考核方案还是以目标性的指标为主，社会公众及专家参与只是评议环节的一个构成部分，且不计入总分的计算，只列为加分项。
2012 年该绩效考评方案实施后，开发区政府内部，各镇、办事处，各直属机关事业单位的绩效情况从整体上有了很大改观，行政效能、工作效率有了很大提高，主要体现在：
（1）目标文化的纵向深入。主要体现在将区政府制定的重大战略部署，与各单位的绩效相挂钩，确保全区上下能够按照既定目标开展工作，使各部门在推进区政府的战略部署上更有针对性和积极性，形成了全区上下联动开展、职责明确、各司其职的良好局面。
（2）服务理念的树立。绩效考评的工作一方面可以扎实推进政府效能，另一方面可以有效的改进机关作风，而通过社会公众评议环节，可以有效的将群众满不满意作为检验政府工作成果的衡量标准之一，确保政府牢固树立服务理念，不断满足人民群众的需求，集中精力解决群众所面对的迫切问题，更好的为人民服好务，服务型机关建设进程扎实推进。因此，可以说机关绩效考核的推动机制，大大促进了服务型高绩效机关建设发展。
（3）对公务员绩效的影响。通过将绩效考核目标分解细化到各部门、各科室有效刺激了公务员绩效认识的提升。对于完成绩效指标的部门，将获得一定的奖励，意味着第二年的日子会更加好过些；对那些完不成绩效指标的单位，将受到惩罚，代表着其人力、物力、财力等方面都要受到很大的制约，因此其影响是相当直观的。通过将考核结果和部门的资金来源、人力配备、干部考核任用相挂钩，可以有效的促进公务员队伍建设和作风建设，使机关干部能够始终保持旺盛的生机和活力，使广大公务员能够充分发挥出自己的能力水平，调动了广大公务员的积极性、主动性和创造性。
但应当看到开发区绩效考评工作虽然取得了一定的进展，仍存在很多不足：
（1）考核行为的主动性不足：该考核的主体是绩效考核部门，整体上是按照上级部门（营口市绩效考核制度）的规定，自上而下分解产生，换言之，是按照上级的安排部署，是上级行政命令的推动所导致。因此表现出，在整体工作中主动性不足，不是自身有意识的行为，在一定时期内，在上级的督导之下，其绩效考核会作为一项既定的推动战略发展措施而进行有效的管理，而一旦上级忽略了这一领域的督促，则会造成主动性的欠缺。而这种主动性的欠缺，体现在绩效考评工作中，往往体现为考核力度不够，考核行为不够积极主动，长此以往可以预计，就会变成另外一种被束之高阁的制度，或者沦为每年都必须走的形式。
（2）社会公众参与和权威介入的欠缺。社会公众参与和权威介入在绩效考核中只是加分项，并非主要得分来源，这体现在社会公众参与和权威介入的环节上，民众的主动参与性不强，发动、鼓励参与的行为不可避免，考核结果不够客观公正；在权威介入方面也是邀请的较多，自觉加入的较少，形成系统的有效评估还不够。这主要是因为，并未以制度化的形式为社会公众参与提供有效的渠道，政府方面仍旧坚持以社会公众自愿参与为主要前提，对他们的信赖程度不够，未能够为社会公众及第三方参与政府绩效管理提供有效的组织和制度保障。
（3）考核结果未能公开。随着社会的进步，民众对政府的要求主要体现在，要求其服务和管理的过程更加透明和公开。但开发区的绩效考核结果却未能在全社会公开，仍旧保留在一定范围内的通报，主要集中在党政领导，政府机关单位内部之中。这样很难保证民众的知情权，同时这也是导致没有让社会公众全面参与到政府绩效考核的原因。因为政府对自身考核结果存在顾忌，无法向民众公开，而民众的广泛参与必然要求考核结果对全社会公开。在这样的情况下，民众参与和政府公开容易陷入死循环，即民众对机关各部门的职能、行政水平和执行结果都知之甚少，在测评中容易受到对公务员个人或者部门的影响，对政府难以形成全面客观的评价，政府方面由于预测到这种可能，很难全面面对民众的政府评测，信息公开也就更少，民众更难以进行经常有效的监督，导致所知更少。所以，究其根本原因在于政府是否愿意公开、并且进行全面的公开，当然能否公开也受到一定的政治、经济和社会环境所制约。
3.3 现行政府绩效考评的一般性不足
在对上述政府绩效管理和考评进行分析的基础上，我们很容易得出当前我国地方政府绩效管理的一般缺点，主要体现在大多数省级以下地方政府的绩效考评和管理是由上一级政府决定和推动的。以地方政府本身而言，其开展绩效管理和考评的积极性和主动性不强，其动力绝大多数不是迫于外界的压力，而是来源于党政领导的行政决定和政策安排，这也导致了党政领导在绩效管理和考核方案的制定和评估环节，起到直接的制约和影响作用。同时，社会公众的参与程度较低，考评结果的公开又并非面向社会全面公开，一定程度上限制了政府绩效管理和考的影响。绩效管理和考评的主体也是以政府为绝对主导，在内部完成绩效管理和考评的绝大部分环节，使考评结果往往只代表一定层面的结果，而且目的性和指向性也仅限于政府的效率和效能，对行政过程的考虑，也就是对满足群众意愿层面的考虑往往也很不足，这就导致了在缺少上级行政命令的前提下，随着制度确立时间的长短，使绩效管理和考评流于形式，没有发挥应有的作用，失去了真正意义。
应当看到，这类问题的产生，不仅仅是营口开发区绩效管理上存在的问题，而是具有很多原因的。同时，这类问题也并不仅仅存在于营口开发区，在全国各地的绩效管理和考评体系中都不同程度的存在。主要包括以下四个层面问题：
1.在制度层面上，还缺少对绩效管理的有效保障。当前，我国大部分地方政府的绩效管理和考评还处于各自为政的层面上，中央政府还没有就政府绩效管理出台相应的规范性文件，也没有对各地的政府绩效管理和考评提出具有普遍指导意义的标准和制度要求。
2.在党的层面上，还缺少相应的绩效管理制度和考评方法。由于我国政治体制的特殊性，党在政府绩效管理和考评上具有至关重要的作用，虽然各地党委也相继进行了目标管理责任制的尝试，但对于党的绩效管理和考评还一直是空白[12]。即使是在理论研究领域，对党的绩效管理和考评研究也仅是将党作为执政党，在对政府绩效分析的基础上进行有限开展。如何加强和完善党作为执政党的绩效管理和考评对当前政府绩效管理和考评具有重要意义，尤其在当前全党开展党的群众路线教育实践活动的契机下，把两者相结合可以有效推进政府绩效管理和考评工作的推进。
3.绩效评估指标不科学。我国各级地方政府在制定绩效管理和考核指标时，主要是以经济建设为前提和基础，经济指标权重过大，在落实贯彻科学发展观上还存在一定的欠缺。同时，指标的制定也缺乏相应的调查和论证，往往是按照上级部门的行政指示和领导的要求，缺少社会公众的参与制定和权威专家的科学论证考察，这就导致了绩效管理和考评具有一定的片面性。
4.对绩效考核结果运用的欠缺。各地方政府绩效考评的结果绝大多数是与地方的干部考核任用相挂钩，但是与干部考核任用相挂钩的要素由于太过丰富，这就导致了缺乏强制性手段进行督导，也使绩效管理和考核失去原本应具有的指导意义，使效用大打了折扣。并且有些地方政府习惯的把绩效管理等同于绩效考评，以考核结果决定一切，忽略了对日常绩效考核的管理，导致绩效考评只有数据，没有结果。
