第 3 章 我国农产品质量安全管理体系的现状及存在的问题
基于复杂适应系统理论的农产品质量安全管理系统分析揭示了农产品质量安全管理在理论上完美状态下所具有的结构和功能特征。据此，本章分析现实状态下我国农产品质量安全管理体系的现状及存在的问题。
3.1 我国农产品质量安全管理体系的现状
按照我国农产品质量安全管理体系的构成特征，从农产品质量监管体系、检测检验体系、质量认证体系和法律法规体系四个方面系统揭示我国农产品质量安全管理体系的现状。
3.1.1 农产品质量监管体系初步建立
食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总局和商务部等部门和机构共同组成了我国的农产品质量安全监管体系，每个部门和机构都自己的职能范围和权限，在省市县都设有分支机构，各部门和机构之间互相配合、相互支持，共同向国务院汇报工作。
其中食品药品监督管理局的职责是组织协调对食品、保健品和化妆品的安全管理与监督，负责保健品的审批，并依法组织开展上述品类重大事故的查处工作。
卫生部负责牵头制定相关法律法规和制度来构建食品卫生安全监管的主要框架，拟定更为细致的食品卫生安全标准。同时，研究建立符合国情的信息化食品卫生安全控制系统，对各地方分支机构的执法情况进行检查和监督，向国务院报告重大食品安全事故的情况。
农业部则主要负责农产品种植（农田）以及动物养殖（屠宰场）过程的安全监控及相关法规的制定实施，一项重要的内容是对农药等农业投入品在动植物产品中的使用情况以及农产品的检验检疫工作进行监督和审查。
国家质检总局监管的主要对象是农产品加工业，负责制定相关的制度对农产品加工业保障食品安全的必备条件进行审核，同时对加工成品进行抽查，构建产品认可和标识制度。
商务部负责监管可上市销售食品以及供出口的农产品的质量安全，规范农产品市场的流通秩序，并逐步建立健全农产品质量安全监测体系。
3.1.2 检测检验体系正在加强
顾名思义，农产品质量安全检测检验体系是检测农产品（包括农业投入品）质量安全的技术执法体系，在确保农产品质量安全、建设法治农业、维护农产品市场秩序和促进农产品贸易方面承担重要责任，对调整农业结构、促进农业可持续发展等方面具有重要意义。
经过多年的发展，我国农产品质量安全检测检验体系逐步完善，形成了一套内含农产品质量安全评价、市场信息搜集与分析、农产品技术服务和农业农产品人才培训的综合性检验检测体系，检测能力基本满足了我国农业发展及农产品质量安全检测的需要。近年来，随着科技进步和各项政策的逐步完善，我国农产品质量安全检测检验体系中的核心部分——农产品质量安全检测检验机构，其检测检验能力得到显着提升，各级政府也积极进行投资建设，使得高标准农产品质量安全检测检验机构遍布全国各省和县，各级机构相互补充和配合，有效地提升了我国对农产品质量安全的检测检验能力。
迄今为止，农业部门的质检机构是我国农产品质量安全检测检验机构的主体，而农业部门的质检机构又以农业部及中国农业科学院等所管理的专业性的质量检验中心为基本构成单元。但随着农业市场的发展及近年来农产品质量安全问题的频频发生，现有的机构数量和分布特征已难以适应当前的发展形势。今后一段时间的重点工作是进一步健全机构，尤其是建设高精尖技术的食品安全毒理学评价中心和覆盖到县级及以下的基层检测中心，全面提升我国农产品质量安全检测检验能力。
3.1.3 质量认证工作取得一定进展
我国的农产品质量认证工作始于改革开放后，脱胎于计划经济体制下的行政式任务安排，当时强制性的认证工作对农产品质量安全和农业行政职能管理起到了积极有效的作用。
随着改革开放的深入推进，计划经济体制下的农产品质量认证工作已经不能适应市场经济发展的要求，行政命令式的质量认证工作显然不能满足自由市场条件下农产品丰富种类的需要，而且各自为政的痼疾极易导致多重标准和重复操作现象，不利于农产品质量安全的保障和农业的可持续发展。尤其是加入 WTO 之后，农产品质量得到更高的要求，且农产品进出口贸易越来越多，计划经济体制模式的农产品质量认证体制产生了严重的束缚作用。为此，我国 2002 年及时颁布了《关于加强认证认可工作的通知》，要求借鉴国际经验并基于我国实际，建立强制认证和资源认证相结合的质量认证工作，构建全国统一标准的农产品质量认证体系框架。
目前我国的农产品认证种类较多，在产品认证方面主要有无公害农产品认证、无公害农产地认证、绿色食品认证、有机食品认证和 QS 质量安全认证等;在体系认证方面，主要有危害分析与关键点(HACCP)认证、投入品良好生产规范(GMP)认证和中国良好农业规范(China GAP)认证、卫生标准操作规范认证(SSOP)、IS09000 体系认证和 ISOMOOO 体系认证等。
3.1.4 法律法规不断完善
完善的法律法规是开展农产品质量安全管理的基础和保障，针对农产品质量安全管理的方方面面，我国政府陆续颁布了各种相关法律法规，可以说我国农产品质量安全的立法过程是由无到有的，经历了从综合到专门的立法过程。
具体而言，我国农产品质量安全管理的法律法规体系主要由四个方面构成：一是农产品生产地环境的相关法律法规，包括《农业法》、《基本农田保护法》、《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《海洋环境保护法》、《大气污染法》、《固体废物污染防治法》等；二是对农产品生产过程中质量安全控制方面的法律法规，包括《动物防疫法》、《农业技术推广法》、《渔业法》、《农业转基因生物安全管理条例》等；三是农药等农业投入品方面的相关法律法规，如《农药条例》、《兽药条例》、《饲料添加剂条例》等；四是终端或成品农产品质量安全管理方面的法律法规，如《农产品质量安全法》、《标准化法》、《食品安全法》、《无公害农产品管理方法》、《产品质量法》、《绿色食品标志管理方法》等。
3.2 我国农产品质量安全管理体系存在的问题
在揭示了我国农产品质量安全管理体系的现状后，本节进一步从农产品质量监管体系、检测检验体系、质量认证体系和法律法规体系四个方面分析目前我国农产品质量安全管理体系存在的问题。
3.2.1 我国农产品质量安全标准体系不完善
农产品质量安全标准的制定并没有以风险评估为基础。风险分析是确定农产品质量安全各主要和关键影响因素及其危害程度级别的主要方式，只有以风险评估为基础，才能划分影响因素的安全和风险级别，从而为检验检测体系的构建和实施提供顺序和依据。基于风险分析的农产品安全标准是目前国际农产品质量安全管理的主流趋势，但由于对国际和发达国家的相关标准缺乏系统的研究，目前我国农产品质量安全标准当中的许多方面并非基于风险评估结果制定，严重影响了标准体系的科学性和可行性。
相关职能部门过多且各自为政，导致农产品质量安全标准的统一性值得商榷。农产品由生产到消费的过程涉及诸多环节和部门，相关监管部门就包括农、工、商、卫生、质检等多个部门，由于信息不对称，各部门之间往往不能协调一致、各自为政，且不同部门制定的标准差异程度很大，对同一农产品质量安全问题存在多项不同标准的现象经常出现，行业标准、部门标准与国家标准重复、交叉甚至冲突，导致监管部门无从判断孰是孰非，严重影响了农产品质量安全的监督管理，也导致各农产品生产、供应商无所适从。
农产品质量安全标准体系尚不完善，很多现在出现的突出问题缺乏相应的标准去应对。主要表现在五个方面：一是标准的制定脱离农产品生产和消费的实际环节，没有依据产业链条的结构特点进行协调和配套。二是近年来针对新出现的一些农产品生产新技术和工艺，以及新资源食品，没有迅速制定出相应的认证标准，阻碍了这些技术工艺和新资源食品的进一步开发和发展；而且尽管我国农产品质量安全标准体系已初步形成，但仍缺乏对种子、生产规程等方面的相关技术标准及技术评价指标。三是其中关系农产品质量安全的某些重要环节，例如农药残留、抗生素使用量等标准的设置相当不完整，甚至只是大体的政策要求，缺乏可操作性的评价指标。四是有些标准的水平偏低，很多像农药残留等方面的标准规定远远低于国际标准，导致某些出口农产品出现区别对待国内和国外的现象，民众反应强烈。五是有些农产品质量标准与卫生类标准几无差别，界限界定不清。六是存在相关部门不作为的现象，各种标准不能依据国际国内市场的变动及时修订和审核，有些标准甚至沿用了 20 多年，早已失去了价值和意义。
3.2.2 我国农产品质量安全监测体系不成熟
目前，中国的农药和兽药残留和污染，如缺乏生物毒素系统监测数据的条件。更令人担忧的是，一些对健康的危害且大型贸易经常涉及的敏感的污染物，如二恶英和类似材料（包括多氯联苯），氯丙嗪酒精和某些真菌毒素的污染情况仍不清楚。之所以出现这种情况是因为以下几个方面：
体系不健全。从检查系统的组成，企业应该自行测试食品安全检测，工业界和政府检测机构的主要检测方法是检测配套企业。强制检验的主要政府机构，以及食品行业自身的测试监控的意识是不够的。
检测方式不合理。从监管的角度来看，在发达国家设立农产品通常是例行安全监控系统，实现食品“从农田到餐桌”监管的全过程，而在食品安全监管方面目前中国的投资非常有限，食品质量检测体系不健全，传统的、突击式运动式的检查多，未能形成整体而连续的监管监测，导致有害食品的生产和销售仍然十分普遍。农产品生产者或经营者通常都是自己支付市场准入性检测费用，导致寻租空间的出现，不仅影响了政府监督的功能，而且还增加了成本。
重“尾”轻“头”，起不到源头控制的作用。最终产品的监督监管是目前我国农产品质量安全检测体系的重点，这就忽视了对农产品生产、加工、销售和消费过程的监管。由于条件的限制，从监管对象来看，目前我国的农产品质量安全检测主要面向大型的和比较完善的好企业，对于极容易出现农产品质量安全问题的小企业和散户却反而不能得到有效的监管甚至无人问津。现有的农产品质量安全检测检验机构大多分布在经济较为发达的东部地区，中西部地区数量较少，中西部地区的县级以下甚至没有一家正规的检测检验机构，而这些地区恰恰是最需要农产品质量安全监管的区域。不仅目前我国农产品质量安全检测机构的数量不能够满足农业发展的需求，而且已有的这些机构还存在结构性失衡，一是表现在区域分布方面，二是表现在专业分工方面，其中对农药、兽药残留等检测机构的数量和检测能力极为缺乏。
部门分割，机构重复，互不认账，浪费资源。我国农产品质量安全检验检测机构分属农业、商贸、卫生防疫及疫病控制、工商、环保部门，以及科研院所、大专院校及企业等不同的部门，由于部门之间的信息不对称和各自为政，导致我国农产品质量安全检验检测机构的功能分布极为不平衡，且由于缺乏统一的指导和规划，农产品质量安全检验检测机构低水平重复建设的情况时有发生。在交流不多、工作不协调的情况下，各部门处于对资源和利益的追逐，竞相购买设备和扩大规模，造成机构利用率低和资源严重浪费的现象。
3.2.3 我国农产品质量安全认证体系不系统
我们的认证系统的开发时间不长，认证体系的完整性和协调，认证技术和能力，认证的渗透程度及与国际标准还存在不小的差距。具体来说，主要表现在以下几个方面：
体系严重“残缺”。先进国家的经验表明，农产品质量安全认证系统应该包括认证机构、认证咨询机构和培训机构三方面紧密联系、互相补充、不可缺少的部分，这样才能保证农产品质量安全认证工作的顺利开展。但从我国目前的情况看，仅仅只有农产品质量安全认证机构，缺乏认证咨询机构和培训机构，这就导致功能的部分缺失：不能向广大农产品生产和加工企业提供如何进行农产品科学生产和管理，以及规范化申报方面的咨询和培训服务，从而使得部分应该通过认证的农产品生产和加工企业没有通过认证。
各部门和各地方各自为政。转型制度背景下我国农产品质量安全认证行业不仅只有政府部门的认证机构，还出现了形形色色的市场化机构，但这些机构并没有丰富和完善我国的农产品质量安全认证体系，而是为了追逐利益任意炒作“安全”、“绿色”、“无公害”等概念，不仅有失第三方认证机构的客观公正性，而且标准的制定缺乏科学依据，对我国农产品质量安全认证体系起到了极大的负面影响。另外，这些机构往往“自以为是”，不承认其它机构的认证结果，而其本身的认证结果也难以为其它专业机构所接收，扰乱了农产品市场的秩序。
由于缺乏认证专业技术和人才，认证结果缺乏权威性。由于目前国家注册认证人员的类别中缺少农业类检查员（审核员）、咨询师和培训师系列，农产品认证专业化队伍难以建立?导致农产品质量安全认证机构的人员素质参差不齐，专业化和尖端人才的数量较少，认证结果因为缺乏科学基础而往往失去权威性和准确性，没有发挥应有的价值。
认证知识普及程度差。由于农业和农产品市场的发展相对落后，目前我国公众对农产品质量安全认证概念比较陌生，对认证的作用认识不足。当然，目前我国农产品质量安全认证机构体系的严重“残缺”、各部门和各地方各自为政、认证结果缺乏权威性等表现也令消费者失望，丧失对已通过认证的农产品的质量信心。加之缺乏认证咨询机构和培训机构，政府相关部门对农产品质量安全认证的知识普及程度较差。
3.2.4 我国农产品质量安全法律法规体系不健全
法律法规体系不完善，可操作性差。目前《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国农业法》等这些总体性法规构筑了我国农产品质量安全管理的基础性规章制度，但遗憾的是，由于颁布时间较早，且长时间未能修订，导致这些法律适用面窄且标准较低，而且仅是一些概要性规定而不是详细的实施细则，导致这些法律与时代脱节，不能充分反映新时代农产品质量安全管理的要义。近期出台的《中华人民共和国农产品质量安全法》是对上述法律体系的有效补充，比较专门地介绍和规定了农产品质量安全管理的相关要求和准则，但是却存在着与上述法律相互矛盾的问题，导致实施起来难度较大，各执行主体之间难以协调一致，加之准则较为笼统，导致可操作性差。
现有法律法规的系统性和协调性较差。按照先进国家的农产品质量安全管理经验，在法律法规方面，应该首先制定一部基础性、指导性和综合性的法律法规，来整体规划整个农产品质量安全管理法律法规体系的篇章结构，并以此为指引再制定各种较为细化的其他法律法规。但在我国，缺少这样一部基础性、指导性和综合性的法律法规，导致现有的相关法律法规不能协调一致，甚至矛盾重重，提出表现在《农业法》、《产品质量法》和《食品卫生法》之间的不协调性?首先《产品质量法》和《食品卫生法》相互独立且规定不一，往往令执法人员无所适从，原因在于在制定上述两部法律时，相关部门缺乏沟通和交流，各自为政，矛盾和重复就不可避免了。其次，以植物检疫为例，由不同的部门负责不同的部分，且各自部门依据的法律法规也不相同，导致法律法规缺乏协调性，交叉不配套甚至直接冲突，法律法规严重丧失权威性和严肃性。
现有法律法规效力不够。一是执法力度得不到保障。目前我国农产品质量安全执法主要依据《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品卫生法》和卫生部为配合该法律的实施而制定的《食品卫生行政处罚办法》，上述法律法规由于出台较早且长时间未能修订，导致标准较宽，处罚力度较低，效力不足。二是由于相关细化和配套的法律法规实施细则尚未出台，上述总体和框架性的法律法规条目过于笼统，实际上处于难以执行的状态。典型的例子是，尽管《农业转基因生物标识管理办法》出台已经有一段时间了，但由于缺乏配套实施细则，导致难以推行。三是由于我国农产品质量安全管理的相关技术较为落后，有些技术甚至尚未国产化而依赖短期性的国外购买，导致有些法律法规缺乏实施的技术手段。
法律的执行过程缺乏规范化和持续性。我国农产品质量安全管理部门和相关法律法规载体执行部门存在不作为的现象，当出现人民群众反映强烈的重大农产品质量安全问题时，才开始按照上级机关的要求进行表演式的一阵风检查和处理，缺乏积极主动进行农产品质量安全管理和维护农产品市场流通秩序的思想和行为。当这阵风过后，相关部门的行动便又消失了，缺乏规范化和连续性。这种不作为是及其不负责任的表现，导致假冒伪劣农产品充斥农产品市场，造假分子有恃无恐，无法彻底解决农产品安全的问题?
