第 4 章 农产品质量安全管理体系的国际比较与借鉴
在揭示了我国农产品质量安全管理体系的现状及不足之后，本章进一步进行国际比较与借鉴，分析美国、欧盟、日本等发达国家农产品质量安全管理体系的建设情况及优势所在，为我国农产品质量安全管理体系的改进与完善提供直接的借鉴。
4.1 发达国家农产品质量安全管理体系建设情况
从农产品质量监管体系、检测检验体系、质量认证体系和法律法规体系四个方面分析美国、欧盟、日本等发达国家农产品质量安全管理体系的建设情况。
4.1.1 农产品质量安全标准体系
经过多年的发展和逐步完善，发达国家的农产品质量安全标准体系已经非常完善且操作性较强，既包括农产品生产、运输、加工等过程的生产经营环节标准，也包括终端农产品成品的种类标准。根据标准的行政强制性程度，上述标准可以分为强制性和推荐性两种，前者是遵照现有的法律法规必须要满足和执行的标准，必须严格遵守，具有较强的强制性。
后者则是在满足强制性标准的基础上，为进一步丰富农产品质量安全标准体系，政府建议或者委托某些行业协会或者标准制定机构自行制定的特色化标准，由于这些标准的前提在于满足强制性标准，因此可以自愿选择是否采用。大多数农产品选择采用推荐性标准，以提高产品的竞争力。
在美国，农产品质量安全标准大约超过 10 万个，除了政府外，还有大约 700 多家机构制定自己认为合适的农产品质量安全标准。总体而言，美国的农产品质量安全标准包括3 个层次：首先是基础性和强制性的国家标准，经联邦政府同意和授权后，这些标准由农业部、环境保护署、卫生部等部门协调制定，每个部门制定的标准各有侧重又相互联系。
其次是由民间团体或专职企业机构制定的行业标准，由于专业性较强，这些行业标准的权威性受到世界的肯定和认可，不仅在美国本土盛行，更是得到国际社会的普遍采用。三是相当于国内企业制定的企业标准，在美国由具体进行农产品生产、流通和销售的农场主、零售商等制定的企业操作规范。
欧盟对农药残留的检测检验是全世界最严格的，目前专项相关标准达到 1.7 万项，除此之外涉及农产品质量安全的综合性 500 多个，一般性的技术操作性标准达到 10 万多个。
上述标准大体可以分为 2 个层次：首先是欧盟层级的必须强制性执行的标准，这些标准往往只侧重某些重要方面；其次是可自愿选择的技术标准，这些标准大都比较较为详细和具体。
与美国类似，日本的农业和农产品质量安全标准体系也由国家、行业和企业 3 个层级构成：首先是基础性和强制性的国家标准，经政府同意和授权后，这些标准由农业部、环境保护署、卫生部等部门协调制定，每个部门制定的标准各有侧重又相互联系。其次是由民间团体或专职企业机构制定的行业标准，尤其是生鲜产品的行业标准方面，由于专业性较强，这些行业标准的权威性受到世界的肯定和认可，不仅在日本本土盛行，更是得到国际社会的普遍采用。三是相当于国内企业制定的企业标准，在日本由具体进行农产品生产、流通和销售的农场主、零售商等制定的企业操作规范。
4.1.2 农产品质量安全检测检验体系
美国的农产品质量安全监测检验体系由政府和各州建设的农产品质量监测机构构成，这些监测机构承担着农产品生产过程中的质量安全和产地质量安全，并服务于美国法律规定的农产品市场准入和市场监管条件。除此之外，这些监测机构还能够对农产品进行风险评估和管理。
欧盟的农产品质量安全监测检验体系由欧盟各国各自的体系构成，欧盟各国根据欧盟的法律法规及本国的相关法律法规制定相关的标准构建各自的农产品质量安全监测检验体系，对农产品实行严格的市场准入和监管。欧盟各国都有官方指定的对农产品质量安全监测检验机构，这些机构的权威性要大于私人志愿机构，起到了根本性作用。这些官方或官方认可的机构由于受到国家的支持而拥有先进的技术和监测检验手段，围绕 HACCP 系统监测农产品质量可能发生危害的任何环节。
在日本，农林水产省是负责农产品质量安全监测的最高职能部门，按照中央政府的相关政策和要求组织构建农产品质量安全监测检验机构，对农产品质量安全进行监测、鉴定和评估。在日本，所有关于农产品质量安全监测检验的请求首先汇总到各级政府，然后各级政府委托农林水产省相关农产品质量安全监测检验机构进行监测检验。农林水产省农产品质量安全监测的部门主要包括独立行政法人农林水产消费技术服务中心和各级地方农业机构。
4.1.3 农产品质量安全认证体系
美国拥有全球最多的农产品质量安全认证，这些认证按照行政强度的不同可以分为自愿性认证和强制性认证两大类。其中自愿性认证的目的在于提高农产品的市场竞争力，各行业协会或组织基于美国政府的相关规定制定各自的自愿性认证标准，这些标准一般高于美国政府规定的强制性认证标准，因此更利于农产品的进出口贸易业务。比较典型的自愿性认证有公平贸易、有机农产品、俄克拉荷马制造、安格斯牛肉等。强制性认证属于国家规定的关于农产品生产、销售和消费各环节的所必须满足的相关标准和要求，保障了美国农产品质量安全和农产品市场的有序流通。比较典型的有 HACCP（危害分析关键控制点）、农产品 GMP（良好生产规范）、Dolphin Safe（海膝安全）金枪鱼标志、GAP（良好农业规范）认证等。
欧盟倡导在遵守基本法律法规的基础上，鼓励各国农产品部门的自我要求和自我管理，并通过频繁的沟通交流确保各国农产品质量安全认证标准的统一性。欧盟各国农产品安全管理部门负责制定国内农产品质量安全认证的种类及标准，如 GMP 和 HACCP，并欢迎行业协会及私人研究机构和企业的补充完善，作为强制性认证的有益补充。欧盟各国的农产品优秀企业基本都具有自己的农产品质量安全管理认证，确保了农产品的质量安全。
除了日本政府规定所必须执行的强制性农产品质量安全认证标准外，日本最为知名的自愿性农产品质量安全认证是 JAS。在日本，有专门的认证部门推广 JAS 的认证管理，截至目前，日本已经实施 JAS 认证的农产品种类达到 400 多种。农林水产省是负责农产品质量安全认证的最高职能部门，按照中央政府的相关政策和要求组织构建农产品质量安全认证服务，对农产品质量安全进行认证。对于农产品进出口贸易，日本要求所有的国外农产品必须达到 HACCP 认证标准。
4.1.4 农产品质量安全法律法规体系
美国的农产品质量安全法律法规体系由综合性和指导性的基础法律法规和依据该基础法律法规制定的众多操作性强的专门法律法规构成，总数量超过 35 部。其中综合性的法律法规如《联邦农食品、药品和化妆品法》、《公共卫生服务法》、《农产品质量保护法》等，其中载明了美国农食品和药品所必须达到或满足的生产和销售条件，并以指导性的口吻列明了农产品质量安全标准体系、监测检验体系、安全认证体系等的构建要求。目前美国针对农产品质量安全专门的具有操作指导性的法律法规众多，如《联邦肉类检查法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等，可以说美国农产品的各个生产和流通环节都有法可依。
欧盟的农产品质量安全法律法规体系比较完善，三十年来，经过欧盟的统一协调处理，陆续制定了 20 多部相关法律法规，例如《通用食品法》、《食品卫生法》等。基于这些综合性和指导性的基础法规，欧盟还专门针对药品制定了一系列操作性的规范操作性文件，如动植物疾病药品使用控制、农产品药物残留控制等。2001 年《食品安全白皮书》的颁布被认为是欧盟农产品质量安全法律法规进一步完善的重要标志，白皮书不仅针对现状，而且预测了未来数十年内欧盟可能出现的食品安全问题，并针对这些问题提出了详细的应对策略，其中包括 80 多项具有可操作性的保障药品和农产品质量安全的基本措施。
日本以《农林物质标准化及质量标识管理法》为基础，建立起了包括农产品卫生、农产品质量(品质)、投入品(农药、兽药、饲料添加剂等)、动物防疫、植物保护等 5 个方面的较为完善的农产品质量法律法规体系。日本自 1948 年厚生劳动省颁布实施《食品卫生法》和农林水产省颁布实施《输出品取缔法》(即《出口农产品管理法》，1957 年改为《出口检查法》1997 年废止之后，农林水产省又相继出台了《农林产品品质规格和正确标识法》(JSA法，1970 年颁布实施)、《植物防疫法》、《家畜传染病预防法》、《农药取缔法》、《农药管理法》等与农产品质量安全有关的法律法规。
4.2 发达国家农产品质量安全管理体系的优势
基于对美国、欧盟、日本等发达国家农产品质量安全标准体系、检验体系、认证体系和法律法规体系现状的分析，通过与我国农产品质量安全管理体系的现状比对，揭示发达国家农产品质量安全管理体系的优势所在，为我国农产品质量安全管理体系的改进与完善提供直接的借鉴。
4.2.1 检测手段严格、技术先进
农产品质量安全监测检验及认证技术是构建完善的农产品质量安全管理体系的必备基础，只有具备了先进的监测检验及认证技术，农产品质量安全管理的相关法律法规才能够具体实现。美国、欧盟及日本等发达国家都具有先进的农产品质量安全监测检验及认证技术，因此保障了农产品质量管理体系的准确性和可靠性。欧盟各国由于普遍经济、技术实力强，因而其农产品技术标准水平高，法规较严，尤其对产品的环境标准要求很高?美国也是如此，如对肉食品，不但要求检查农药残留量，检查出口国生产厂家的卫生条件?
欧盟还对工作间温度，肉制品配方，以及容器和包装等作出了严格的规定?此外，各成员国还有自己的严格的技术标准，可随时选择对自己有利的标准执行。另外，大部分国家采用由农业行政主管部门主要负责实施农产品质量安全管理。之所以采取这种管理体制，是因为在当代产业组织的作用下，农产品原料与最终制成品之间的质量安全密切相关，农产品的生产、加工一体化趋势明显，农业生产管理的外延不断扩大。同时，在当代消费倾向的推动下，居民农产品消费的质量安全控制从制成品延伸到原料生产，农产品源头管理越来越受到重视。来自生产和消费两方面的压力促使各国政府不得不重新调整农产品质量安全管理的行政职能和机构，并将一些职权集中到处于农产品生产源头的农业行政主管部门。美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等国政府在这方面调整得都比较彻底。
4.2.2 重视国际信息交流
不管美国、欧盟还是日本，都力求通过专门机构，通过收集和分析信息以及风险交流，提供科学指导和法规制定，加强对食品安全的及时而有效的监控和预防。比较起来，美国在这方面似乎更成熟、更有基础。从检测体系看，美国做了更多的工作。如联邦谷物检测系统，就包含样本检测和监督系统，主观检测和评价系统，市场监控和早期预警计划等，可谓机构组织严密，手段先进。农业部负责的畜禽产品检测体系也在 1996 年对检测程序进行了更新，从注重危害后的跟踪监测转为对肉类和禽类产品受污染的预防，实现食品安全预防现代化。欧盟也非常重视对食品尤其是畜产品的分析与检测，同美国一样，强调生产企业利用 HACCP 来监督和控制生产操作过程。然而，2000 年以来出现的疯牛病和二恶英等事件，说明欧盟现行食品安全管理体制存在弊端，比如对来自多种信息渠道的信息缺乏统一协调和有效分析。美国、欧盟及日本等发达国家的农产品质量安全管理体系及技术之所以走在了世界前例，一个重要的原因是这些国家的信息化建设同样比较先进。基于发达的信息化系统，发达国家在制定相关农产品质量安全管理的标准时瞄准的是世界市场而并非仅仅是本国的情况。美国和欧盟等国家还设立专门的农产品质量安全信息收集与分析机构，为农产品质量安全管理体系的改建提供直接可靠的指导和建议。
4.2.3 倾斜扶持激励力度大
农产品质量安全是关系到社会稳定和经济可持续发展的重要问题，且由于农产品及农产品质量安全管理的复杂性，其管理体系的构建和实施需要雄厚的资金支持。美国、欧盟及日本等发达国家对农产品质量安全管理进行较大力度的财政扶持，尤其是对相关技术的研发以及农产品质量安全风险评估等方面，进行了大量卓有成效的投资。例如美国为支持有机产品市场的发展，规定联邦政府每年定向投资至少 1500 万美元作为相关配套资金，且对定单销售达到 100%的有机产品免税。欧盟和其他欧洲国家在食品安全和质量方面的合作由来已久。专门研发项目、专项支持措施、中小企业专项等都是国际合作的项目。在未来的五年内，欧洲委员会将投资建立专业网，用于调查食物链中有害添加剂和化学制品的存在。在食品安全与质量研发合作中，参与者不仅可以得到各国详实的农产品质量安全信息，而且能够充分利用“反馈通道”，扩大合作范围，解决在经济发展中出现的紧急和特殊问题。目前在欧洲和独联体国家都建立了国家联络站，旨在帮助专家、学者参与国际规划，执行国际科技合作项目。
4.2.4 法律法规体系健全。
建立健全农产品质量安全管理的相关法律法规是农产品质量安全管理体系有效运转的基本保障。西方发达国家针对农产品由生产到消费的各个环节都制定了专门的法律法规，可以说“从田间到餐桌”的整条农产品链都有法可依，为有关农产品的质量标准制定、产品质量检测检验和产品质量认证等众多工作提供了统一的法律规范。在美国、加拿大等国，农产品质量安全的违法者不仅要承担对受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。这些制裁措施除了罚款外，主要还有没收和销毁违法产品、责令停产停业和吊销营业执照等，违法情节严重的，还可能被判处监禁。发达国家在制定和实施农产品标准时，都将其与农产品安全紧密结合。如美国的食品安全已成体系，它以强有力的、灵活和科学的联邦和州的法律为基础，同时也赋予食品行业必要的食品质量控制权利。政府各有关机构和食品生产等部门基本上能做到有效的配合与协作。同时，美国食品安全监管模式重视预防和以科学为基础的风险分析和预防，即美国食品安全法律、法规及政策都考虑了风险，并有相应的预防措施。欧盟委员会也十分关注食品安全问题，并在已有的食品、食品以及工业产品的安全标准基础上，建立新的食品安全法律框架。在 2001 年底通过立法，建立独立的食品管理机构，并在 2002 年开始行使职能。新的食品安全法律框架则更注重对农畜产品和新型食品质量的要求。
