国外测绘地理信息行业管理模式

　　
　　2.1放管服的理论分析框架、基础
　　
　　2.1.1理论分析
　　
　　框架对测绘地理信息行业进行管理「“],是非政府非盈利性组织和公共权力机关为满足社会对测绘地理信息的需求而进行，对其进行有效的管理，能够促进社会整体有效发展，利用公共权力和一些科学方法从而进行对测绘地理信息的计划、指挥、控制等行为和活动。对测绘地理信息行业进行的管理，隶属于公共管理的范围。
　　
　　通过测绘地理信息从而形成的地理信息产品，属于准公共物品和纯公共物品[0.对测绘地理信息行业进行管理，目的主要是为了实现向社会提供有效的、公平的地理信息资源；管理方法主要是利用公共权力或者其他有效的方式进行管理。在传统测绘地理信息行业管理中，是通过政府凭借强制性的命令对测绘地理信息事物进行直接管理，但是这种传统的管理方式己经不适合新时期社会经济的发展要求，现代测绘地理信息行业采用的管理手法一般是通过法律赋予的公共权力或者使用其他有效的方式和方法。
　　
　　我国目前测绘地理信息行业的主要管理方式「13]包含资质管理、制度监管及宣传培训、监督检查等方式，其中，资质管理即对各种测绘资质单位予以管理，重点为资质的申请、变更与受理等；制度管理为利用制度改善与健全进而对地理信息安全、成果质量进程与市场秩序进行监管；宣传培训是指通过对法律法规及相关政策制度、地图正确使用规范及地理信息保密流程等进行宣传和培训，如保密教育、测绘法宣传和培训等；监督检查之时通过检查各种违法乱纪违规测绘地理信息业，涵盖对成果质量的检查以及保密检查与地图审查等。对测绘地理信息管理中开展群众举报是发现我国违法违规的测绘地理信息行业的一种途径。在上面管理方式中，宣传培训和体系监管隶属事前管理，但是资质监管隶属监督管理整个过程，监督检查隶属监督管理之后予以的定时监管。对于安全保密与问题地图这类的违规测绘行为，在检查时离不开多个部门的共同执法。
　　
　　现阶段，国内采取的是测绘地理信息局统一开发的企业标注内审系统，能够让企业使用互联网标注，使全国互联网地理信息监管系统进行全面的推广使用，地理审查以及网络标注过滤与地图在线审核体系的研发也提上日程，我国正在不断的对信息化监督管理系统进行开发和建设。
　　
　　有关法律法规的不断拟定和健全，早己是我国测绘地理信息监督管理十分主要的途径与根据。国家在安全管理方面，己经就地图编制出版、个人来华测绘、成果管理及测绘管理工作等形成了完善的法律规定。另外，在测绘地理信息行业市场监管层面，国家亦创建了地理信息信用监管与市场监管等相关体制。
　　
　　在质量监管方面，我国建立了测绘生产质量、质量监督管理等有关体系。就开放国家版图管理层面，国家内部早己创建了国家版图的宣传教育工作体制。但是，从总体上来说，我国地理信息科学制度仍不完善，在地理信息工程咨询及监管等市场监管体系仍旧未创立与施行，对地理信息市场信用体系亦只是初见规模，仍然没有完善的信用制度，且测绘地理信息市场信用制度只是在行业内部的一个约束机制，并没有与国家信用制度进行联网处理，信用制度的成熟需要时间从而逐渐变得完善。在测绘地理信息行业质量监管方面，其相应的体系相对而言仍然不多。除此之外，政府对于上述体系中存有的各类违规行为惩处力度不强，因此不能起到良好的督促和监管作用。
　　
　　2.1.2理论基础
　　
　　测绘成果具有商品性，但其与普通商品亦有所区别。测绘地理信息事业直接服务于经济、国防与社会发展，其涵盖测绘生产、科研教育、资料信息以及出版与仪器制造等专业队伍以及各类行政监管机构与此类专业队伍及行政监管机构的能力水平与发展情况等内容。以前，要去一个陌生的地方，总要找警察或者路人问路，有时他们确实不知道，有时也只是指一个大致的方向，最后总要费好大的周折才能到达目的地。现在人们出门前可以用百度地图、高德地图等软件把路线规划好，再通过街景地图查看一下目的地周边环境，做到心中有数就可以轻松出发了，在沿途还可以欣赏一下风景，真正做到了”秀才不出门，全知天下路“.而我们如今的测绘地理信息逐步形成产业化也是伴随着测绘市场形成发展而来，各个市场化主体一同构成服务获利集团，测绘项目单位及测绘单位间为平等民事主体，开展自由市场交易。
　　
　　1、市场失灵理论
　　
　　这里所说的市场失灵即市场丧失效率，即一旦市场资源配置发生低效抑或无效率的情况之时，就会产生市场失灵。所以，市场失灵即市场不可以抑或很难有所效率地进行经济资源合理配置。当然了，行之有效地配置经济资源有着一定特殊含义。所谓的一定特殊含义为必须具有严格假设条件。也就是说资金在配置时，生产者可以通过最低生产资本支出生产社会最为需要的商品，同时用最少资本支出生产最优产量，顾客用最少的生产资本购置产品，此时的商品价格和绝对生产成本以及最少资本支出与边际资本支出均相等。即顾客用边际资本支出所决定的商品价格购置此产品。唯有在此条件之下，经济资源的配置方最具效率。唯有完全抑或充分竞争市场，方被看作是经济资源最极具效率的配置。然而，完全竞争市场仅存于严苛假设条件之下，与此同时，就算是那些完全具有全面竞争市场条件之市场，亦做不到在每一个领域抑或所有情况下均可以行之有效地进行经济资源配置，上述两类情况均会造成市场失灵。
　　
　　开展测绘地理信息的各大资质单位身为微观经济的行为主体，为了最大程度获取经济效益，必然会激烈竞争并存在一定盲目性，乃至出现恶性竞争与质量隐患问题。测绘地理信息业亦为一种基础行业，对于产品的质量要求较为严苛。所以，我们一定要根据市场失灵情况予以与之对应的干涉，方可确保测绘地理信息市场不断健康向前发展。
　　
　　2、政府管制理论
　　
　　政府管制为政府为了实现某一目标，利用相关法定权利对社会经济主体的一些经济活动施行的某些限制与约束。市场运转过程中，由于非正当竞争、信息不对称以及资源垄断等导致的市场失灵现象，政府必须予以与之对应的调控，进而保证市场得以正常健康运转。在2017年7月1日，新的《中华人民共和国测绘法》正式施行，各省（自治区、直辖市）都根据本省的情况，根据新测绘法作出了相应的调整，严格把控资质准入门槛，依法对当地测绘地理信息市场予以监管，对测绘地理信息单位存在的违规违法行为予以行政惩处。
　　
　　2.2国外测绘地理信息行业管理模式
　　
　　2.2.1各国测绘管理模式差异

        每个国家对于测绘地理信息行业管理都存在一些共性「‘”],但也都有一定的差异。由于政府在测绘行业所起到的作用，将各国测绘行业管理模式归为市场主导型、政府协调型及政府主导型三类。根据差异性的管理模式下的地理信息开发利用和测绘成果管理内容等方面的政策，以日本、美国和英国为典例进行分析。
　　
　　一、日本的测绘与地理信息法规政策介绍测绘地理信息行业管理中，日本、韩国及俄罗斯等国家主要采取的是政府主导型管理模式。这种管理模式，其基础测绘是由国家进行全部的财政投入，与政府协调型和市场主导型管理模式相比，该模式是有保障的事业体系模式「15]
　　
　　其中，对测绘行业主导型最强的国家是俄罗斯，但受到传统文化和经济转型的影响，其新技术的推广与使用比较落后，且对地理信息系统的使用和研发也并不广泛。日本和韩国情况比较相似，以日本为佳。
　　
　　在日本[[16],其主要的测绘法律体系有《国土调查法》、《测量法》、《海道测量法》。在《测量法》中，规定了测绘成果的汇交，要求公共测量、基本测量的成果都要进行汇交，且进出测绘的精度、工作时期、种类等都应及时进行公布，当非基础测绘成果进行汇交时，都需要经过严格的审查后方可公布。
　　
　　测绘成果一般分为有偿测绘和无偿测绘两种提供方式，其提供的对象以及范围并不相同。对于基本测绘成果，禁止进行具有盈利性的复制贩卖。另外，在测绘法中，日本对测绘使用者发现测绘成果与现实不相符时有义务对测绘机会进行反应的相关规定，通过确认后相关部门可进行通报和修改。日本还规定非官方的测绘成果，应禁止使用和售卖。
　　
　　日本海洋信息部「17]对外公开的地理信息测绘数据有：航空图、航行警告、海图、水路通报等，通过收费后，方可获取所需要的地理信息测绘数据图。
　　
　　二、美国的测绘与地理信息法规政策介绍澳大利亚、美国和德国等国家的测绘地理信息行业管理方式属于政府调控型，国家并未有完整的测绘行政管理体系，且地方政府也并未设有测绘管理体系。而政府的作用在于通过健全立法或行政指令宏观调控国家测绘行业，且于财政层面对基本测绘予以全额投入，非政府组织在行业协调发展中也有重要的作用。
　　
　　英美法系的典型代表是美国[[18-20],通过对行政法、普通法、成文法和宪法进行构建组成了相对完善的法律体系。在《美国法典》C United States Code）中，规定了五大湖区制图、海洋测量、国家地质调查局及陆地遥感政策等内容。由于美国各州和联邦的行政程序法，联邦的各行政部门都能够对相应的法规进行制定。通过与管理负责人进行协调和沟通，使各项法规尽量保持一致，从而预防发生冲突。    对测绘地理信息行业管理的规定中，联邦地理数据共享政策（FederalGeographic Data Sharing）对地理信息数据的构建、处理和分法等方面进行了采用国际标准、联邦标准。政府机构通过公平、公正的原则，以政府和公众成本最小化、数据使用最大化的方式提供地理空间数据，表明美国制定各种法律法规主要目的是为了通过提高对地理信息技术的投资，达到提高地理信息服务能力、减少政府计划管理费用、减少公众取得地理信息成本等目的。通过鼓励对地理信息技术的使用，把地理信息行业管理作为战略性资源，在联邦工作中、与公众沟通中和组织结构中使用。
　　
　　下面利用A-16号通告[Zy （ Circular No_  A-16 }  OMB）作为基础案例，对美国地理信息收费政策进行阐述。在A-16号通告中，规定美国地质调查局在不阻碍调查局部门制图工作前提下，可以将数据提供给外国政府、企业、个人等，但需收取成本费用及10%的附加费用。随着网络时代的来临，由于数据复制过程几乎不需要产生费用。所以，只要会使用互联网，便能够免费获取政府所提供的地理信息内容。
　　
　　美国对地理信息并未无限制的公开可以通过遥感数据（Commercial RemoteSensing Policy）的分发政策来表明，在该政策中规定，对于敌方有利用价值的数据，美国会通过遥感系统采取适应的安全防范，从而保护美国国家的安全以及美国对外政策的利益。在这种情况下，美国采用商用系统进行控制运行的方法，用来限制一些数据的采集以及分发的产品，比如，最高分辨率的产品和遥感数据仅会提供给美国政府及经过美国政府批准的用户使用。
　　
　　三、英国的测绘与地理信息法规政策介绍英国测绘地理信息行业管理方式属于市场主导型管理模式，政府拥有大量可供各类机构使用的无可取代的地理信息，因此是由一个独立的政府部门履行其测绘行政管理职能。市场主导型管理模式导致没有国家对财政进行固定的投入，而是依据市场机制对测绘投入进行解决。但英国有完善的测绘法律机制，通过政府的进行法律规定从而对测绘行业的有效管理。
　　
　　英国最大的测绘机构是军械测量局[f221,在1999年，英国军械测量局成立“企业资金组织”,但也仍是英国政府一部分，对测绘英国地理信息进行管理。根据军械测量局的相关规定，无论任何消失的建筑物、旧建筑物都应及时的进行记录。如果在四分之一的平方公里内有三百个单位发生变化，那么，就需要对地理信息进行重新绘制，进而保障用户能够得到最新地理信息。与此同时，英国军械测量局己经对海外60多个国家地理信息进行测绘工作，己全部完成。通过所采集的地理信息存入到英国官方地形数据库中，确保公众能访问到环境信息。
　　
　　英国政府部门发布的《英国数据优化管理指南》（2005 ）中指出，数据优化管理的原则是明确数据所有权，优良数据管理的一个主要方面是明确数据所有人。数据所有人通常是指最初授权进行数据采集或编辑，以及对数据进行管理和财务控制的机构或机构所属团体。数据所有人拥有数据集、知识产权和出版权的法定权利，可获取信息不等同于可被二次利用，只有通过数据所有人法定许可，才方可对数据再利用。
　　
　　英国测绘地理信息工作没有国家进行财政的固定投入，所有通过公共财政收集的政府数据必须加以适当管理，通过实现其全部价值证实大量生产和维护的必要性。英国军械测量局通过明码标价和数据分发政策，使数据收费和使用条件更趋合理和一致，满足条件符合客户的自由访问需要，同时对寻求商业利润的客户适当收取一定的费用，实现利益最大化。
　　
　　2.2.2国外测绘与地理信息法规政策分析
　　
　　从国外对地理数据交换网络和地理数据基础设施情况来看[[23],均鼓励社会各界对数据的广泛参与，包括政府部门、生产企业、开发人员、教育机构及个人用户等。地理数据基础设施就是指提供地理空间信息进行交流和共享的平台，参与交流和共享的各方任何轰动都会对外开放，从而共同协作推动这项工作。
　　
　　比如，在《欧盟空间信息基础设施》（欧洲议会和理事会，200.7 ） [24-25]中，INSPIRE应用成员国建立的空间信息基础设施，这些基础设施应与通用执行规则一致，并能在共同体层面上进行补充，这些方法确保成员国建立的空间信息基础设施在共同体内协调一致，并能跨国执行。因此，公众及各类组织机构应积极参与到地理数据交换网络和基础设施的建设上，从而为该系统存在的各种问题提出可靠的建议。
　　
　　在国外，其地理数据基础设施建立的目标主要是为公众提供地理信息的网络化服务。因此，对建设地理数据基础设施给予了足够的重视。利用数据信息的交换网一般会向全社会免费公开地理信息数据内容，为使基础设施能被成功运行，应最低限度向社会提供一部分免费服务或提供查看空间数据集的免费服务。成员国可允许提供空间数据集和服务的公共机构，向共同体内使用这些空间数据集和服务的其他公共机构或团体颁发许可证或收取费用。任何收费或许可都必须与推进公共机构间空间数据集和服务共享的总体目标相一致。收费应坚持最少化原则，即在投资获得合理收益的基础上，确保空间数据集和服务的数量和质量。成员国为履行共同体规定职责而向共同体机构提供的与环境有关的空间数据集和服务，不得收取任何费用。此种方法促进了信息共享，最大程度的发挥出地理信息资源带来的效益，有效推动了地理信息产业健康发展。
　　
　　通过进行调查发现，2005年印度的《国家地图政策》[26-27]推出国防系列地图（D SM S）和开放系列地图（O SM S）两个系列的地图，开放系列地图主要是用来为政府提供数据，从而协助政府制定各项政策以及保障国家顺利发展所测绘的地图，而国防系列地图是为满足国防安全需求而绘制。与此同时，国外电子地图内容一般都会受到政府相关部门进行审查后再公开。
　　
　　对于地理信息版权[[28]的保护，国外的保护力度极大，主要是通过版权法和赋予地理信息数据库制作者特殊权利从而保护符合地理信息的数据和产品。这些保护对地理信息数据库来说意义重大，它有效的弥补数据库版权法存在的不足，保障了数据所有权。