第3章 政府信息公开和保密的历史沿革及发展现状
本章从信息公开和保密的产生背景、发展现状、面临问题及原因分析、发展趋势这四个方面来阐述政府信息公开和保密的历史沿革及发展现状。其中以 SD 省政府信息公开数据为例，结合当前实际，发现存在的问题并分析产生的原因。
3.1信息公开和保密的产生背景
自人类历史发展到文明阶段，便有了信息公开和保密的需求。一直以来，政府和社会对信息公开的重视程度要弱于保密，直至近代科技发展，信息的传播方式和传播速率产生了翻天覆地的变化。人们才恍然间发现政府信息公开的必要性和所产生的社会价值及经济价值。而对于我国而言，直至加入 WTO 之后才逐渐重视信息公开和保密的法规化和体系化的建设，并意识到信息公开的作用与信息保密同等重要。
3.1.1信息公开和保密的历史脉络
纵观世界，涉及信息保密的最久远的文字记载是公元前 2100 年上下的《汉谟拉比法典》，其中为了维护宗教统治而出现了信息保密要求的雏形。就我国而言，自奴隶社会、封建社会伊始，就伴随着为维护皇权统治和国家稳定而产生的信息保密和公开的相应要求。比如春秋时期的《管子-大匡》中就有“夫诈密而后动着，胜”,战国时期的《韩非子-说难》中就有“夫事以密成，语以泄败”.因此，随着奴隶社会及封建社会的形态变迁，历朝历代的信息公开和保密也各赋特色。
新中国成立初期就曾颁布过一部《保守国家机密暂行条例浅说》，为的是适应当时国外敌对势力对新中国的渗透和破坏。但是就信息公开而言，则没有明确的法规条例进行明确地指导。直至上世纪 90 年代才出现针对政府信息公开和保密的学术性研究和成体系的法律法规。从此，我国的政府信息公开和保密工作在新时期的新要求下进入了发展的快车道，相关的理论研究也日趋专业和深邃。
3.1.2信息公开和保密发展的必然性
从科技发展的角度出发。当下信息传播速度已实现无延迟性，传播广度已实现无死角覆盖，传播深度已实现全透明化。在如此大背景下，政府要做到取信于民、施政于民、服务于民，就必须赶上信息大爆炸的快车，让群众第一时间得到政府应公开的信息，并恰当地保守维护国家和社会公平、稳定的信息。
从信息内在价值的角度出发。在我国顺利地加入 WTO 后，随着过渡期的结束，我国已成为高度市场化的经济社会。随着经济的迅猛腾飞，信息成为最为宝贵的资源。
由此导致资产的配比、生产的分配、政策的导向都前所未有地依赖准确信息的指导。
所以政府信息及时公开的影响日益显现，同时为了维护市场公平和政府公信，更要做好政府信息的保密工作。
从政府职能转变的角度来看。由于社会发展的需要，我国政府由初期的社会建设参与者逐渐转变为监督者。如此一来，减政放权成为了习总书记这届政府的工作重点。
那么政府信息公开和保密的随之发展就显得必不可少，且要求之高、责任之重是前所未有的。
3.2信息公开和保密的发展现状及案例研究
3.2.1信息公开和保密的发展现状
如今，各国政府关于政府信息公开和保密的研究和立法已经日趋完备，诸如美国就先后对 1966 年颁布的《信息自由法》进行了多次修改，以使其更加符合公众知情权的要求。同时美国为了保护政府秘密、商业秘密以及个人隐私，分别于 1974 年和1976 年制定了《隐私权法》和《阳光下的政府法》，并且伴随着不同时代的需求，又制定了《联邦电子通信隐私权法》、《电脑匹配和隐私权保护法》以及《电子情报自由法》等。
作为资历最深的资本主义国家的英国在政府信息公开和保密方面的相关研究和立法也没有落后于人。为了顺利促进政府信息公开的顺利实施，于 1984 年颁布了《数据保护法》、《利用政府信息法》、《官方保密法》，并且在 1990 年后陆续修订了《获得政府信息实用守则》、《开放政府》、《公民宪章》等，又于 2000 年通过了《信息公开法》。可见发达国家在政府信息公开和保密方面一直保持着顺应时代变化要求的状态。
我国政府在政府信息公开和保密方面启动较慢，但是一直在不断完善、不断赶超，于 2008 年实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》和 2009 年 6 月 22 日经全国人大常委会审议了《中华人民共和国保守国家秘密法》。这是我国政府实事求是、与时俱进地从法律层面完善了新时代的要求，成为了改革和发展的有力法律保障。
3.2.2SD省政府信息公开和保密情况概述
SD 省是我国的经济大省以及人口第二大省，国内生产总值排在全国第三位。2013年，SD 省与 GD 省、JS 省一同被评为我国最具综合竞争实力的省区。SD 省能够认真贯彻中央部署精神，政府信息公开和保密工作一直开展良好，进步提升很快，在我国信息公开和保密工作成绩名列前茅，比较具有代表性，可以小见大观察国家相应情况。
为保障公民、法人和其他组织顺利享有其知情权和监督权，推动依法行政，构建公开、透明的管理模式，依据《政府信息公开条例》和相关法律法规，结合 SD 省现实情况，于 2010 年 5 月 7 日会议通过了《SD 省政府信息公开办法》，自 2010 年 7月 1 日起施行。自十八大以来，SD 省认真贯彻中央要求，把信息公开作为推进依法治国，完善法治型政府、高效型政府的重大举措，全方位落实近几年国务院办公厅印发的《政府信息公开工作要点》，加强政府信息公开和保密工作安排部署，回应社会关切，进一步提升政府公信力。继续加大推动力度，全省各级政府的信息公开步伐不断加快，执行能力明显增强。
在加强信息公开力度的同时，为了防止由此导致泄密，在全方位执行《中华人民共和国保守国家秘密法》的前提下，制定了《SD 省计算机信息系统安全管理办法》、《SD 省机关单位互联网门户网站管理办法》、《SD 省保密要害部门、部位保密管理规定》、《SD 省政府信息公开保密审查办法（试行）》，力争从多个方面多个角度，多管齐下，确保政府涉密信息的稳妥。加强 SD 保密在线网站平台建设，设置机构职能、政策法规、工作动态、信息公开、保密知识、警钟长鸣等多个栏目，从专业角度、技术层面向公众普及保密知识，通过泄密案例警示教育来强化公众保密意识，确保 SD省不因泄露国家秘密而使国家利益蒙受损失。
SD 省政府公开目录包含省政府领导及分工、省政府工作机构及职能、省政府规章及规范性文件、省政府重要会议、省政府工作报告、省政府国民经济和社会发展规划、省政府预算决算报告、省政府经济和社会发展统计信息、省政府人事信息等几个方面。SD 省全省各级政府通过运用政府网站、新闻发布会、网上政务服务大厅、政府公报、新媒体发布平台、公共查阅场所、12345 服务热线等渠道来公开政府信息，不断拓宽渠道，创新方式方法，扩大政府信息覆盖面，不断提高公众接受信息的准确性、时效性和便捷度。
3.2.3SD省信息公开和保密的数据分析
随着民主政治建设的推进、信息公开制度和保密法规制度的不断完善，信息公开的领域和范围将不断扩大，信息公开将在国家政治、经济、生产和生活等方面日益凸显其重要地位和积极作用。以 SD 省政府信息公开数据为例，可发现，近几年来公众对信息公开的需求日益增大，对政府信息公开和保密工作提出了新的挑战。
1.主动公开政府信息情况
SD 省各级政府 2015 年度主动公开政府信息 2394420 条，同比增长 19.6%.2014年度主动公开政府信息 2002519 条，同比增长 12.78%;2013 年度主动公开政府信息1775541 条，2012 年度 1575305 条，2011 年和 2010 年分别为 1449113 和 1190377 条（如下图所示）。近年来，主动公开政府信息数量展现出逐年提高的势态，这说明政府愈来愈意识到信息公开的重要性，这不仅能使信息得到充分的利用，还可提高党政机关运行透明度，并确保民众的合法权益，增强政府的公信力。
2.依申请公开政府信息情况
（1）申请收到情况。SD 省各级政府在 2015 年度共收到政府信息公开申请 15079条，2014 年度共收到信息公开申请 22728 件，2013 年收到公开申请 33306 条，2012年度 31077 条，2011 和 2010 年度分别是 30156 和 12262 条（如下图所示）。由于按照上级文件指示要求，不再把咨询类事项纳入依申请公开信息统计的范围，因此，申请数量有所减少。在全省收到的申请中，信函有 4645 件，当面谈话申请 13095 件，网上申请 4005 件，传真收到申请 983 件。政府信息公开申请涉及的主要内容包括土地征收、财政预决算、房屋登记、拆迁补偿等方面。如图所示，SD 省公众和组织对政府信息公开的需求越来越高，近两年信息公开数量减少，说明部分需依申请公开的政府信息可能在 2015 年政府已主动公开信息范围内，SD 省信息公开工作的推动富有成效，措施有力，执行力度大，为广大公民带来了福音。
（2）申请处理情况。2014 年度，SD 省各级政府答复关于政府信息公开的申请22712 件，已主动公开 8821 件，占 38.84%;属于同意公开范围 8907 件，占 39.22%;同意部分公开 634 件，占 2.79%;不同意公开 907 件，占 3.99%;不存在的申请信息有 830 件，占 3.65%;不属于本行政机关公开范围 1309 件，占 5.76%;告知需要通过其他途径办理 594 件，占 2.62%;告知作出更改补充数 710 件，占 3.13%.其中不同意公开的申请件中涉及国家秘密的有 44 件，涉及商业秘密的有 38 件，涉及个人隐私的有 51 件，危及国家安全和利益有 25 件，不属于政府信息 543 件，法律法规规定的其他情形 206 件。
2015 年度全省各级政府答复政府信息公开申请 14704 件。在答复的申请中：
属于已主动公开范围 2205 件，占 15%;同意公开 5519 件，占 37.5%;同意部分公开645 件，占 4.4%;不同意公开 875 件，占 6%;申请信息不存在 1723 件，占 11.7%;不属于本行政机关公开范围2504件，占 17%;告知通过其他途径办理 459件，占 3.1%;告知作出更改补充 774 件，占 5.3%.
2014 年和 2015 年图表中显示，一方面 SD 省政府信息公开申请中公开的信息（包括已主动公开、同意公开、同意部分公开的信息）均已超过 50%,说明信息公开的比重比较大。另一方面，SD 省政府信息公开申请中属于同意公开和同意部分公开的比例均达到 40%以上，这说明 SD 省政府信息公开工作主动性还不够，主动公开信息的力度还要进一步加强，发展空间还很大，公众对信息公开的需求很高，下一步应努力将信息公开申请中同意公开或者同意部分公开的信息转化为主动公开的政府信息。
本文抽取我国东部地区比较发达的几个省份作为样本，通过研究其 2014 和 2015年度政府信息公开工作年度报告，总结出部分数据并对比分析，阐述 SD 省政府的优势和不足。
就政府信息公开方面来讲，在 2014 年，SD 省政府新闻办组织举办 75 场发布会。
其中，省政府例行新闻发布会 3 场、省政府新闻办新闻发布会 72 场，数量是 2013年的 4 倍。在 2015 年，SD 省政府组织举办 87 场新闻发布会。其中，省政府例行新闻发布会 4 场、媒体记者会 8 场、省政府新闻办新闻发布会 75 场。根据国务院新闻办官方网张转载各省（自治区、直辖市）发布会的统计，这个数量在全国同级发布会中是居于前列的。就《政府公报》方面来讲，SD 省政府发布规范性文件 561 条，GD省、JS 省、ZJ 省分别为 269、224、227 条，与先进兄弟省市相比，SD 在政府公报发行量、新闻发布会举办次数、信息公开申请量等数据上遥遥领先，说明 SD 省在政府信息公开方面的工作取得了一定的成绩。
2015 年底，政务微博“SD 发布”粉丝数近 400 万，在人民日报刊登的 2015 年省份政务微博竞争力排行榜上名列全国第二；人民日报客户端“SD 发布”订阅量达到 210 万，在省级发布账号中排名第一位。说明 SD 省政府注重利用政务微博、客户端、微信等新兴传媒手段，积极建成省级政务服务数据平台和 SD 政务服务网，将可公开的省级行政许可事项的受理情况和结果等信息及时通过网络公开。利用政务新媒体平台来发布信息，进一步扩大了政府信息的传播范围，拓宽了传播渠道，强化了信息发布回应。但在政府网站公开信息数量上较先进省还有一段差距，说明 SD 省政府信息公开工作还有很大的发展空间，应继续发扬优点，查摆不足，早日完善。
此外，中国社会科学院发布的《中国政府透明度指数报告（2015）》显示，SD 省政府透明度得分排名居各省区第 4 位，与上年相比稳中有进。
在中央和省委、省政府对保密工作提出新要求、全省保密工作有了新挑战的形势下，SD 省保密工作全面推进，创新思路办法、完善工作机制，以责任落实推动工作落实，切实筑牢保密防线。尽管保密工作取得了新进展、新成绩，省内部分地市仍有思想麻痹大意、工作作风不严谨导致失泄密事件的发生。比如，汇编文件不标密，上网发布信息不审查导致泄密；会议文件疏于管理，上网发布导致泄密；通过互联网传送文件资料造成泄密；某市在政府门户网站公布领导讲话导致泄密；未经批准发布涉密文件导致泄密；涉密信息上网又被转载导致泄密等事件。事件发生后，有关部门给予该单位及负责人、涉事人严肃处理。这些血的教训告诫我们要时刻绷紧保密这根弦，坚决不做损害国家安全和利益的事。
3.2.4SD省政府信息公开和保密所面临的问题
以 SD 省政府信息公开和保密工作作为案例，通过形象直观的数据和图表，可看出 SD 省在政府信息公开工作方面成效明显，但也有不足，结合实际工作分析其所面临的问题，以及采取的相应措施，将有力的措施建议推广开来。在政府信息公开和保密方面出现的问题主要表现为：
（1）信息公开不够主动。有关政府信息公开重要性的问题，一些地方和单位对其认识不到位，不够重视，没有制定强有力的措施，担心处理涉密信息时承担责任，有的能躲就躲，能推就推，存在不敢公开、不想公开的情况。主动服务意识不强，只注重宣传成绩，信息公开侧重于新闻类信息，对涉及公众权益、社会关切等信息的公开不够积极，不主动公开反映工作所存在问题的信息，含金量高的信息发布不多。据估算在 2014 年，就华北范围内来看，SD 省因延迟公开或未公开政府信息而造成的直接经济损失属于损失较严重省份。这说明我省在认识信息的价值方面普遍存在不足，需要我们在转变观念的同时改进我们的工作作风，让我省的经济发展搭上信息价值的快车。
（2）信息公开内容流于形式，公开渠道较冷门。如今提倡信息公开，有些部门工作责任心不强，将领导到何地视察、宣传部门业绩、组织学习有关精神等一些没有实质性内容的信息公之于众，流于形式，草草完成上级部门交代的任务，敷衍了事。
而信息公开的渠道多种多样，大抵分为报刊媒体、网络媒体、印发通知等。通过对诸多政府部门信息公开途径的调查发现，大都喜欢将信息发布在自有的官方网站主页上。另外，通过细致的观察我们会发现，这些被公开的信息大都会被放在网站不起眼的位置，或者很快被领导视察、部门业绩、组织学习有关精神等内容所覆盖。
（3）网络平台建设力度不够。政府信息公开的第一数据平台--政府网站的作用很大，而有些部门单位没有意识到政府网站的重要性，对其建设和投入力度不强，技术水平不高，存在网站内容不丰富、形式单一，更新不及时，稳定性不高，在线办公功能不强等情况，同时对网站上政府信息公开的保密审查和监督开展不够，致使相关工作很被动，公众查找和阅读信息费劲、不便利，没有发挥好政府网站这个大数据库的功力。
（4）保密审查工作不到位。在信息公开保密审查环节上，有些单位没有贯彻落实好，执行标准不严格，存在失泄密隐患。据相关部门的权威统计，自 2001 年至 2014年，我省泄密事件的发生率呈增长态势，这其中包含主观认识不到位所引起的泄密，也包括制度落实不到位所引起的泄密。泄密已经成了影响社会公平、保证政府效率的重要因素。在对泄密事件进行仔细分析时不难发现，网络泄密、科技产品泄密已成为主要渠道，这应当引起相关部门及全社会的广泛重视。
3.2.5SD省政府信息公开和保密的不足成因
社会发展到新阶段，同时在新形势下面临着全面深化改革的压力。在这样大背景下，政府信息公开和保密也面临未曾有过的新挑战和新机遇。群众的主人翁观念逐步苏醒，政府信息的社会价值和经济价值日益显现。现阶段的不足主要是由新需求和旧思想的严重不匹配，新常态和旧体制的巨大相异性，新职能和旧观念的强烈反差所造成的。
（1）政府信息公开不够主动的问题，主要是参与者思想认识不够深入的原因造成的。一是部门主要负责人主动服务意识不强，存在能躲就躲、能推就推的消极思想认识。不敢主动承担应有的责任，主观能动性不强。二是机关单位执行者民主意识和保密意识比较淡薄，不能及时准确吃透相关法律法规精神，存在上级领导要求做才做、人民群众催着做才做的懒惰思想。认识不到位，不能严格按照规定、程序来执行，执行力度不强，容易造成该公开的信息没公开、乱定密，该保守的秘密守不住。三是公众的自我意识不强，对信息公开的认识不到位，把自己当成了被动接受者，没有当成主动参与者，没有意识到信息公开会给自身带来怎样的影响，需求不多，对政府机关监督和推动力度不够。从侧面也看出，政府信息公开和保密方面的宣传教育力度还不够，没有唤醒人民群众的主人翁意识，没有强化机关干部争当人民公仆的意识，主动服务意识不强。
（2）信息公开内容流于形式，公开渠道较冷门的问题，原因在于，相关单位、部门对信息公开认识不到位，没有认识到信息公开是公民应该享有的权利，是人民当家作主应享受的待遇，是我国政治民主的体现，而是把信息公开当成是工作任务，总认为是加大工作量，容易带来泄密风险，或者私心不愿意公开涉及自身利益的有效信息，导致信息公开的内容大多没有含金量，或者将有实质性内容的有效信息放在比较冷门、不起眼的地方。没有严格的监督和考评奖惩机制，单位对工作开展监管不力，社会监督有盲区，导致有些部门工作人员不认真负责，工作不积极主动，态度敷衍应付，使得政府信息公开和保密工作开展落实不到位。
（3）网络平台建设力度不够的原因是，政府机关相关工作人员技术水平达不到，或者精力跟不上。网络平台建设需要专业技术来支撑，相关人员对计算机和数据库等相关知识不精通，无法实现网络平台的稳定特性和在线办公功能。相关人员工作不精细，态度比较敷衍，导致信息公开形式比较单一，更新不及时，公众搜寻信息便携度不高。
（4）造成保密审查工作不到位的因素有以下几个方面：保密意识比较薄弱，没有时刻绷紧保密这根安全弦；防范涉密技术、手段跟不上形势的变化发展，网络、手机等新兴电子产品已成为新的泄密渠道；规章制度没有落实到位，缺少相应保密审查程序，没有对拟公开的信息进行保密审查，保密工作环节出现脱节现象，没有形成严谨、系统、流畅的工作流程；保密审查人员责任心不强，审查不细致、走过场；保密审查人员泄密追究责任制没有落实到位，相关保密宣传教育没有达到预设目标。
3.2.6SD省政府信息公开和保密体系优化对策
目前是全面深化改革、全面推进依法治国的关键时期，做好政府信息公开和保密工作责任重大。SD 省将继续认真贯彻国务院和省政府关于政府信息公开和保密精神，做好相关工作部署，加强引导，发扬艰苦奋斗、创新进取精神，全面抓好信息公开和保密工作落实，为建设法治政府、服务型政府积极发挥作用。从以下几方面工作着手部署：
（1）进一步健全制度机制，加强工作落实。按照 《条例》、《办法》和相关政策规定，督促各级各部门，凡是没有建立健全相应规章制度的单位抓紧查漏补缺，统一标准、落实到位，通过对制度的狠抓落实来实现政府信息公开和保密工作规范化。进一步规范信息公开和保密工作流程，不断完善各个工作环节，努力建设一个法治型、服务型政府。
（2）进一步做好政策解读和关切回应工作。出台相应的政策解读与回应的规章制度，当有涉及经济发展、社会民生等重要政策出台时，都要将政策制定参与者、专业机构、专家学者撰写的解读评论文章或访谈同步推出，组织相关专家进行座谈讲解。
完善回应机制，积极拓宽政府信息公开各种渠道，针对群众关心、社会关注的一些热点问题，积极作出回应，阐明政策，解疑释惑。对重大突发事项，及时发布权威信息，事件描述要真实、可靠，要做到实时公布现状，阐明政府动向，主动引导社会舆论。
（3）着力抓好在重点领域方面的信息公开和保密工作。每年国务院都会出台工作要点来明确今年的重点公开任务，按照国务院和省委、省政府确定的重点公开任务，要高度重视，深刻认识，正确理解，分清责任，抓好落实。明确事物的主要矛盾和次要矛盾，分清轻重缓急，抓好侧重点。重点推进基层政府信息公开工作，进一步提高政务公开水平，提升政府公信力。
（4）加强培训，进一步提高信息公开能力及保密水平。加强专业队伍建设，增加信息公开和保密从业人员力量，不断加强专业业务和技术培训，塑造一支业务素质高、办事能力强的政府信息公开和保密队伍。加强引导，积极做好宣传教育，通过业务研讨、专家讲授、案例分析等形式，深入学习政府信息公开和保密相关政策法规制度，读懂吃透精神，严格按照上级指示要求执行，确保各个环节不出纰漏，切实提高各级各部门信息公开和保密工作人员的业务水平。
（5）加强平台建设，打造政府网站一流服务水平。加强政府网站等平台的建设，加大投入力度，提高技术水平和服务质量，增强平台稳定性，提高在线办公服务能力。改进信息公开的形式，确保信息公开准确及时、形式多样、内容丰富、便于查找和阅读，使公众阅读起来容易接受、便于理解。开展政府网站信息公开和保密普查，提高政府网站内容的准确性、及时性、规范性，增强吸引力。
（6）做好监督检查和考核评估工作。将定期监督检查以实现监督常态化、制度化，及时发现问题，认真落实整改。确定实施方案，对全省各级政府信息公开和保密工作实施摸排，自查整改，创新检查方式方法，同时委托权威的第三方评审机构，对各级政府各部门信息公开和保密情况进行评估，建立奖惩激励机制，以此推动落实。
