二、 制约社区矫正工作者队伍发展的因素
（一） 基层司法所的困境
1.管理体制不顺
2012 年 1 月 10 日出台的《社区矫正实施办法》在第三条中明确规定：司法所承担社区矫正日常工作。司法所与人民法庭、公安派出所一样是我国基层政权和政法部门的重要组成部分，承担着多项社会管理综合治理职能，社区矫正工作是其职能之一。
然而，司法所的地位和管理体制，与其繁重的职能不相协调。多年来，我国大多数的基层司法所实行的是乡镇（街道）党委政府和县（市、区）司法局双重领导，以乡镇（街道）党委政府管理为主的体制。这种体制带来了实际工作上的一些问题和困难。
由于受到双重管理，司法所除了承担着人民调解、法制宣传、法律援助、社区矫正、安置帮教等九项职能，同时，还承担了参与信访、拆迁、综合治理等地方党委政府交给的任务，工作量很大。乡镇（街道）的日常综治工作都是由司法所承担，司法所实际从事司法行政工作只占全部工作量的不足 50%①.
2.人员力量薄弱
与司法所繁重的工作任务不相适应的是，司法所人员偏少、待遇偏低。一是司法所事业编制人员与公务员收入差距较大，聘用的社区矫正工作者待遇更低；二是司法所人员队伍很不稳定，人员流动性大，专编不专用，兼职和借用的情况较为普遍。以笔者所在的江苏省南通市为例，2013 年，南通市共有 370 个司法所政法专项编制，其中已使用编制 343 个，缺编人数 27 人，专项编制缺编率 7.3%.在编不在岗的人数为 35 人，据此统计，实际缺编人数达 62 人，占应配编制的 16.8 %②.在南通市的 9个县（市）区中，如东县某镇司法所 2 年内换了 3 个司法所长，海门市各司法所有10 人被借用从事拆迁、招商、人武、秘书等岗位工作，有 9 人兼职从事人大、团委、纪检等岗位工作。一些专业社工、专职调解员事实上也不是专职，而是身兼数职，影响了日常工作的开展。三是司法所人员整体素质不高。仍以江苏省南通市为例，全市司法所共聘用人员 524 人，达到司法所人员总数的 55.9 %;高中学历以下的有 143人，占总数的 15.2 %,难以适应知识化、专业化、信息化的工作要求。四是司法所人员存在青黄不接的问题，年轻公务员留不住，年纪大的退居二线、离岗退养的较多。
部分司法所陷入了人员年年调整、又年年缺人的怪圈。一些年轻人刚熟悉了司法所工作，又被调到其他部门工作，造成了司法所开展工作缺乏连续性、连贯性。上述现状在很大程度上妨碍了社区矫正工作的开展。
社区矫正具有刑罚执行性质，一般地级市社区在矫服刑人员均为数千人。面对数量如此庞大的工作对象，许多基层司法所没有专职的在编执法人员专司其职，执法力量、执法手段严重不足且不符合执法要求。2012 年 1 月 10 日出台的《社区矫正实施办法》对司法所承担的社区矫正工作职责、工作程序进行了更加严格的规定（办法共40 条款，其中有 15 条要司法所直接落实），监管难度日益加大，任务日益繁重，责任和压力更大。按照基层司法所现有的管理体制和人员力量、基础设施，合格完成社区矫正工作的执法任务存在很大的困难。笔者以为，要想从根本上改变这种现状，必然要理顺管理体制，把司法所双重管理转变为垂直管理，给予司法所明确定位，并对司法所人员队伍进行调整和扩充。
（二） 权责失衡的负面效应
1.法律地位削弱
在俄罗斯，包括社区矫正机关在内的整个刑罚执行机关工作人员都属于警察序列，而且其警察序列均是授予军衔。社区矫正管理人员属于警察，享有相应的警察待遇并依法拥有相应职权，如对社区矫正中罪犯逃避矫正等情况下采取缉拿并短期控制其人身自由的权力，以及优先乘坐公共交通工具、紧急情况征用公民财产等警察权力①.我国在 2004 年之前，司法所人员是属于执法干警性质的（司法干警），有统一的执法证，统一的警服及警用装备。2004 年，国务院取消了司法行政干警的统一着装。
曾经穿上的警装就此脱下，司法行政人员的地位受到明显撼动。最直接的影响就体现在基层。失去了警察的权威性，司法所人员在行使社区矫正执法职能时，就面临这样的尴尬--既有来自执法对象的质疑，还有来自执法者自己内心深处的不自信，名不正言不顺的感觉充斥着整个基层司法行政队伍。有学者认为，社区矫正工作者最佳的工作效果，是他们能正确运用权威的力量来替代权力的强制，以帮助犯罪当事人保持良好的生活方式。根据执法的实践，在监狱管理中强制的管理可能多于非强制的管理，但在社区，则需要更多地运用权威的影响力来进行管理①.为此，有些地区也尝试着对基层司法行政人员统一着装，配备工作证件，增强队伍的规范性和权威性。但少了警衔的制服和证件对执法对象的威慑力依旧微弱--甚至存在有社矫对象对社区矫正执法者不以为然，却对承担辅助作用的社区民警或监狱干警肃然起敬的现象，社区矫正执法者的失落可想而知。
2.责任分量加重
和地位相比，社区矫正工作者尤其是社区矫正执法者的责任却分外沉重。从这个真实案例可以窥见一斑：2013 年 5 月，江苏某地级市 C 区 L 镇街道社区服刑人员苏某因赌博经济拮据，实施入户盗窃，被户主发现后，将户主杀害，随后放火焚尸，逃离现场。苏某当天即被抓获。由于该案作案手段残忍，社会影响恶劣，当地党委、政府迅速介入，启动责任倒查程序。据查，苏某 2012 年因犯盗窃罪，被当地人民法院判处有期徒刑二年缓刑三年，当地司法局社区矫正中心对其进行了审前评估（艾森克个性问卷调查），后纳入街道社区矫正。由于苏某文化素质较低，法律意识淡薄，综合素质差，经过风险评估，街道司法所将苏某列为重点管理对象，建立了矫正小组，利用定位手机加强对苏某实时跟踪监控，严格控制苏犯请假外出。由于苏某母亲平时对其的管教较严，司法所将其母亲作为监督人。到再次犯案前，苏某已经接受社区矫正 10 个多月，司法所专职工作人员上门走访十余次，电话回访数十余次，多次对其进行个别谈话教育，并先后给予帮困补助物资价值千余元。在前期的社区矫正中，苏某基本能遵守社区矫正各项规定和要求，定位手机也不离身，直到发案时定位手机仍在使用。然而由于苏某再次犯案的地点就在本人居住的小区，令人防不胜防。
苏某被抓获后，虽然经过责任倒查并未发现社区矫正工作者有明显失职并也确实尽职，但由于社会影响过于恶劣，该司法所工作人员受到了来自上级和社会的巨大压力，最终受到处分。甚至有受害者家属愤然要求司法所工作人员“引咎辞职”.重新犯罪是不可能完全预知的，不脱管并不代表就无再犯罪可能。普通社会百姓都有可能随时萌发犯意令人始料不及，更何况是有一定社会危害性的社区矫正对象。
社区矫正虽是一种强制的刑罚执行方式，但社区矫正的监管手段相当薄弱，除了手机定位监控系统这个唯一硬件外，有的只是各项监管制度等软件。社区矫正工作人员往往是更多注重教育的方法和手段，希望通过教育、帮扶和引导社区矫正对象促其转化。
在上述案例中，苏某通过了心理测试分析，有明显的掩饰倾向，不愿意坦露自己的内心体验，给社区矫正工作带来了很大的阻力，其表面上能遵守各项规定，对教育也唯唯诺诺，但其内心是否真正有触动或转变则不得而知，苏某重新犯罪的必然性被其遵守社区矫正规定的表像所掩盖。由此可以看出，社区矫正工作责任重大，难度过大，社会矫正工作者如履薄冰。
（三） 社会资源未能充分融合
1.志愿者地位未凸显
在过去几年的试点工作中，社区矫正志愿者对我国社区矫正工作起到了很大的积极推动作用。国内的社区矫正志愿者主要来源是机关离退休人员、高校老师、高校学生、社区矫正对象的近亲属、邻居、同事等。他们的优势显而易见：离退休人员时间比较充裕，又有着丰富的工作经验和人生阅历；高校老师和学生有着丰富的知识储备，素质和能力都比较高；而社矫对象的近亲属、邻居、同事和社区矫正对象比较熟悉，容易也善于和社区矫正对象进行教育沟通。
对于社区矫正志愿者，我国法律法规并未加以明确鼓励。包括在各地制定的条例中，虽然有提及，但基本都是笼统地予以肯定和支持，并未对社区矫正志愿者的准入、考核、奖励等加以规范。社区矫正志愿者在社会参与力量中的地位较为低下，这实则与国际上的趋势不相符合。在国外那些社区矫正工作开展得比较先进的国家，一律都强调社区矫正志愿者的作用相当重要，并且大力鼓励支持，乃至形成庞大而系统的志愿者队伍。比如在加拿大，社区矫正志愿者人数较多，他们通过不同的形式帮助矫正对象，加拿大各级政府每年对社区矫正志愿者中的优秀者给予精神方面的奖励①.笔者以为，社区矫正志愿者是社会参与力量中不可或缺的，他们的参与，可以更好地阐释社区矫正工作的社会性。而且大力鼓励社区矫正志愿者的参与还可以减轻政府的人员编制负担和财政投入，这与我国国家机关的改革方向也是相一致的。
2.社会参与度低下
社区矫正工作中的“社会”二字决定了其离不开社会资源。然而困难在于社会公众对于社区矫正工作的抵触性。这与支教、捐助、扶助等慈善性的活动不同，对于社会公众而言，他们接触到的对象，是有过犯罪事实的缓刑、假释对象，是一类特殊群体，这不仅对参与者的个人素质和能力提出了要求，而且也挑战着参与者的接纳心理。
这必然会导致社会公众的主动参与意识不强，加上政府、社会的宣传力度又远远不够，社区矫正志愿者队伍建设长期得不到扩张和强化，更难以系统地传承。
另外，许多地方的社区矫正志愿者存在有名无实的共通现象。比如在社区矫正机构的登记表上，可以看到很多社区矫正志愿者的登记，但进行实际调研后就会发现，这些社区矫正志愿者只是挂个名，并没有真正参与社区矫正工作。很多地方的社区矫正志愿者号称数量上万，但真正参与工作的寥寥无几①.问题的根源在于政府对社会资源的忽略。社区矫正工作的定位难以改变，社区矫正志愿者的地位难以巩固，社会宣传的力度相当薄弱。圈子划得太僵，局面打不开，资源进不去。这也恰好可以解释为什么我国在开展社区矫正工作之初，并未急着制定出台统一的《社区矫正法》，而是选择了先在各地试点开展的方式。经过这些年的试点实践，各地的一些先进、创新、成功的经验得到总结和推广，独具中国特色的社区矫正工作者队伍也在不断地调整和充实。
在第三部分中，笔者将会从参与首批社区矫正试点工作的地区的实地调研报告入手，来探讨社区矫正工作者队伍建设中的一些创新的做法，并分析利弊加以总结。
