二、旅馆业公安行政许可的现状与弊端
政府对旅馆行业实施管理和干预，自古已有。由古至今，旅馆是社会流动人员聚集地之一，旅馆自身条件的好坏关系到旅客的人身、财产安全。同时，旅馆是相当一部分人员外出流动的落脚点，掌控旅馆的住宿人员信息，能有效的掌握人员流动的情况，为政府相关方面的决策提供数据，也为流窜性作案的打击提供有力的抓手。在古代，接待设施也即旅馆分官办与民间两大类，其中设施好、规模大，多系官办的传舍和驿站，民间旅馆仅限于较小的私人旅社，对旅馆业的设立的管控较为严格。直至明清时期，商品经济又了初步的萌芽和发展，社会管理结构由于外部的原因出现了一定程度的松散，民间的旅馆行业才有了较大的发展。
由此可见，政府对旅馆业的控制自古代开始就十分严格。新中国成立后，由于二元户籍制度的阻隔及政府主导模式的经济，导致人员活动较少，旅馆业也相应发展缓慢。改革开放以后，人财物高速流动，催生了旅馆业的迅猛发展。在政府主导的体制下，如何有效管控，维护稳定成为设定制度的首要原则。在这一理念下，对作为人员流动中重要的可控点，政府对旅馆业采取了全方位管控的制度。公安作为旅馆业管理的重要部门之一，其管理活动涉及旅馆的设立审批及设立后的日常监管，对旅馆行业的生存发展有着相当重要的裁量权。
（一）旅馆业公安行政许可制的现状
旅馆业的公安行政许可制由一系列的环节组成，主要包括许可制的法律依据、许可制的实施主体及许可制的具体审批流程。
1.许可制的法律依据
我国现行公安行政机关对旅馆业的行政许可法律法规主要有：1987 年公安部公安部制定，国务院批准的《旅馆业治安管理办法》、2003 年全国人大常委会发布的《行政许可法》、2004 年国务院发布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》及江苏省制定的《江苏省特种行业治安管理条例》，并无统一的法律加以规定。《旅馆业治安管理办法》第四条规定：“申请开办旅馆，应经主管部门审查批准，经当地公安机关签署意见，向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照后，方准开业。”同时，《江苏省特种行业治安管理条例》第十一条、第十二条规定：“从事旅馆业经营，应当依法取得公安机关颁发的《特种行业许可证》”、“经营者取得《特种行业许可证》后，到工商行政管理部门办理登记手续，领取营业执照。”
综合上述法律、法规等规定，旅馆行业的开设，需要符合以下条件：（1）旅馆的开办形式条件：旅店可以是国营、集体经营，也可以是合伙经营、个体经营、中外合资、中外合作经营等；（2）安全条件：房屋建筑、消防设备、出入口和通道等，必须符合《中华人民共和国消防条例》等有关规定，并且要具备必要的防盗安全设施；遵守国家法律，建立各项安全管理制度，设置治安保卫组织或者指定安全保卫人员。（3）程序条件：经主管部门审查批准后，向当地公安机关申领《旅馆业特种行业许可证》，第（2）项中所列之安全事项的鉴定材料需提交公安机关；领取《特种行业许可证》之后，向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照，方准开业。可见，开办旅店不仅要进行工商登记取得营业执照，此前还要经过公安机关的安全审查，取得《特种行业许可证》，否则旅店就不能合法成立，并要受到行政处罚，这是国家对旅店业进行治安管理和工商管理的一种方式。而其中涉及的到需要由公安行政机关审查并发放的《特种行业许可证》即为公安行政机关对旅馆行业的行政许可。
2.许可制的实施主体
旅馆业公安行政许可制实施的主体是各级公安行政机关，具体负责一般是公安行政机关内部的治安部门。按照属地管辖的原则，旅馆业公安行政许可的最低层级的审批机构是分县级的公安机关，具体负责审批事项是由分县公安行政机关内部的治安大队受理材料并进行初步的审核，再报分县公安机关的负责任进行审批。审批后需将材料上报市级公安行政机关的治安支队进行备案。大部分旅馆的公安行政许可均由分县局公安行政机关进行审批。对于较大规模（苏州地区按照旅馆建筑面积 3000 平方以上或三星级以上的宾馆）或涉外旅馆的公安行政许可由市局公安行政机关进行审批，具体负责是市级公安行政机关内部的治安支队。公安行政机关的基层派出所没有旅馆公安行政许可的权限，仅是在市级和分县级公安行政机关进行审批时，协助收集材料、核实材料真伪等相关工作。
3.许可制的审批流程
在具体的审批过程中，由拟开设旅馆负责人根据自身旅馆的规模分别向市级或分县级公安行政机关的治安部门提交申请，并按照要求提供相关材料，市级或分县级公安行政主体的治安部门在初步审核材料后，对旅馆业经营场所进行实地查验，对符合规定的，下发特种行业许可证。对于不符合条件的，下发整改通知书，列出需整改的范围和要求交由申请人，待申请人按要求整改后再次进行审核。
至于对整改通知书的行政复议及是否可提起行政诉讼在《旅馆业治安管理办法》和《江苏省特种行业治安管理条例》中均无相关规定。在笔者所在苏州工业园区公安分局辖区内，近五年内，公安机关对旅馆行政许可审核过程中的整改通知书或不予行政许可，也均未出现行政复议或行政诉讼。
（二）旅馆业公安行政许可制的弊端
由于制度本身的缺陷，旅馆业公安行政许可制的实施，造成了实际工作中无法规避的弊端，具体表现如下：
1.许可制实施下黑旅馆的大量存在
“黑旅馆”是立足于公安行政管理方的一个相对性的概念，其指向是未经公安机关许可审批，私自开设的旅馆。此种“黑旅馆”通常以日租房的形式存在，外在形式是租赁合同关系，但其主观上借此为幌子进行非法盈利之活动，在经营方式上，通过互联网或其他渠道持续发布租赁信息且一般不与承租人未订立房屋租赁合同，并以日为计费单位提供临时住宿服务，应认定为符合经营旅馆的实质要件。
①这种旅馆未取得《特种行业许可证》，也没有取得工商行政机关颁发的营业执照，虽然真实存在并经营，但处于行政监管之外。该类旅馆一般经营规模较小，营业地点也相对较为隐蔽，一般集中在居民区内。由于对旅馆行业前置性的行政许可条件中，包含了对旅馆经营规模、经营场所的要求和限制，部分小旅馆难以达到相应标准，因而无法取得《特种行业许可证》。但由于该类旅馆规模小，成本低，一般一个床位一晚的价格在二三十元钱，有的甚至在十几元钱，且该类旅馆位置一般靠近居民小区内，入住较为方便，一直存在相应的需求市场。因而部门经营者绕开公安机关的审批，对旅馆业私自经营。这种小旅馆由于成本较低，加上规模小，一般集中在居民住宅小区内，发现和取缔均存在一定的难度，也成为困扰旅馆行业治安管理的顽疾。公安行政主体对该类“旅馆”不进行行政许可，在监管层面，不承认该类旅馆的存在，但实际上，市场的需求却催生了大量此类旅馆，尤其是在城乡结合部位。2013 年 7 月份，《人民公安报》就专题报道“长沙市公安机关创新举措强化小旅馆管理”,报道中指出，长沙市现有小旅馆有近 6000 家，无证经营、招牌凌乱、治安不好、消防隐患突出等问题使小旅馆成为长沙市公安机关治安管理的一块“心病”.该专题文章中就长沙市公安机关在“黑旅馆”管理中的一些创新举措进行了重点介绍。长沙市公安局对“黑旅馆”的创新管理举措，首先就是将“黑旅馆”“先纳入管理，再逐步规范”,其关键环节也就是正视并承认“黑旅馆”的存在。其次就是在日常的管理过程中，坚持“三个同等”--即在日常管理过程中，将“黑旅馆”与正常通过行政许可审批的旅馆“同等对待、同等要求、同等责任”.①《人民公安报》是公安系统的专业报刊，刊载的是全国公安管理工作中存在的普遍性问题和具体全国性推广意义的典型工作方法。《人民公安报》对“黑旅馆”管理方式的专题报告，由此可以看出，“黑旅馆”的存在和引发的公安监管层面的难题，并不是区域性或典型性的存在，而在全国范围内已发展成较为普遍的现象。针对“黑旅馆”乱像丛生这一难题，《人民公安报》从正面角度介绍了长沙市公安局的创新举措，并积极建议将该举措进行全国性的推广。可见在现有的公安行政主体对旅馆行政许可审批程序下，“黑旅馆”由于其自身条件制约，难以通过公安行政主体的审批。但无法取得《特种行业许可证》，并不意味该类旅馆的消失。相反，在市场较大需求的刺激下，它依旧存在并繁荣发展，并已成为一种较为普遍的现象，公安对其的监管也是捉襟见肘，通行的做法就是发现并取缔。但由于该类旅馆成本较小，取缔之后，换个地方重新开业，呈现出一种越取缔越加发展的局面。在此状况下，长沙市公安局对“黑旅馆”等同与取得行政许可的旅馆进行管理的做法，虽然与相关法律的规定相违背，但却得到公安行政权力机关上层一定程度的认可，这一做法是基于一线旅馆行业管理过程中经验的总结和道路积极的探索，体现了公安行政主体管理过程中的务实精神，但也折射出现行制度结构下，公安行政主体对旅馆行业前置性行政许可的程序和规定与现实社会的脱节与隔膜，相关规定已严重滞后于社会的发展。
2.许可制导致持续监管的经常性缺位
公安机关对旅馆行业的行政审批事项往往是一批了之， 对审批事项的执行情况缺乏后续的监督。旅馆行业营业之后，出于公安机关管理利益的考量，公安机关对旅馆行业的监管，主要针对旅馆内入住人员的登记情况进行检查督导，要求旅馆行业如实登记入住人员信息并通过系统及时上传公安内部系统。而对营业前的行政前置许可所需的其他相关条件，则处于放任状态，未有持续跟进的措施和制度。《江苏省特种行业治安管理条例》第三十七条和三十八条规定了相应的对实施行政许可时条件的持续监管以及未取得行政许可从事旅馆行业人员的法律责任，但现实工作中，对上述内容的监管却几乎没有。以苏州工业园区公安分局辖区为例，2013年度苏州工业园区共有旅馆270家，苏州工业园区公安分局于2013年度针对旅馆行业的不规范经营行为共实施处罚行为66次，均为针对旅馆未按规定登记旅客信息所作出的处罚，没有任何对涉及旅馆开业行政前置许可条件出现不符所作出的处罚行为。
公安对行政许可审批时相关条件缺乏持续性监管，导致行政许可审批时所需的相关条件仅在设立时满足，而一旦设立，相关条件则并非必须。一些易变性的条件会随着时间的推移无法达到行政许可审批时的相关标准。以旅馆业设立时对防盗设施的要求为例，公安均要求旅馆在设立时有基本的监控设施配备，但由于缺乏持续的监管，在运行一段时间后，旅馆业经营者尤其是中小旅馆，出于成本控制的考量，对旅馆内监控设施大多由于缺乏维护保养。相关的监控设施也仅是摆设，这与行政许可设置相关条件的初衷相悖。
旅馆业公安行政许可持续监管的经常性缺位，是旅馆业公安行政许可在实际工作中的一种懒政现象，更是旅馆业公安行政许可制度本身弊端的折射。因为持续监管的经常性缺位，并不影响公安对旅馆行业行政许可设定的初衷，即危险控制的目的。公安依据《治安管理处罚法》五十六条第一款对旅馆行业日常入住人员登记进行的监控，已能够达到对旅馆行业危险源的有效控制，而旅馆行业行政许可审批时设置的相关条件的有无或后续的持续监管的缺失并未在多大程度上影响这一目的实现。
