第三章涉法涉诉信访存在的问题及其原因分析
3. 1涉法涉诉信访终结存在的问题及其原因分析
3.1.1涉法涉诉信访终结制度概述
信访终结制度，是指对符合信访受理条件的事项，在经法定程序处理后，信访人应息诉罢访而仍然坚持上访，由专门机关对信访事项进行审核后作出予以终结的决定，宣告信访程序终结，在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不予受理并转请有关部门做息诉化解工作'.2005年，中央政法委为解决涉法涉诉信访案件出口不畅问题，出台《涉法涉诉信访案件终结办法》，明确提出对涉法涉诉信访案件可以实施信访终结。2009年6月，中央办公厅、国务院办公厅转发的中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》中提出：为了维护司法裁判的权威性和终局性，对合理诉求确实解决到位，实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定，各级政法机关不再受理、交办、通报。2012年7月，中央政法委员会下发了《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》，对做好涉法涉诉信访终结工作进行了安排部署。各级政法机关先后研究制定了涉法涉诉信访案件终结办法、意见或实施细则。
3.1.2涉法涉诉信访终结问题的具体表现
《信访条例》规定信访终结制度，旨在预防和制约信访权滥用、维护正常信访秩序。涉法涉诉信访适用信访终结制度，原意是为解决涉法涉诉信访案件出口不畅问题，促使当事人息诉服判，维护法律尊严。案例1陈某某状告公安机关插手经济纠纷案，先后被省法院、省公安厅依法终结，但陈某某一直不息诉服判，长期到有关国家机关缠访闹访。由此可见，涉法涉诉信访终结制度经过实践检验，未达到该制度的设置初衷，不是解决涉法涉诉信访问题的灵丹妙药。首先，鉴于司法案件的特殊性，在法律框架之外，用信访终结方式处理涉法涉诉问题，有损于司法的终局性和权威性，使问题永远画不上句号，造成"终"而不"结".其次，涉法涉诉信访终结实际效用不大。涉法涉信访案件终结的提起人为案件办理机关，经省级以上政法部门复核后决定终结。终结并不等同于息诉罢访，终结决定对信访当事人毫无拘束力，终结变成了政法机关的一厢情愿。
3.1.3涉法涉诉信访终结问题的原因分析
1.涉法涉诉信访案件的特殊性
《信访条例》明确将涉法涉诉信访与普通信访区别开来'.涉法涉诉信访有别于普通信访的特殊性表现在：涉法涉诉信访案件当事人是法律程序案件当事人或与案件有关的利害关系人，与特定的诉讼程序相关联；反映的问题主要是对公安机关处理结果不认同、对法院判决或裁定不满意、对检察机关监督不认同等。前文3个案例中的当事人或因民事纠纷、或因治安案件等原因成为民事诉讼或行政诉讼案件当事人，是享有法律权利、负有法律义务的一方当事人；而他们在长期上访的过程中反映的问题或是不满公安机关办案，或是不满审判机关裁判，与特定的司法或执法机关相联系。而我国《宪法》以及《民事诉讼法》、《行政诉讼法》
和《刑事诉讼法》明确规定诉讼当事人的诉讼权利并加以保障。享有司法救济权的主体广泛，包括公民、法人、其他组织等；适用司法救济权的范围广泛，包括民事领域、刑事领域、行政领域；司法救济权的类型广泛，包括起诉权、上诉权、申诉权，甚至国家赔偿请求权等，同时，人民检察院有权实行法律监督，且其监督范围不断扩大。可见，适用信访终结方式是将涉法涉诉信访案件与普通信访案件混同起来。
2.涉法涉诉信访终结制度存在的矛盾性
司法的本质就是独立性、终局性。独立性就是司法机关通过其特殊的程序、规则来解决社会中的纠纷或争议，法院居中裁判；终局性就是所有争议甚至政治问题，均可通过司法途径获得最终解决。"具体的言行一旦成为程序上的过去，即使可以重新解释，但却不能推翻撤回。经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正的过去" 2.涉法涉诉信访设计了终局制度-终结程序，那如果涉法涉诉信访终结后再出现制度问题，是否需要再高的"终局"设计呢？无疑，这会走入无尽的怪圈3.由于司法案件的特殊性，以及信访本身诸多突发和不稳定因素，使其处理很难纳入规范程序中，案件在穷尽法律程序后，如因信访原因对终审裁判再进行复核，将致使案件一直处于悬而未决的待定状态，司法裁判的终极效力不复存在。而且由于涉法涉诉信访的存在，公安机关、法院、检察院与信访形成一种混乱关系，从与案件无利害关系的第三方变为涉法涉诉信访案件一方当事人，司法独立性不再，人们在法律程序外，把信访当成超级上诉程序，无限制、无理由长期上访。另外，对终结决定的规定仅体现在政策层面，没有法律效力，对案件在作出终结决定后当事人上访如何认定和处理没有规定，对信访当事人而言，"你终结你的，我上访我的",所以终结后上访人难以稳控，以及承诺息诉后又反悔的问题，始终困扰政法机关。
3. 2涉法涉诉信访救助存在的问题及其原因分析
3. 2. 1涉法涉诉信访救助制度概述
司法救助有狭义、广义之分。狭义的"司法救助",仅指诉讼费用的缓、减、免。我们讨论的涉法涉诉信访救助属于广义的司法救助范畴。2007年，中央提出开展涉法涉诉信访救助工作，指出"切实做好部分涉法涉诉信访案件当事人特殊困难的救助工作，是促进历史遗留问题和疑难案件的解决，保障人民群众合法权益，维护社会公平与正义，体现司法为民宗旨的有效措施和途径".2009年，中央要求建立和完善涉法涉诉救助资金制度。近年来，各地积极探索开展刑事被害人救助、涉法涉诉信访救助等多种形式的救助工作，对解决困难群众燃眉之急，及时化解矛盾纠纷，收到了良好的效果。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。2014年，中央政法委、最高人民法院等部门下发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见》，涵盖了涉法涉诉信访救助和刑事被害人救助，旨在推动国家司法救助工作制度化、规范化。
3. 2. 2涉法涉诉信访救助问题的具体表现
涉法涉诉信访救助的设置初衷是以人为本，对符合一定条件的信访当事人给予一定数额的救助，促使其息诉罢访。案例2杨某某申请国家赔偿案，杨某某为要求补偿和赔偿长期上访，法院为解决这一问题，并考虑到其长年上访生活困难，给予其涉法涉诉信访救助，但陈某在签订息诉罢访协议领取救助金后立即反悔，仍长期缠访闹访，要求更大数额的救助。由此可见，涉法涉诉信访救助在实践中存在着一些不容忽视的问题。首先，救助资金的申领、管理在实践中存在问题。
一些涉法涉诉信访案件当事人因为上访会享受到法外利益，这对大部分因案件未得到补偿、生活确实困难、但安分守己的案件当事人或家属十分不公平，这些情况将最终影响到救助制度的公平性和公正性，使救助目的发生偏离。其次，救助资金的发放和监督在实践中存在问题。虽然救助资金的发放以当事人签订息诉罢访协议为前提，但当事人在领取救助款后反悔的情况比比皆是，息诉罢访协议对当事人无约束力。
3. 2. 3涉法涉诉信访救助问题的原因分析
1.思想认识不到位
涉法涉诉信访救助的实施一定意义上是为了缓解信访压力、促使当事人息诉罢访，并在实践中效果明显。司法救助的申领程序有：告知、申请、审核、发放。
告知为前提条件，政法机关对符合条件的当事人告知其有权提出司法救助申请；申请为前置程序，需当事人向政法机关提出书面或口头申请，并提交案件材料、身份证明、生活困难证明等资料。法律面前人人平等，遂所有符合救助条件的案件当事人都应享有知情权、参与权，平等享受党和政府这一关心民生的蛋糕。"会哭的孩子有奶吃",各地启动救助程序的原因大多是当事人的信访行为，得到救助的多是一些长期缠访闹访、越级上访的人员，一些真正生活困难，符合救助条件的当事人，不通过上访很难拿到救助资金。政法机关的办案人员在与信访人员博弈时，视情告知司法救助的政策，也就是说存在谁闹得越凶，谁获得的权利越多，谁享受的权益越丰厚的情况。这在一定意义上说，是存在着"花钱买平安"的思想。这种情况反而助长了当事人的上访心理，认为上访就有钱拿，从而更加肆意的缠访闹访。
2.制度规定不完备
涉法涉诉信访救助金的领取以当事人签订息诉罢访协议为前提。息诉罢访协议在实践中有很多种形式，有的称息诉罢访承诺书、有的称息诉罢访保证书。大部分案件当事人在领取救助资金后，或体谅党和政府人文关怀的用心、或认为自己的问题已得到解决，达到预期利益，息诉罢访。但也有一些上访者目的不纯，假意表示息诉罢访，以签定息诉罢访协议为虚幌，在领取到救助金后继续上访，狮子大开口，继续为领取更多的救助金而努力上访。上访者对息诉罢访协议想遵守就遵守，想反悔就反悔，该协议的约束力对上访者来说微乎其微，上访者对它的遵守仅出于对自己承诺的自我坚守，是一种道德约束，大部分上访者决定是否继续上访，并不受息诉罢访协议的影响。"有些案件经过司法程序，当事人不满意处理结果，经信访部门调处与地方政府签订息访书，无形中触动了司法裁判的定性和权威。因而有人质疑到底是息访书权威大还是判决书权威大，判决书尚不能保证其履行，息访书如何能有强制力保证其息访？" '信访是《宪法》赋予的公民依法享有的权利2,救助以当事人签订息诉罢访协议为条件，而息诉罢访协议又无法律约束力，从而使息诉罢访协议形同废纸。
3. 3涉法涉诉信访应对处理存在的问题及其原因分析
3. 3. 1违法上访处理相关规定概述
《信访条例》对违法上访的打击处理情形专条予以了列明3,指出对违法上访区别情形分别适用《治安管理处罚法》、《刑法》等法律，予以治安处罚或刑事处罚。2009年，中央政法委在《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》
中要求，"对经过法制教育和批评劝导，仍然违法闹访，到重点地区进行非法正常上访，或采取极端方式上访造成严重后果的，要依法处理。" "对上访群众的违法闹访行为，必须坚决制止，区分不同情况分别给予警告、拘留、劳动教养，直至追究刑事责任"4,自此提出对违法上访适用劳动教养。在信访呈井喷式爆发、违法闹访大幅增长的情况下，劳动教养由于程序规制少、处罚严厉等特性，成为当地政府预防和处理违法闹访的强有力的手段。但劳动教养由于先天不足和后天失范，已于2013年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议废止。
3. 3. 2涉法涉诉信访应对处理问题的具体表现
涉法涉诉信访问题，短期问题和长期矛盾相互交织、法律诉求和民生利益相互并存，本来就是工作难题，特别是涉法涉诉信访问题中违法上访的应对处理更是一个难点。首先，违法上访当事人的思想转化困难，对一些确属无理上访的当事人要使其息诉罢访，关键在于教育转化工作，包括释法说理、情绪疏导等方面，但由于这些人思想顽固和我们工作中办法不多、工作不到位等情况，教育转化的效果不明显。其次，对信访人的违法上访行为的应对处理困难，表现在对缠访闹访、自残自杀等违法行为的制止、进京越级访的劝返、违法犯罪行为的处罚等方面。如对违法行为的打击处理，尺度难以把握，由于处置手段有限等原因起不到震慑作用。
3. 3. 3涉法涉诉信访应对处理问题的原因分析
1.教育转化困难的原因
首先，客观因素的影响。北京作为首都，全国各地的信访人抱着"告御状"的目的源源不断的奔向这里。北京在多年的上访中形成了 "上访村",形成了专门的利益链条，不仅有提供生活服务的，更有提供上访服务的，诸如*写诉状、递送材料、提供领导车牌号、照片和电话等信息。其次，主观因素的影响。信访人在长年的上访中禁锢了自己的大脑，坚信上访有理，"咬定青山不放松",思想教育、情绪疏导和释法说理工作非常难做。甚至一些信访人利用网络扩散快、影响大的优势，在网上造声势，甚至发布一些不实内容，利用舆论声势造成"舆论审判"的情况，给国家机关处理问题造成被动。第三，处理主体较多的影响。对信访人的教育转化，信访部门有责任，办案机关有责任，所在基层单位有责任，公安机关有责任。各部门齐抓共管虽有利于发挥各方优势开展工作，但也存在工作推诿、权责不清的情形。第四，行政越权干预的影响。一些信访机构越权处理司法机关已经作出生效判决的案件，一些领导干部对司法案件办理作出批示提出要求，增加信访人心理预期，客观上将对司法处理不满意的群体吸引到了信访队伍中，变相鼓励了上访，使得信访以及越级上访现象越来越多。第五，现有考核体系的影响。全国在信访考核中将越级访作为重要指标，并在全国范围内通报，一些地方为了降低进京越级访，在难以做信访人思想和稳控工作的情况下，采取"花钱买平安"的方式，信访人欲壑难填反而助长了再次上访的行为，形成恶性循环。
2.应对处理困难的原因
首先，劝返工作难度大。群众信访工作的基本规律是，哪个地方能解决问题就往哪个地方跑，哪种办法管用就用哪种办法。我国信访工作坚持"属地管理"原则，信访人进京越级访，所在地需派人赴京开展劝返工作，耗费大量的人力和财力，一般接回本地后，由于不能截访，当事人时隔不久就又进京上访了。基层部门对此颇有怨词，而公安机关介入又会致使矛盾激化。其次，在适用法律上有难度。公安机关以《治安管理处罚法》、《刑法》以及国务院和公安部有关劳动教养的相关规定等法律法规为依据，对违法上访行为进行处理。但由于缺乏可操作性的原则性规定，对违法上访行为的打击处理在尺度上很难把握，往往感到束手无策。治安拘留太轻，刑事处勒太重，处罚措施采用不当会适得其反。再次，联动处理机制未形成。许多违法上访行为发生在其他省市，具有偶发性和突发性，信访人违法行为发生地取证主体责任不明确，其所属地公安机关鞭长莫及，无法及时赶到现场调查取证固定证据，而对于违法上访行为取证以及处罚的异地警务联动协作机制还未建立起来。以北京市为例，对在京采取缠访闹访、到非访区上访等违法情形的上访人员，由于未形成警务联动机制，信访当事人所属地公安机关在处理时由于缺乏直接证据致使难以有效处理。
