第一章 绪论
第一节 研究的问题与研究意义
一、研究的内容和研究问题
本论文研究的目标是实现理论研究指导实践，基本内容和需要解决相关问题有：
首先，通过对出租汽车行政许可制度的法理考察，论述出租汽车许可制度设定的特殊性和必要性。从出租汽车行政许可制度的起源和发展谈起，简单阐明出租汽车行业发展历程及其自身固有的特性，通过这个历程的讲述，关联到其价值、作用，并说明其存在的社会经济基础。重点解决的相关问题是出租汽车行政许可设置的必要性。
其次，是出租汽车行政许可制度的比较研究。通过对香港、东京、伦敦和纽约四城市出租汽车行政许可制度的介绍和比较，探求其规律性。解决的关键问题是寻找许可制度的相同和相异之处，并寻求可供借鉴或应当避免的经验教训。
再次，根据国内出租汽车行政许可制度的现状，详细描述和对比国内各城市出租汽车行政许可制度，勾画出该制度的基本构成。出租汽车行政许可制度主要由出租汽车经营权或运力指标制度、经营行政许可制度、车辆行政许可制度和驾驶员行政许可制度，以及相关配套制度，如听证、监督检查、责任追究、处罚和退出等制度构成。解决的关键问题是要明晰出租汽车行政许可制度现状。
第四，分析出租汽车行政许可制度的问题及成因。解决的关键问题是找出问题和分析成因，为对策建议的提出奠定基础。
最后，提出出租汽车行政许可制度发展完善的建议。解决的关键问题是做出出租汽车行政许可制度的理论设计模型，给出解决问题的可行性建议。
二、研究背景
出租汽车被称为城市名片和城市窗口，与城市公交、地铁等其他交通方式已共同成为保障城市有序运行、与居民日常生活紧密相关的重要服务行业，对城市交通发展具有不可替代作用。然而，近几年时有发生的出租汽车罢运事件凸显了这个行业存在的社会矛盾，也成为困扰地方政府管理部门的棘手问题。在出租汽车的管理体制上经历历次改革后，终于在 2008 年国务院实施大部制改革中，建设部将有关城市公共交通的管理职能划归新组建的交通运输部。地方政府根据国务院院大部制改革的精神，也相应的重新新组建地方的交通运输管理部门。出租汽车管理的主管部门在全国统一由交通运输部门实施，在中央政府层面初步理顺了出租汽车行政许可和管理体制。然而出租汽车行政许可的法制体系并不健全。在 2004 年《行政许可法》实施之前，出租汽车的管理的主要依据是建设部颁布的出租汽车管理部门规章及一系列的规范性文件，出租汽车行政许可也体现在依据政府规章或文件对出租汽车行业实施的行政审批上。《行政许可法》生效后，行政许可必须由法规以上的法律性规范方可设定。为此在 2004 年 6 月底，国务院颁布了《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，设定了 “出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”的行政许可项目，同时还明确 “为保证本决定设定的行政许可依法、公开、公平、公正实施，国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布。”随即建设部制定了《关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》，初步在《行政许可法》颁布的背景下解决了出租汽车行政许可的依据问题。
三、研究意义
理论和现实意义：如前文所述，出租汽车的行政许可是在《行政许可法》出台的背景下，在未能及时的通过立法解决相关行政许可依据的情况下，对原已实施的行政审批简单、粗糙的立法转化。在中国法制建设大发展、法制宣传和教育日益广泛和深入的背景下，政府实施行业管理的抓手和监管的重要依据就是行政许可制度本身设计的健全和完善，而目前出租汽车行政许可延续改革开放初期政府通过行政审批简单粗糙的管制已不能适应依法行政的需求。同时由于出租汽车管理体制在历史上的问题，导致直至目前仍未能出台一部全国统一适用的出租汽车管理法律或行政法规。2008 年大部制改革后，交通运输部也一直致力推动有关出租汽车行业管理的立法工作，但由于出租汽车管理的复杂性、地域性、相对封闭性以及出租汽车法制研究的滞后性，导致国家出租汽车立法进展缓慢。出租汽车行政许可制度的设计正是出租汽车立法过程中的重点和难点问题，出租汽车行政许可制度研究这一立题刚好适应了出租汽车全国立法中为解决该问题的需求，通过相关的研究和理论探讨，寻找出出租汽车行政许可制度设计的途径，并提出相关完善建议。
第二节 核心概念界定
一、出租汽车
城乡建设环境保护部提出的国家标准《城市公共交通常用名词术语》（GB5655-1999）将城市公共交通定义为“城市中供公众乘用的、经济方便的各种交通方式的总称”.出租汽车归为城市公共交通工具的一种，即为了“充分满足乘客意愿而被雇佣的营业汽车”.
而交通运输部提出的国家标准《道路运输术语》（GB/T 8226-2008）中将道路运输理解为在道路上使用汽车从事旅客运输或货物的运输，也称公路运输或汽车运输。出租汽车归为道路运输中的旅客运输，具体“是指以轿车、小型客车为主要工具，按乘客意愿呼叫、停歇、上下、等待，按里程或时间计费的一种区域性旅客运输”.综上并结合各地方和城市对出租汽车的立法界定，通常出租汽车指的是依法取得营运资格，在指定区域按照乘客出行意愿提供客运驾驶服务，以行驶里程、时间计费的核定载客量 5 座以下的小型客车。
二、行政许可
根据《行政许可法》第二条的规定，行政许可是指“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”.学界关于行政许可具有代表性的观点有三种，一是行政许可是普遍禁止的解禁、普遍禁止的例外；二是认为行政许可是赋予权利，是一种授益性行政行为；三是认为行政许可是解禁与赋权的统一。
行政许可作为对特定活动进行事前控制的重要管理手段，随着国家对经济和社会生活干预的变化还在不断创新和发展。学理上依据审批程序的严格程度和对象的不同，将其分为普通许可和特别许可；依据许可后是否允许他人申请，将其分为排他性许可和非排他性许可；依据许证件的证明程度，将其分为独立许可和附文件的许可等多种不同的分类方法。由于管理对象的多样性进而产生管理方式的多样性，在实践做法中“存在审批、审核、批准、认可、同意、核准、登记、备案等名目繁多、称谓各异的许可形式”.根据《行政许可法》有关行政许可的定义，其具有三个明显特征，一是依申请的行为；二是一种授益性行为；三是既是一种法律制度又是一种行政行为，因此其也就具有了是一种外部、要式行政行为和在功能上是一种事前控制手段等特征[3].
